銀行管理論文-商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法研究.doc

銀行管理論文-商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法研究中間業(yè)務(wù)已經(jīng)成為與負(fù)債業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)并列的商業(yè)銀行三大支柱業(yè)務(wù)。對(duì)之投以極大的法律關(guān)注實(shí)不為過。而法律關(guān)注的起點(diǎn)則是立法。一、我國商業(yè)銀行中間立法的現(xiàn)狀1、相關(guān)立法較多，但針對(duì)性立法較少有關(guān)中間業(yè)務(wù)的立法除了我們熟悉的針對(duì)中間業(yè)務(wù)的專門性立法2001年制定的商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定（以下簡稱“規(guī)定”）之外，尚有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等多部法律法規(guī)涉及此間題。例如，合同法中有關(guān)于融資租賃的規(guī)定，中國人民銀行頒布的支付結(jié)算辦法、國內(nèi)信用證結(jié)算辦法等規(guī)章。2、針對(duì)傳統(tǒng)中間業(yè)務(wù)的立法較多，對(duì)新型中間業(yè)務(wù)的規(guī)范立法較少由于我國對(duì)金融安全的高度重視，以及傳統(tǒng)行政管理力量的強(qiáng)大，關(guān)于傳統(tǒng)中間業(yè)務(wù)方面的規(guī)章制定得較多。突出表現(xiàn)為支付結(jié)算類規(guī)章繁多。而我國新型中間業(yè)務(wù)開展的時(shí)間較晚，種類也較少，因此，相關(guān)的立法也就較少。3、眾多法律規(guī)范之間缺少協(xié)調(diào)，相當(dāng)一部分規(guī)范較為陳舊把中間業(yè)務(wù)作為一個(gè)整體法律調(diào)整對(duì)象來看，對(duì)其調(diào)整的規(guī)范分屬法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等不同層級(jí)的法律淵源和民商法、金融法等不同的法律部門。其中的級(jí)別沖突、理念沖突以至具體規(guī)范的沖突比比皆是。同時(shí)，很大一部分規(guī)范性文件出臺(tái)的年代久遠(yuǎn)，也未作及時(shí)修改，面對(duì)飛速發(fā)展的金融創(chuàng)新，已然力不從心。4、禁止性規(guī)范較多，對(duì)金融創(chuàng)新的制約太大中間業(yè)務(wù)的法律規(guī)章（已經(jīng)頒布的）大多存在規(guī)范制定過于嚴(yán)格，制約過于嚴(yán)厲的特征。頒布的中間業(yè)務(wù)規(guī)章名為法律規(guī)章，精神實(shí)質(zhì)是行政管理的具體化、明確化和形式法制化。在中國向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，金融改革逐步深化的過程中，這樣的指導(dǎo)或許是必要的，但從長久計(jì)，這種狀況應(yīng)該改變。5、中間業(yè)務(wù)立法的國際化程度不高我國的中間業(yè)務(wù)立法，大多是滿足于國內(nèi)金融監(jiān)管的需要，與國際接軌的程度較低。針對(duì)中間業(yè)務(wù)的國際慣例發(fā)展很快，眾多的慣例相繼形成，并為多數(shù)國家所接受。例如，UCP500，ISP98等等。這些慣例業(yè)已成為銀行從事國際業(yè)務(wù)的指南。而目前國內(nèi)立法中，只有國內(nèi)信用證結(jié)算辦法是參照UCP500的要求進(jìn)行的對(duì)應(yīng)立法。6、相關(guān)的準(zhǔn)立法司法解釋的滯后中國成文法的法律傳統(tǒng)決定了司法解釋在法律適用上的重要地位。綜觀我國民商事領(lǐng)域的執(zhí)法環(huán)境，有關(guān)的司法解釋數(shù)不勝數(shù)，推陳出新的速度也很快。但在中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域的司法解釋卻屈指可數(shù)，且僅有的司法解釋也只是針對(duì)業(yè)務(wù)中某一方面的具體問題說明，而不是全面的法律適用的規(guī)定。例如，針對(duì)信用證方面的司法解釋，目前只有最高人民法院關(guān)于人民法院能否對(duì)信用證開證保證金采取凍結(jié)和扣劃措施問題的規(guī)定。二、造成目前立法現(xiàn)狀的原因分析造成目前中間業(yè)務(wù)立法現(xiàn)狀的原因可以從兩個(gè)方面來分析。一是金融實(shí)踐中間業(yè)務(wù)本身的現(xiàn)狀。二是金融立法的指導(dǎo)思想。中國商業(yè)銀行目前開展的中間業(yè)務(wù)大多還是傳統(tǒng)的類型中介服務(wù)類，其科技附加值不高，金融風(fēng)險(xiǎn)性不大。