政治其它相關(guān)論文-大城市地區(qū)的政府組織.doc

政治其它相關(guān)論文-大城市地區(qū)的政府組織因?yàn)榇蟪鞘械貐^(qū)不是法律上的實(shí)體，“大城市政府問題”這一隱喻常常用來概括要發(fā)生的困難的特色。從這一視點(diǎn)出發(fā)，大城市地區(qū)的人民沒有總體的政府機(jī)構(gòu)來直接解決他們所共同面對(duì)的一系列的問題。聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)、縣、市和特別區(qū)等各種各樣的機(jī)構(gòu)治理著大城市地區(qū)的公共事務(wù)。這一觀點(diǎn)假定大城市地區(qū)政治單位的多樣化實(shí)際上是一種病態(tài)的現(xiàn)象。它斷定政府太多，而不是政府不足。其病癥是“職能重復(fù)”和“交疊管轄”。認(rèn)為自主的政府單位，為了自己的利益活動(dòng)，沒有能力解決廣闊大城市社群的各種各樣的問題。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其組織是“有組織的混亂”。改革的方案是把大城市地區(qū)重組進(jìn)更大的單位，提供一個(gè)“總體的大城市框架”，來集中各種各樣的政府功能。認(rèn)為只有一個(gè)主導(dǎo)決策中心的政治體制是大城市政府的理想模式?！熬奕藝?guó)”(Gargantua)就是其名字。每個(gè)地方政府單位獨(dú)立行動(dòng)，不顧及大城市地區(qū)其他公共利益，這一假設(shè)只有有限的效力。可以把大城市地區(qū)具有多種政治管轄單位的傳統(tǒng)治理模式看作是“多中心的政治體制”，這更為適當(dāng)?！岸嘀行摹币馕吨S多決策中心，它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的。無論它們是真的獨(dú)立運(yùn)作，或者構(gòu)成了一個(gè)相互依賴的關(guān)系體系，這是一個(gè)特定情況下的經(jīng)驗(yàn)問題。它們相互之間通過競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系考慮對(duì)方，開展多種契約性的和合作性的事務(wù)，或者利用中央的機(jī)制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區(qū)多個(gè)政治管轄單位可以以連續(xù)的方式運(yùn)作，其互動(dòng)行為的模式是一致的，并且是可預(yù)見的。如果是這樣，那么它們就可以說成是作為一個(gè)“體系”運(yùn)作的。把大城市地區(qū)的政府看成是多中心政治體制的研究應(yīng)該優(yōu)先于任何把它看成是病態(tài)的判斷。對(duì)大城市社群許多公共問題處理方面的績(jī)效作出任何合理的判斷之前，應(yīng)先分析該體制的結(jié)構(gòu)和行為。大城市地區(qū)如何被治理，對(duì)此進(jìn)行更好的分析能夠?qū)е赂鼮檫m當(dāng)?shù)闹亟M和改革措施。本文是一個(gè)初步的努力，旨在探索多中心政治體制在治理大城市地區(qū)方面的若干潛力。我們把大城市地區(qū)治理的“事務(wù)”看成是提供“公益物品與服務(wù)”。論文的第一部分將考查這些公益物品和服務(wù)的特殊性質(zhì)。然后我們將轉(zhuǎn)向分析提供它們的公共組織之構(gòu)造范圍的問題。這一討論與大城市地區(qū)任何政治結(jié)構(gòu)的分析相關(guān)。接著，簡(jiǎn)短地討論巨人國(guó)公共組織的問題。最后，尤其是根據(jù)洛杉磯大城市地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析多中心政治體制的組織模式。第一節(jié)公益物品與服務(wù)性質(zhì)本節(jié)將考查某些物品和服務(wù)由公共供給而不是由私人供給的條件。區(qū)別這些條件的三個(gè)觀點(diǎn)頗有益處：(1)公益物品源于控制間接后果、外部效應(yīng)或者溢出效應(yīng)的努力；(2)要提供公益物品是因?yàn)槟承┪锲泛头?wù)是不可分的；(3)公益物品構(gòu)成了社群事務(wù)所偏好狀態(tài)的維持。一、控制間接后果若干年前，約翰杜威這樣界定了公與私之間的區(qū)別：“私與公之間界線劃定的基礎(chǔ)是某些事實(shí)的程度和范圍如此重要需要控制，無論通過約束還是通過鼓勵(lì)”(Dewey,1927:15)，這已成為傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。