農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán).doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)引言在理想的狀態(tài)下，國家進(jìn)入鄉(xiāng)村秩序的方式通常有兩種，一是立法進(jìn)入方式，即以國家頒布的法律作為規(guī)范基層秩序的標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，基層政權(quán)是執(zhí)行國家法律的機(jī)構(gòu)，它不應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的立法權(quán)（除非特別授予之），而是以監(jiān)督國家法律的實(shí)施為工作目標(biāo)。二是仲裁進(jìn)入方式，即不直接干預(yù)基層的管制規(guī)則，而是在對(duì)方出現(xiàn)問題時(shí)介入裁定是非。由于裁定的結(jié)果須基層機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，因此裁定的權(quán)威性不能不極大地依賴于執(zhí)行者，而且，由于裁定進(jìn)入的暫時(shí)性-它通常只針對(duì)某個(gè)單一的事件，其處理結(jié)果不能擴(kuò)散-成為其他事件遵循的范例-在這種情況下，基層組織往往發(fā)展出自己的規(guī)則處理事件。這些規(guī)則并非由國家頒布，但在多數(shù)情況下亦未遇到對(duì)方明顯的禁止，即處于事實(shí)上的默認(rèn)狀態(tài)。當(dāng)出現(xiàn)了基層組織不能或不想自己解決的問題、希望他者介入的時(shí)候，它需要“邀請(qǐng)”國家進(jìn)入、并提供資料或?qū)Ψ揭蟮膸椭?。在中國鄉(xiāng)村多發(fā)生的情形接近第二類。在這種情形下，基層組織的重要不僅在于他的官方授權(quán)地位，而且在于它是一種相對(duì)獨(dú)立的、在某種情況下甚至是排它性的管轄機(jī)構(gòu)?！跋鄬?duì)獨(dú)立性”意味著，除了執(zhí)行國家法令之外，在鄉(xiāng)村的局部范圍里，它們往往有在長(zhǎng)期實(shí)踐中被承認(rèn)（默認(rèn)）的相當(dāng)部分“立法”及“司法”權(quán)力。這些權(quán)力未必代表國家，但卻比后者的權(quán)威性毫不遜色；在執(zhí)行方面，它們享有相當(dāng)程度的選擇空間；在聯(lián)系國家的進(jìn)入方面，基層組織具有“邀請(qǐng)”及選擇-辨別哪些事交給外面（上面），哪些事內(nèi)部解決-的權(quán)力。而“排它性”意味著基層組織的立法和管轄權(quán)并不能輕易被它者替代或廢除，或者，即使在理論上存在這樣的可能，實(shí)際上也會(huì)因?yàn)槿鄙賵?zhí)行機(jī)制而擱淺。所有這一切，在鄉(xiāng)村秩序中構(gòu)成了一系列重要的社會(huì)建制或制度基礎(chǔ)，它們和其它制度-比如土地集體所有制、集體稅賦結(jié)算制等-共同作用，維系著現(xiàn)階段基層組織的支配地位。這種支配地位，在我看來，雖然因經(jīng)濟(jì)組織方式的非集體化發(fā)展受到一定影響，但并沒有得到根本性的改觀。這些社會(huì)建制之所以特別，在于村民各項(xiàng)行動(dòng)的正當(dāng)性-依據(jù)通常的分類，有政治（選舉）、財(cái)產(chǎn)（收益）和社會(huì)（福利）權(quán)利-傳統(tǒng)上是由“村莊”這個(gè)社會(huì)單位界定（或否定）的，而且，這種界定通常并不需要依據(jù)更大范圍的憲法，就是說，對(duì)于村民各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)主要由前者而非后者承擔(dān)。