因此，立法者對(duì)此立法規(guī)范的愿望并不強(qiáng)烈。這就是中國目前中間業(yè)務(wù)立法較少的原因，當(dāng)然，由于立法較少，相應(yīng)的司法解釋也就不可能多。因?yàn)椋ㄔ翰豢梢栽劫薮?，?duì)沒有立法的“法律法規(guī)”進(jìn)行司法解釋。由于金融運(yùn)行的規(guī)律性強(qiáng)，金融立法的技術(shù)要求高，專家立法就成為必然的要求。但是，專家立法的缺陷也是不言而喻的。由專家制定的法律法規(guī)往往就是對(duì)相應(yīng)的調(diào)整對(duì)象的重現(xiàn)和敘述，缺乏法律所應(yīng)有用語的準(zhǔn)確性和邏輯的嚴(yán)密性。當(dāng)專家立法和行政力量相融合后，順理成章地造就了我國中間業(yè)務(wù)法律法規(guī)的“行政辦事指南”的面孔。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、金融改革仍在繼續(xù)的現(xiàn)狀也是造成目前中間業(yè)務(wù)立法數(shù)量少、規(guī)范力度大，與國際接軌差的原因。隨著中國改革進(jìn)程的加速，這一狀況必將得到改變。十屆人大通過了國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案，新成立了“中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)”（簡稱“銀監(jiān)會(huì)”）。銀監(jiān)會(huì)的成立必將對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管提出新的要求，進(jìn)行相應(yīng)的立法。三、中國商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法中應(yīng)該關(guān)注的幾個(gè)問題1、明確立法思想在中國的金融立法進(jìn)程中，存在明顯的階段性沖刺立法和立法重點(diǎn)不勻的現(xiàn)象。在80年代初期的金融改革中，中國新金融體制的建立主要依靠的是行政力量。在95年以后的一段時(shí)間，中國金融立法突飛猛進(jìn)，制定了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法等一大批金融基本法律。在2001年前后，應(yīng)對(duì)入世要求，中國又針對(duì)外資金融方面進(jìn)行了相應(yīng)的立法和修法?？赡苷怯捎诮鹑诹⒎ǖ摹按笫隆碧?，中間業(yè)務(wù)的立法很難有暇顧及。于2001年6月21日以“暫行規(guī)定”面目示人的第一部較為全面規(guī)范商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的規(guī)章姍姍來遲。在銀行的競爭轉(zhuǎn)向中間業(yè)務(wù)的競爭的時(shí)候，有關(guān)中間業(yè)務(wù)的金融立法步伐著實(shí)應(yīng)該加快了。2、注意與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之間的協(xié)調(diào)性中間業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)并列為銀行的三大業(yè)務(wù)。但是中間業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的法律區(qū)分并不能割斷他們之間的事實(shí)上的聯(lián)系。從形式上看，中間業(yè)務(wù)列于資產(chǎn)負(fù)債表外，而資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)列于表內(nèi)。但是，多數(shù)中間業(yè)務(wù)，尤其是作為金融創(chuàng)新產(chǎn)物的新鮮的中間業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有著本質(zhì)的聯(lián)系，或是傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的延伸，或與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)結(jié)合。因此，將他們?cè)诹⒎ㄉ贤耆珠_是不可取的。注意與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)還應(yīng)該注意立法形式上的協(xié)調(diào)。對(duì)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的特別關(guān)注是我國的特點(diǎn)，相關(guān)的立法較多，且級(jí)別較高。例如，負(fù)債類業(yè)務(wù)中有儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例，資產(chǎn)類業(yè)務(wù)中有借款合同條例、貸款通則等。