交易的間接后果影響非直接相關(guān)的其他人，這也可以說成是“外部效應(yīng)”或者“溢出效應(yīng)”。這些間接受到影響的人被看作是即時(shí)交易之外的。某些外部效應(yīng)具有有利的或者有益的性質(zhì)；其他則是不利的或者有害的。有利的外部效應(yīng)常常為創(chuàng)設(shè)它們的經(jīng)濟(jì)單位重新取得。比如，一個(gè)大規(guī)模超市的建設(shè)者，可能對(duì)附近的雜貨店產(chǎn)生外部效應(yīng)。如果超市的建設(shè)者也控制著附近的土地，他就能夠通過提高租金或者通過兩個(gè)企業(yè)的共同所有權(quán)來抓住對(duì)雜貨店產(chǎn)生的外部效應(yīng)。從建設(shè)者的角度來看，他已經(jīng)把外部效應(yīng)“內(nèi)部化”了(KrutillaandEckstein,1958:69ff)。在有利的外部效應(yīng)不能為私人當(dāng)事人內(nèi)部化的情況下，就可能缺少充分的機(jī)制，可能就要呼吁公共機(jī)構(gòu)來提供一種物品或者服務(wù)。私人擁有的公園，即使收取入門費(fèi)，也不能抵消成本。如果更好的鄰里生活環(huán)境這一外部效應(yīng)的價(jià)值能夠計(jì)算成美元，這樣的公園就可能是有利可圖的。不利的溢出效應(yīng)或者外部效應(yīng)是另外一回事。提煉廠排煙霧，它的管理者很少有積極性安裝昂貴的設(shè)備來清除煙霧。外部不經(jīng)濟(jì)的控制或者內(nèi)部化往往落在公共機(jī)構(gòu)身上。因此，政府的功能就是使外部效應(yīng)(積極的或者消極的)內(nèi)部化，因?yàn)閷?duì)于某些物品，生產(chǎn)者和消費(fèi)者不能或者不愿意為自己使其外部效應(yīng)內(nèi)部化，這一內(nèi)部化的進(jìn)程就是“公益物品”。并不是所有的公益物品都是同等規(guī)模的。規(guī)模包括外部效應(yīng)的地理范圍以及集中度或者嚴(yán)重程度兩個(gè)方面。一個(gè)游戲場(chǎng)所對(duì)鄰近地區(qū)產(chǎn)生外部效應(yīng)，而國(guó)防活動(dòng)則對(duì)整個(gè)國(guó)家有利，并對(duì)國(guó)外的許多人產(chǎn)生影響。因此，每一個(gè)公益物品都涉及到某種“公共性”。就如約翰杜威所闡述的定義所說，“公共是所有這些人構(gòu)成的，他們受到交易之間接后果的影響到這一地步，極其有必要使這些結(jié)果的提供得以系統(tǒng)化”(Dewey,1927:15-16)。公共的概念對(duì)于后文探討公共組織適當(dāng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的討論是重要的。二、可分性經(jīng)濟(jì)學(xué)家所普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)，公益物品和服務(wù)以及相應(yīng)的大城市地區(qū)的政府功能可以與私益物品區(qū)別開來。一個(gè)私益物品必須是“可分的”，即它作為商品或者服務(wù)，是易于分割的，以備在私人市場(chǎng)購(gòu)買和出售。那些不為私益物品付費(fèi)的人就能夠被排除在外，不能享受其收益。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把這一觀念概括為“排他性原則”(Musgrave,1959,尤其是第1章)。與杜威概括公益物品之性質(zhì)的路子相反，排他性原則著重于在實(shí)踐上不能排除某些人受益。比如，國(guó)防不由私人企業(yè)提供，因?yàn)樵蛑皇遣桓跺X的公民也依然能夠享受其收益。進(jìn)而言之，如果公民假定其他人會(huì)付費(fèi)，從而低估了其對(duì)國(guó)防的偏好，沒有建防空洞，結(jié)果就是國(guó)防得不到適當(dāng)?shù)墓┙o。多數(shù)城市的公益物品如消防和治安或者消除空氣污染，也不是可分的；它們也不可能只向愿意付費(fèi)的個(gè)人出售(Tiebout,1956)。這表明這兩個(gè)問題要由公共組織來解決。首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量規(guī)模越大，產(chǎn)出大概就會(huì)增加。但是到底多少好，卻沒有一個(gè)準(zhǔn)確的答案。