企業(yè)文化論文-公共企業(yè)的管理和改革.doc

企業(yè)文化論文-公共企業(yè)的管理和改革內(nèi)容提要:當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國(guó)政府對(duì)企業(yè)的管理，只是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法對(duì)少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和公營(yíng)企業(yè)的管理。而多數(shù)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營(yíng)公司對(duì)待，政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。關(guān)鍵詞:公共企業(yè)管理改革當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國(guó)政府對(duì)企業(yè)的管理，只是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法對(duì)少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和公營(yíng)企業(yè)的管理。而多數(shù)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營(yíng)公司對(duì)待，政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共企事業(yè)的分級(jí)所有和分類管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共企事業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場(chǎng)本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共貨物，對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)不足或供應(yīng)不夠有效的貨物予以補(bǔ)充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。因此，需要公共企事業(yè)在某些重要產(chǎn)業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的調(diào)節(jié)作用，成為政府職能延伸到微觀的、貫徹公共政策和實(shí)施公共管理的一種特殊干預(yù)手段。西方各國(guó)把中央政府、地方政府以及服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的公共團(tuán)體所有的資產(chǎn)稱為公共所有。公共所有的企事業(yè)在法律上按照公共財(cái)產(chǎn)的歸屬分級(jí)所有，分為中央政府所有(即國(guó)有)和各級(jí)地方政府(省和市鎮(zhèn))或服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的公共團(tuán)體的地方所有。各級(jí)政府間有明確的財(cái)產(chǎn)邊界，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所有的資產(chǎn)無權(quán)支配和受益。各國(guó)公共部門的企事業(yè)按其沿革和性質(zhì)一般分為三種：第一種是從中央和地方政府行政機(jī)構(gòu)分離出來的、從事工商活動(dòng)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)如郵電局、國(guó)家印刷廠、無線廣播和與地方政府相聯(lián)系的供水、住宅等管理機(jī)構(gòu)和一些公立的教育、醫(yī)療、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。有的不具法人地位，有的具有法人地位。在日本稱為直營(yíng)事業(yè)或法定事業(yè)。第二種是在自然壟斷領(lǐng)域具有工商性質(zhì)和法人地位的公營(yíng)企業(yè)，由中央政府獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的即國(guó)營(yíng)企業(yè)，由地方政府或服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的公共團(tuán)體經(jīng)營(yíng)的是地方企業(yè)。在日本按特別法律設(shè)立、由政府出資經(jīng)營(yíng)的稱為特殊公法人企業(yè)。第三種是在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和從自然壟斷領(lǐng)域分離出來的具有工商性質(zhì)和法人地位的混合股份公司，中央一級(jí)的是國(guó)有股份公司，其國(guó)有股份一般占50%以上，在法國(guó)國(guó)有股份占30-99%的都叫國(guó)有股份公司；地方一級(jí)的是地方股份公司；還有中央、地方和民間資本混合的股份公司。根據(jù)各國(guó)法律，各級(jí)公共企事業(yè)基本上按兩大類依法分類管理：一類由公法(歐洲大陸法系)規(guī)范或議會(huì)通過特殊法案(英美法系)規(guī)范并采用民法的一般準(zhǔn)則，適用于在公共服務(wù)領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域的上述前兩種公營(yíng)企事業(yè)。公益事業(yè)(如郵政通訊、供水供電、市政環(huán)衛(wèi)，以及海關(guān)、審計(jì)、稅務(wù)管理等行政部門和公立的醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等服務(wù)性部門)以服務(wù)于社會(huì)公眾而需要積極發(fā)展，自然壟斷性公營(yíng)企業(yè)側(cè)重于控制國(guó)防工業(yè)和經(jīng)濟(jì)命脈(如道路交通、能源電力、航空和金融等基礎(chǔ)設(shè)施)以保證國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這類公營(yíng)企事業(yè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)(包括就業(yè)目標(biāo)等)為主，較少體現(xiàn)盈利目標(biāo)；尤其自然壟斷行業(yè)具有強(qiáng)烈的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，要投入大量“沉淀資本”才能開業(yè)，要由政府承擔(dān)資源配置，必須納入各級(jí)公共財(cái)政，與政府的財(cái)政預(yù)算體制直接掛鉤。由于這類公營(yíng)企事業(yè)的經(jīng)費(fèi)不能全部直接從服務(wù)對(duì)象收取，在優(yōu)先滿足社會(huì)目標(biāo)的過程中，需要花費(fèi)較大成本而投資回收又很慢，所以直接經(jīng)濟(jì)效益偏低，需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼或政策性補(bǔ)貼，致使政府來自稅收的財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。為了盡量減少公共財(cái)政資源浪費(fèi)，就需要制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公營(yíng)企事業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)行為，并通過公共政策針對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行某些保護(hù)性和限制性的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，以保證社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務(wù)并支付合理的價(jià)格；又要保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)而不破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。另一類由民法類的公司法規(guī)范，適用于在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的一般公司，以盈利目標(biāo)為主?