同為金融業(yè)務(wù)種類，但法律上的關(guān)注程度迥然不同。在今后的立法中，應(yīng)該注意平衡協(xié)調(diào)。3、注意與國際慣例的接軌當(dāng)今世界已是一個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，一國的金融體系已經(jīng)成為國際金融體系的組成部分。因此，立法當(dāng)局的立法活動(dòng)必須著眼于世界，在充分考慮國際慣例的前提下，制定出維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益，保障國內(nèi)金融體系穩(wěn)定的金融法律法規(guī)。目前，中間業(yè)務(wù)類的國際立法和國際慣例主要有：國際信用證統(tǒng)一慣例（UCP500）、國際托收統(tǒng)一規(guī)則等。有些慣例正在形成之中，我們應(yīng)該密切關(guān)注其發(fā)展動(dòng)向，及時(shí)合理地吸收到國內(nèi)立法中來，不要犯立法一旦完成就落后了的錯(cuò)誤。4、注意監(jiān)管的尺度，處理好監(jiān)管和服務(wù)的關(guān)系從中間業(yè)務(wù)的性質(zhì)來看，其屬于金融業(yè)務(wù)的范疇。在法律上看來，本屬于私法自治的領(lǐng)域，公法的干預(yù)應(yīng)該盡可能的少。但由于金融業(yè)的特殊性，公法的干預(yù)在各國都是普遍的現(xiàn)象。但在全球金融管制放松的趨勢(shì)下，我國的中間業(yè)務(wù)立法應(yīng)該把握好干預(yù)的度，尋求金融監(jiān)管和服務(wù)金融、促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展，提升我國金融競爭力之間的平衡。中間業(yè)務(wù)立法的基調(diào)應(yīng)定為金融業(yè)務(wù)監(jiān)管法，但監(jiān)管應(yīng)該是宏觀上的監(jiān)管、程序上的監(jiān)管，具體的業(yè)務(wù)監(jiān)管應(yīng)交給銀行業(yè)協(xié)會(huì)或銀行自身，以行業(yè)規(guī)范或銀行內(nèi)部自控制度的方式進(jìn)行。當(dāng)然，在這一過程中，法律可賦予監(jiān)管當(dāng)局一定的指導(dǎo)職能、監(jiān)管當(dāng)局也可以以行政指導(dǎo)的方式協(xié)助銀行完善相關(guān)的制度。一定要樹立這樣一個(gè)指導(dǎo)思想，監(jiān)管是為了規(guī)范，規(guī)范是為了發(fā)展。如果監(jiān)管的結(jié)果是束縛了銀行時(shí)發(fā)展，那這樣的立法是失敗的。5、注意立法的體系化，協(xié)調(diào)法律法規(guī)之間的關(guān)系立法的散亂會(huì)導(dǎo)致法律之間的沖突加劇和法律適用上的困難。在金融法律立法之初，很多情況是應(yīng)急立法和專項(xiàng)立法，立法中的偏頗在所難免。但是，在社會(huì)關(guān)系發(fā)育成熟之后的立法，應(yīng)該注意立法的體系化和協(xié)調(diào)性。在十屆人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立銀監(jiān)會(huì)之后，相應(yīng)的金融法律肯定要作修改。與中間業(yè)務(wù)有關(guān)的法律規(guī)定包括以下幾個(gè)方面。一是新的中央銀行的監(jiān)管職能定位。二是銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能定位。三是涉及到與其他非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的交叉性中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。四是中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管程序問題。其中，第三個(gè)方面的問題是最突出的。原來由中國人民銀行統(tǒng)一行使對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，跨銀行的中間業(yè)務(wù)至少是有部門監(jiān)管的。在銀監(jiān)會(huì)成立后，“規(guī)定”中規(guī)定的中間業(yè)務(wù)的審批、監(jiān)管職能是否交由銀監(jiān)會(huì)行使呢？因此，由機(jī)構(gòu)改革和金融深化所引發(fā)的中間業(yè)務(wù)的立法和修法已是箭在弦上。以上幾個(gè)方面只是必須關(guān)注的焦點(diǎn)，但不是全部。