進(jìn)而言之，當(dāng)生產(chǎn)要素能夠以可量度的產(chǎn)出單位得以量化時(shí)，生產(chǎn)過程才能夠得到比較嚴(yán)格的控制。比較合理的定價(jià)政策也是可能的。有了可量化的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)，任何生產(chǎn)過程都能夠得到分析，不同生產(chǎn)模式的績(jī)效也就能夠進(jìn)行比較以鑒別其效率。因此，理性控制公益物品和服務(wù)生產(chǎn)和供給所依靠的因素之一是發(fā)展有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)；這就牽涉到了共同成本的配置和共同收益的分配問題。第二個(gè)密切相關(guān)的問題是如何評(píng)估不直接付費(fèi)就能夠受益的人的成本。只有課稅權(quán)的公共機(jī)構(gòu)才能努力在各種受益人之間分配公益物品的成本。下文討論的政治代表的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)考慮到公益物品和私益物品的這一區(qū)別如何影響公共機(jī)構(gòu)的組織。三、維持社群所偏好的事務(wù)狀態(tài)排他性原則提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，來把大多數(shù)公益物品與私益物品區(qū)別開來，但并不如通常所認(rèn)為的，厘清或者說明了確定公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中組織模式的條件。然而，通過把公益物品看成是“維持社群事務(wù)所偏好狀態(tài)”，我們就可以修改可分性的概念，它就既適于某種衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地區(qū)公共服務(wù)組織的標(biāo)準(zhǔn)。這一修改就是把排他性原則從單個(gè)的消費(fèi)者擴(kuò)展到制定范圍內(nèi)某個(gè)領(lǐng)域的所有居住者。小規(guī)模運(yùn)作的家庭戶供熱系統(tǒng)要衡量其投入量比較容易，就此能夠說明這一概念。它所維持的家庭戶的溫度對(duì)于家庭來說是共同的收益，家庭規(guī)模的邊際變化對(duì)于這一家庭公益物品的維持成本沒有實(shí)質(zhì)性的效應(yīng)。由于對(duì)于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，對(duì)于他們來說也沒有實(shí)質(zhì)性的溢出效應(yīng)或者外部效應(yīng)。家庭物品在較大的社群中不是一個(gè)公益物品。因此，在大多數(shù)社群中，家庭供熱被看作是一種私益物品。類似地，在居民小區(qū)范圍或者社群范圍內(nèi)的一個(gè)公益物品在適當(dāng)?shù)姆秶镆部梢钥醋魇恰翱煞值摹保@樣在這一范圍之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在紐約城附近的某些社群里，停車場(chǎng)和海灘的運(yùn)用嚴(yán)格地限于本地居民，他們的稅大概維持了這些娛樂設(shè)施。無論那里，這都是可行的，把家庭類比為一個(gè)具有特定溫度的生活環(huán)境的“包”，這可以普遍化，并應(yīng)用于在特定的地方政府邊界范圍內(nèi)所欲的事務(wù)狀態(tài)的維持。就如溫度和供熱成本是能夠衡量的，同樣也可能開發(fā)直接或者接近的衡量標(biāo)準(zhǔn)，來衡量給定社群事務(wù)狀態(tài)下許多公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)，以及提供它們的成本。比如，空氣污染清潔項(xiàng)目可以通過在空氣樣本中發(fā)現(xiàn)的一系列污染物的量來加以衡量。給定清潔空氣的成本，就可以說明某些所偏好的容忍水平。同樣，任何社群都有“潛在的火災(zāi)損失”，其量為如果沒有消防品供給所可能遭受的損失。然后，這一潛在的損失與實(shí)際火災(zāi)損失之間的差異就是消防服務(wù)的產(chǎn)出或者“生產(chǎn)”，凈火災(zāi)損失可以表述為該社群與火災(zāi)相關(guān)的“事務(wù)狀態(tài)”。當(dāng)然，消防不可能消除火災(zāi)損失，而只能減少火災(zāi)損失。任何徹底消除的努力很可能如此昂貴，以致于成本大大高于收益?！