；旌瞎煞莨九c一般公司一樣自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，其組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)行為由各國(guó)公司法規(guī)范，政府僅限于對(duì)公司主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命和對(duì)資產(chǎn)的流入與流出實(shí)行監(jiān)督。公司經(jīng)營(yíng)受政府政策和市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。二、政府對(duì)公共企業(yè)的管理西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府對(duì)公共企事業(yè)依法實(shí)行分級(jí)所有和分類管理，并對(duì)公營(yíng)企業(yè)采取直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法。1.公共資產(chǎn)管理和資本運(yùn)營(yíng)納入政府財(cái)政預(yù)算管理體系各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理和資本運(yùn)營(yíng)的隸屬關(guān)系都與該國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算體制直接掛鉤。中央公共企事業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)歸制定和實(shí)施國(guó)家預(yù)算的財(cái)政部(日本是大藏省)管理，例如，法國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的中央預(yù)算職能由一般預(yù)算、附屬預(yù)算和國(guó)庫(kù)特別帳戶構(gòu)成。一般預(yù)算是中央預(yù)算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分紅(上繳經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的國(guó)庫(kù)司)和國(guó)外收入等。凡涉及國(guó)有企業(yè)的投資計(jì)劃、資本變動(dòng)、股權(quán)安排、重大發(fā)行債券和股票計(jì)劃，都要報(bào)該部決策，重大問題還要由內(nèi)閣會(huì)議決定。附屬預(yù)算是專為政府經(jīng)營(yíng)的擁有財(cái)務(wù)自主權(quán)的非法人機(jī)構(gòu)設(shè)立的法國(guó)特有的一種預(yù)算形式，中央公益服務(wù)性事業(yè)直屬該部預(yù)算司，既要滿足這些自給事業(yè)的財(cái)政需要，使其脫離政府機(jī)關(guān)，實(shí)行獨(dú)立核算，又不和一般預(yù)算斷絕關(guān)系，要求其做到自平衡。如有盈余則列入一般預(yù)算，如出現(xiàn)赤字便由一般預(yù)算補(bǔ)貼。然而，盡管由財(cái)政部統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)管理的職能，還要會(huì)同各行業(yè)主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人任命、行業(yè)指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督，重要問題由內(nèi)閣會(huì)議協(xié)調(diào)決定。這體現(xiàn)了中央政府綜合行使所有者職能和實(shí)際意義上的“國(guó)有”或“國(guó)營(yíng)”。2.公共企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命：非官員化原則和代理人制度由于政府直接經(jīng)營(yíng)國(guó)營(yíng)企業(yè)容易產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)管理官僚化弊病，各國(guó)政府一般采取授權(quán)代理人的辦法，甚至授權(quán)私營(yíng)企業(yè)予以經(jīng)營(yíng)；而政府則加強(qiáng)直接監(jiān)督和規(guī)制。歐美國(guó)家實(shí)行政企分開，國(guó)營(yíng)企業(yè)的董事長(zhǎng)和總經(jīng)理及其下屬不能來自政府機(jī)構(gòu)，政府的部長(zhǎng)或議員不得參加董事會(huì)，或政府官員一旦被任命為企業(yè)的董事長(zhǎng)便不再擔(dān)任政府職務(wù)，稱為企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)者的非政府官員化原則。政府一般從企業(yè)界選聘代理人，委派具有長(zhǎng)期豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)管理專家承擔(dān)這部分國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。法國(guó)、德國(guó)的國(guó)營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人由各行業(yè)主管部長(zhǎng)提名，征得財(cái)政部長(zhǎng)同意，提交內(nèi)閣會(huì)議討論，由總理以法令形式任命。國(guó)營(yíng)企業(yè)董事會(huì)的任何重大決策都要同政府有關(guān)部門磋商。法國(guó)政府對(duì)于國(guó)有混合股份公司的董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的任命，在國(guó)家控股90100的公司與在國(guó)營(yíng)企業(yè)相同；在國(guó)家控股5090的公司也由政府提名確定，但對(duì)子公司的領(lǐng)導(dǎo)人選不予干涉。政府各部門通過嚴(yán)格的監(jiān)督系統(tǒng)評(píng)估國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，決定是否繼續(xù)予以任命或免職、甚至承擔(dān)法律責(zé)任。東亞國(guó)家(如新加坡)的國(guó)有企業(yè)有政府委派公務(wù)員參加董事會(huì)的情況，但總經(jīng)理必須來自企業(yè)界，說明歐美與東亞國(guó)家政企分開的程度不同。各國(guó)法律還規(guī)定，必須由企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)任命經(jīng)過官方資格認(rèn)證的、與該公司沒有利益關(guān)系的審計(jì)員作為該公司的代理人，在公司內(nèi)部實(shí)施強(qiáng)制性審計(jì)，并報(bào)告審計(jì)結(jié)果。3.國(guó)營(yíng)企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在一般公司和混合股份公司是股東大會(huì)；而在公營(yíng)企業(yè)是董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)?，F(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，以及公司戰(zhàn)略決策權(quán)與日常管理決策權(quán)的適度分離。歐洲各國(guó)法律規(guī)定了職工代表和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表在國(guó)營(yíng)企業(yè)董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)中的地位(美國(guó)企業(yè)的董事會(huì)中還要有消費(fèi)者代表)。法國(guó)大型國(guó)營(yíng)公司施行“三方代表制”：即政府委派的代表、職工代表(其中有工會(huì)的名額)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表(與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)的銀行、律師事務(wù)所的代表、管理咨詢顧問、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家和非競(jìng)爭(zhēng)性同業(yè)的上下游企業(yè)的董事或經(jīng)理代表等)1/3有一定比例的職工代表(1/31/2)，還有一定數(shù)量的外聘監(jiān)事。這樣，