概而言之，立法指導(dǎo)思想、觀念的轉(zhuǎn)變是前提，同時(shí)在具體立法過程中要注意四個(gè)方面的協(xié)調(diào)：中間業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)，國內(nèi)立法與國際慣例的協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)監(jiān)管與服務(wù)創(chuàng)新的協(xié)調(diào)和金融立法內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)。只有這樣，才能保證立法的質(zhì)量。四、對(duì)中間業(yè)務(wù)立法的具體建議中間業(yè)務(wù)的立法已經(jīng)迫在眉睫，但此時(shí)的中間業(yè)務(wù)的立法已不同于“規(guī)定”出臺(tái)時(shí)的情形，對(duì)相關(guān)立法也提出了更高的要求，對(duì)中間業(yè)務(wù)立法具有重大影響的因素有：央行的職能進(jìn)一步明確，銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)起銀行業(yè)的監(jiān)管任務(wù)。商業(yè)銀行的改革進(jìn)一步深化，中間業(yè)務(wù)成為銀行競爭的首要方面，銀行一方面呼吁監(jiān)管的松綁，為金融創(chuàng)新、提高競爭力創(chuàng)造條件，另一方面，為了規(guī)范競爭，杜絕惡性競爭，中間業(yè)務(wù)立法的規(guī)制又不可或缺。銀行業(yè)國際化的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，混業(yè)經(jīng)營成為大勢(shì)所趨。如何在中間業(yè)務(wù)的競爭上取得優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又控制住由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)相應(yīng)的立法提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)這些具體的問題，中間業(yè)務(wù)的立法惟有做到系統(tǒng)性整體立法，方能自如應(yīng)對(duì)。在此，筆者以系統(tǒng)的眼光簡單地勾畫一下中間業(yè)務(wù)法律的框架，以期對(duì)我國的中間業(yè)務(wù)立法有所裨益。1、央行法與商行法的統(tǒng)領(lǐng)95年制定的中國人民銀行法規(guī)定了央行的兩大職責(zé)：制定和實(shí)施貨幣政策以及對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理（第二條），按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場和發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章等是央行的職責(zé)（第五條）。央行法第五章具體規(guī)定了央行的金融監(jiān)督管理職能，明確中國人民銀行依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行（第三十七條）。從目前情況看，央行對(duì)金融業(yè)的全面監(jiān)管職能無法替代，從混業(yè)經(jīng)營的長遠(yuǎn)趨勢(shì)看，協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍非中央銀行莫屬，但央行的職責(zé)調(diào)整后應(yīng)以實(shí)施貨幣政策為主，對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管只作合法性監(jiān)管，不作具體的事務(wù)性監(jiān)管，監(jiān)管應(yīng)與貨幣政策的實(shí)施相協(xié)調(diào)，或者應(yīng)為貨幣政策服務(wù)，應(yīng)該更加突出央行的宏觀調(diào)控職能。因此，對(duì)央行法的修改可以如下方式進(jìn)行：第二條的規(guī)定不變，第四條第三款按照規(guī)定審批、監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)及第五章對(duì)銀行類機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管的規(guī)定條文移至商行法。其他牽涉到的具體業(yè)務(wù)監(jiān)管的條款也作相應(yīng)的處理，分別調(diào)整至商行法、證券法等。修改后的商業(yè)銀行法應(yīng)作為金融機(jī)構(gòu)法和銀行監(jiān)管法的地位而存在，改變目前商業(yè)銀行法只具有金融機(jī)構(gòu)法的性質(zhì)。為此，必須在商行法中加入一章銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)其具體的監(jiān)督管理職責(zé)作全面的規(guī)定。對(duì)商行法第三條應(yīng)作修改，引入中間業(yè)務(wù)的概念，商行法第六章的監(jiān)督管理應(yīng)調(diào)整后，并入銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)一章。