八玫摹笔聞?wù)狀態(tài)是一種最優(yōu)水平的績(jī)效，在此收益高于成本。因此，社群消防部門的供給作為一種公益物品，可以被看作是為該社群維持所偏好的消防事務(wù)狀態(tài)，其收益通常也可限于其居民。警察保護(hù)也可以同樣的方式來對(duì)待。比如，交通巡邏警使交通流量最優(yōu)化，從而減少財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害。即使完全的控制是可能的，成本也會(huì)如此之大，所偏好的警察保護(hù)事務(wù)狀態(tài)反而會(huì)較差勁。然而，必須承認(rèn)，警察保護(hù)和許多其他公共服務(wù)與垃圾收集或者空氣污染減少相比，績(jī)效水平或者經(jīng)所得比較難于衡量或量化。近似的衡量手段，諸如每個(gè)月或者每千人每年不同類型出擊行動(dòng)的總體逮捕量沒有多少意義，除非考慮該社群所存在的各種條件。由于缺少較好的衡量指標(biāo)，決策者往往被迫假定所偏好的事務(wù)狀態(tài)被界定為對(duì)于公共服務(wù)需求與來自納稅人的抱怨之間的平衡。盡管公益物品的產(chǎn)出可能是不能分的，但這并不意味著其實(shí)質(zhì)上的投入不可能進(jìn)行。滅蚊藥噴灑所產(chǎn)生的所偏好的事務(wù)狀態(tài)是為整個(gè)社群所共享的，而噴灑的供給和設(shè)備是可以分割的。這就是說，滅蚊藥噴灑能夠通過與公共機(jī)構(gòu)簽約的私商來生產(chǎn)。這說明了一個(gè)重要的關(guān)鍵，公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)有必要與公共付費(fèi)的提供區(qū)別開來。政府提供不必介入公共生產(chǎn)，實(shí)際上，從原始材料到制成品的某個(gè)階段上，每種公益物品都天然地具有私人淵源。因此，一個(gè)公共機(jī)構(gòu)通過與私人企業(yè)的契約安排，或者與其他公共機(jī)構(gòu)的契約安排，能夠?yàn)榈胤缴缛禾峁┕卜?wù)，而不用親自介入生產(chǎn)事務(wù)。當(dāng)所欲的績(jī)效水平或者凈收益能夠?yàn)榭珊饬康闹笜?biāo)說明時(shí)，就可以引入嚴(yán)格的要素來保證對(duì)公益物品生產(chǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的控制，即使生產(chǎn)本身是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或者企業(yè)的功能。生產(chǎn)者能夠負(fù)責(zé)使事務(wù)狀態(tài)維持在特定的容忍限度內(nèi)，負(fù)責(zé)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠確定適當(dāng)?shù)目?jī)效。公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中績(jī)效水平的衡量和量化的發(fā)展，其結(jié)果就是允許在公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供的組織模式方面允許更大量的靈活性。如果杜威的定義得以擴(kuò)展，以包含一般的“事物”，而不限于行為者的“行為”或者他們之間的“交易”，那么他的觀點(diǎn)與作為維持所偏好的事務(wù)狀態(tài)的公益物品的概念是一致的(Dewey,1927:4-5)。公共控制尋求使這些事物內(nèi)部化，人們認(rèn)為這些事物的結(jié)果會(huì)直接或者間接地?fù)p害社群內(nèi)的各個(gè)方面，內(nèi)部化的方式是約束負(fù)面的結(jié)果，促進(jìn)有利的結(jié)果。最后，這一分析表明，在人類經(jīng)驗(yàn)的世界中，私益物品與公益物品截然不同。特定物品的技術(shù)性質(zhì)部分地影響其分化或者可分性的程度，這構(gòu)成了這些物品的分配和利用的特色。蔬菜和風(fēng)景不可能以同樣的方式操作。無論公共管制的程度如何，許多私益物品有溢出效應(yīng)，由其他社群成員來承擔(dān)部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多數(shù)人在哲學(xué)上接受了社群巨大所帶來的某些成本，如空氣污染、交通擁擠、噪音以及各種各樣的不舒適，其依據(jù)是這一假設(shè)，這些都是居住在大城市所引起之收益的必然的