雖然憲法在理論上應(yīng)當(dāng)具有這樣的作用，但是，這種作用往往僅限于抽象的表述一般性原則方面，而在具體的實(shí)踐中，這些一般性原則往往被樹之高閣，相反，村莊組織對(duì)村民分享權(quán)利資格的界定權(quán)，則長(zhǎng)期受到社會(huì)個(gè)體及組織、甚至是更高級(jí)組織的承認(rèn)。結(jié)果，在鄉(xiāng)村基層，對(duì)于村民各項(xiàng)權(quán)利的界定與管轄并沒有分開-由理論上的不同單位行使，而是緊密地聯(lián)系在一起。這種現(xiàn)象，使得對(duì)村民正當(dāng)行動(dòng)的界定成為基層組織主要的管轄內(nèi)容之一，如果村民離開了村級(jí)組織的管轄范圍，就等于放棄了應(yīng)當(dāng)分享的各項(xiàng)權(quán)利。這樣的情形，為我們思考下列問題提供了一種分析方向：在基層組織因“利益分離結(jié)構(gòu)”的作用、缺乏社會(huì)支持基礎(chǔ)的條件下，是什么使得基層權(quán)威的地位得以延續(xù)？看起來，如果僅僅看到基層結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定一面，就無法理解基層社會(huì)基本秩序綿延不斷的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然使用權(quán)威主義模式的觀察者可以爭(zhēng)辯說，這種秩序源于基層政權(quán)的強(qiáng)力控制，但若僅僅如此，我們何以解釋，現(xiàn)今農(nóng)民依賴市場(chǎng)的普遍發(fā)展，并沒有使基層政權(quán)的權(quán)威根本解體？這個(gè)問題讓我們不得不假定，上述社會(huì)建制（socialconstitution）支持并鞏固著基層政權(quán)的地位、從而使其成為農(nóng)民生存所需依賴的機(jī)構(gòu)。這些社會(huì)建制在必要的時(shí)候邀請(qǐng)來自上層的支持，但通常它具有相當(dāng)自主的地位，能夠獨(dú)立地起作用。借助這種地位和作用，基層政權(quán)“給予”了村民作為社會(huì)成員的位置，有了這個(gè)位置，村民才能具有現(xiàn)實(shí)的“權(quán)利”，才能發(fā)展出他和社會(huì)公共體制發(fā)生聯(lián)系的渠道，諸如他從事經(jīng)濟(jì)交易，申請(qǐng)公共援助，接受公共物品分配，接受服務(wù)和福利的渠道。而在此之外，他們的權(quán)利界定雖然能夠找到可查證據(jù)，但因?yàn)槿鄙佻F(xiàn)實(shí)的制度基礎(chǔ)支持-沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)幫助其實(shí)現(xiàn)權(quán)利，這些權(quán)利只具抽象的意義。本章選擇使用來自各地的、主要是當(dāng)代的、成文或不成文的“鄉(xiāng)規(guī)民約”資料，觀察地方權(quán)威的管轄權(quán)及其性質(zhì)，在我看來，它們能夠在相當(dāng)程度上、反映基層政權(quán)控制轄區(qū)的某種制度性基礎(chǔ)。雖然許多鄉(xiāng)規(guī)民約只具有文字表述的意義2，它通常是應(yīng)上級(jí)的要求而定，作為“依法治村”的證據(jù)，在實(shí)踐中并不總是能夠得到嚴(yán)格的執(zhí)行，但是，對(duì)于我們觀察的基層組織而言，它們?nèi)杂胁豢啥嗟玫暮x。原因是，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上是由基層組織、或其委托的人士起草，并在基層組織中得到廣泛認(rèn)同的作品，因此它們?cè)谙喈?dāng)程度上，能夠反映這些人對(duì)于其權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)和管制方法的認(rèn)識(shí)。