商行法第四章貸款和其他業(yè)務(wù)的基本規(guī)則，應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，按資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)的順序排列。并且應(yīng)名副其實(shí)，只規(guī)定開展相當(dāng)業(yè)務(wù)的基本規(guī)則，具體規(guī)則和要求應(yīng)留待相關(guān)的規(guī)章或銀行內(nèi)部制度去規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)特別注意補(bǔ)上中間業(yè)務(wù)開辦的具體規(guī)則。2、重視核心法規(guī)的制定央行法、商行法只是作為監(jiān)管法的統(tǒng)領(lǐng)而起作用，作為全面實(shí)施監(jiān)管的法規(guī)應(yīng)該是二級(jí)監(jiān)管法規(guī)，這才是監(jiān)管法的核心。根據(jù)前面的討論，我們知道，我們制定中間業(yè)務(wù)類法規(guī)，本質(zhì)上是中間業(yè)務(wù)監(jiān)管法。在銀監(jiān)會(huì)成立后，可以由銀監(jiān)會(huì)著手制定，報(bào)國務(wù)院審批通過，以條例的形式發(fā)布，提高其立法級(jí)別。在可能的情況下，亦可以制定資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理?xiàng)l例、負(fù)債業(yè)務(wù)管理?xiàng)l例，對(duì)銀行的傳統(tǒng)資產(chǎn)、負(fù)債業(yè)務(wù)以及資產(chǎn)、負(fù)債業(yè)務(wù)的創(chuàng)新作出規(guī)范和監(jiān)督。“規(guī)定”已經(jīng)充分體現(xiàn)了作為一個(gè)監(jiān)管性規(guī)章的性質(zhì)，具有很多的可取之處。一是對(duì)中間業(yè)務(wù)的開辦程序的規(guī)定。這部分規(guī)定較為具體，操作性強(qiáng)，既為銀行開辦中間業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供了法律保障，也對(duì)此作出了規(guī)范，從源頭上防止惡性競爭的出現(xiàn)。不足之處是對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的義務(wù)規(guī)定不具體，沒有相應(yīng)的罰則條款，以督促監(jiān)管機(jī)關(guān)及時(shí)履行義務(wù)。二是根據(jù)中間業(yè)務(wù)的不同性質(zhì)，分類監(jiān)管，以最大限度地防范風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)定具體規(guī)定了適用審批制和備案制的不同業(yè)務(wù)類型，同時(shí)要求各銀行對(duì)這兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)分別監(jiān)管。三是在監(jiān)管上明確了監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管和銀行的內(nèi)部監(jiān)管內(nèi)控機(jī)制相結(jié)合的雙層監(jiān)管機(jī)制。再輔之以嚴(yán)格的財(cái)務(wù)、審計(jì)制度，對(duì)中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管可謂到位了?！耙?guī)定”中不足的地方也有，此處略舉一二，以期對(duì)修法能有所幫助?！耙?guī)定”未明確該規(guī)定與相關(guān)中間業(yè)務(wù)類法律規(guī)章的銜接，只是在第十二條中簡單規(guī)定，對(duì)中國人民銀行已經(jīng)發(fā)布的專門業(yè)務(wù)管理辦法的中間業(yè)務(wù)品種，若辦法已規(guī)定了相應(yīng)的審批或備案制度，按專門業(yè)務(wù)管理辦法執(zhí)行。而對(duì)很多類型的中間業(yè)務(wù)是按照國際通行慣例來做的現(xiàn)狀，如何做好“規(guī)定”與慣例的銜接呢？這顯然已經(jīng)不是由民法通則的“可以適用國際慣例”的規(guī)定來簡單解決的。另外，關(guān)于中間業(yè)務(wù)的收費(fèi)問題，在“規(guī)定”中做了規(guī)定，可能推出具體的中間業(yè)務(wù)收費(fèi)管理辦法，這其實(shí)是監(jiān)管中的一個(gè)誤區(qū)。金融產(chǎn)品的定價(jià)應(yīng)該逐步市場化，監(jiān)管尺度應(yīng)是以成本約束的原則遏制惡性競爭，促進(jìn)金融服務(wù)提供者合理運(yùn)用價(jià)格競爭手段，提高整