本章關(guān)注的中心問題，是在低度穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)中，基層社會(huì)的秩序?yàn)槭裁慈匀坏玫窖永m(xù)？處理這樣的問題，需要認(rèn)識(shí)基層治理中的另一些因素、尤其是，需要認(rèn)識(shí)其綿延不斷的制度基礎(chǔ)，如何在抑制結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。在文尾部分，我將就與此相關(guān)的“國家政權(quán)建設(shè)（管轄權(quán)威的深入）”問題，做一初步的、嘗試性的討論。村莊“成員”資格據(jù)史書記載，鄉(xiāng)村“人丁”登記在中國具有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，它始發(fā)于西周末年，開始是為戰(zhàn)事“補(bǔ)充兵力”所為（國語。周語上）。但后來鄉(xiāng)村戶籍登記制度的發(fā)展，顯然更與稅賦稽征有關(guān)：它不僅是調(diào)役兵役的依據(jù)，而且成了控制稅納逃避的方法。在傳統(tǒng)中，稅賦及其減免計(jì)算都以勞動(dòng)力和田畝為依據(jù)，因而戶口登記總是和財(cái)產(chǎn)登記相關(guān)聯(lián)，而“財(cái)產(chǎn)又以田地為要，沒有住宅”（陳明光，1996：28）3，這說明稅納依據(jù)中的“財(cái)產(chǎn)”部分，傳統(tǒng)上主要以田地為計(jì)算單位。因此，掌握田地和人丁資料的團(tuán)體或組織便擔(dān)當(dāng)起了記錄的重任，而這種任務(wù)顯然非基層莫屬。財(cái)產(chǎn)與人丁的共同登記，不僅建立了戶口與稅賦的關(guān)聯(lián)，也建立了鄉(xiāng)民與某種基層“公共”組織的確定關(guān)系，它需要一種基層組織去記錄、查實(shí)并擔(dān)負(fù)戶口變更的工作。而這個(gè)組織的功能并不單一，它不僅記錄和查實(shí)戶口，還對(duì)記錄在冊(cè)的，納入組織的人實(shí)施管理、照顧和保護(hù)的責(zé)任。對(duì)于村民個(gè)人而言，如果他失去了在冊(cè)的單位，在獲得卸去稅負(fù)“自由”的同時(shí)，也同時(shí)失去了與公共組織聯(lián)系的途徑。在通常意義上，這種“失去”聯(lián)系的游離狀態(tài)也許并不重要，但在出現(xiàn)問題需要求得公共組織幫助的時(shí)候，其受到保護(hù)的身份就會(huì)遇到麻煩，對(duì)方完全可以一句“不歸我們管”，推卸自己的責(zé)任。另外，由于教育、福利、養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)供給通常是由基層組織擔(dān)負(fù)的，離開了組織的登記范圍，就意味著放棄這些服務(wù)的享用資格（用現(xiàn)在的話說，就是放棄“權(quán)利”）。因此，戶口制度不僅僅是出于管制的需要把農(nóng)民人丁劃為區(qū)域，更重要的是，它建立了對(duì)農(nóng)民、作為社會(huì)成員應(yīng)有的各項(xiàng)資格/權(quán)利的界定（承認(rèn)）單位。這樣的單位，在鄉(xiāng)間，傳統(tǒng)上是區(qū)域性的。時(shí)至現(xiàn)今，區(qū)域管轄的辦法一直延續(xù)著，這使基層政權(quán)和農(nóng)民在該區(qū)域中的成員資格認(rèn)定關(guān)系密切。有人根據(jù)戶口制度與稅賦的關(guān)聯(lián)判定“國家政權(quán)建設(shè)”在鄉(xiāng)村的展開，而實(shí)際上，人們很難在上級(jí)的戶口管理部門查到確切的村民戶口，原因是這些戶口不僅由基層登記、自下而上地進(jìn)行，而且在基層查對(duì)、更改并取得承認(rèn)。在國家部門，戶口只是備案用做各種統(tǒng)計(jì)的依據(jù)，鄉(xiāng)村福利并沒有由國家提供，鄉(xiāng)村稅務(wù)也不由國家單位直接收取，而基層管制中的所有事項(xiàng)，都須以對(duì)戶口的承認(rèn)為據(jù)?？梢哉f，掌握戶口及其實(shí)際意義者，基層是也。戶口雖然是上級(jí)分發(fā)補(bǔ)助的依據(jù)，但更多的時(shí)候，他們需要依賴基層的上報(bào)和不斷確證，這無形中給了基層通過“報(bào)戶”而控制稅、賦、役、捐、免的權(quán)力。戶口登記背后的東西如此重要，以至對(duì)登記的基層監(jiān)督也在一些地方發(fā)展起來：在本世紀(jì)30年代的河北豐潤(rùn)，一位地主將自己的10頃田登記為5頃以逃避地捐，曾被人發(fā)現(xiàn)受到處罰4，而發(fā)現(xiàn)和處罰的實(shí)施都是來自鄉(xiāng)里組織而非國家稅官。這一證例表明，在村民登記及其成員資格確認(rèn)方面，基層組織的“歷史”作用由來已久，只是在不同的時(shí)期，這種組織的組成（成分）不同而已。與歷史相比，當(dāng)代的鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)戶口的重視沒有大的改變，它仍然以戶口登記的年齡、性別及其田地作為提供公共勞賦的基本依據(jù)，其理由是田地的公共所有性質(zhì)。隨著社會(huì)流動(dòng)的增加-許多農(nóng)民將自己的田承包給他者，并安排由對(duì)方負(fù)擔(dān)各種公糧稅費(fèi)，自己進(jìn)城打工，但他們總保持著對(duì)出租土地的收回權(quán)，以防止失去城中工作時(shí)缺乏生存資源。沒有使用田地的村民雖暫時(shí)免去了稅負(fù)，但沒有因此也免去該管轄單位中的村民資格，同樣，外來的承包者也沒有因此而獲得永久的村民資格，這正是上述社會(huì)建制的作用-人們可能以各種方式逃稅或代稅，卻不愿意放棄戶口涉及到的、對(duì)村莊公共資源的占有或分配權(quán)利-例如承包、租房經(jīng)商、宅基地的擁有、及（村級(jí)）社會(huì)福利的分享權(quán)。這些權(quán)利顯然并不能輕易地從其它組織中得到，盡管他們承認(rèn)，最后也必須由原來的村級(jí)組織承擔(dān)。雖然流動(dòng)使得戶口控制的困難增加，但無論人們是否認(rèn)識(shí)到、或是否這樣聲稱，戶口與村民在本地區(qū)的社會(huì)成員身份，及由此生發(fā)的享用本地資源的基本權(quán)益相關(guān)，是顯而易見的。那么，基層政權(quán)由于戶口登記而生發(fā)的、對(duì)村民成員資格的確定，乃至對(duì)其應(yīng)當(dāng)享用的基本社會(huì)權(quán)益的界定地位，也是顯而易見的。于是，幾乎所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都嚴(yán)格規(guī)定村內(nèi)和村外成員的區(qū)別，外來人口即使是短期的，也需要辦理登記。對(duì)這種區(qū)別的重視，在于不同人享受的待遇（權(quán)利）或義務(wù)有異，村民需要進(jìn)入某一個(gè)具體的管理單位，以便明確利益分享、受到保護(hù)、接受管理的范圍。在南方的發(fā)達(dá)地方，一個(gè)村莊管轄的戶口復(fù)雜而類別多樣，有人屬于鄉(xiāng)管戶口，比如教師，他們有工資，便不再分配土地，也不必出義務(wù)工；有些地方屬于農(nóng)村戶口的教師，沒有村務(wù)議事和選舉權(quán)（梨樹某村）；有人屬于農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)戶口中又有吃商品糧者（自購糧，村莊沒有義務(wù)負(fù)責(zé)其糧食供應(yīng)問題）或吃農(nóng)業(yè)糧者（自打糧，村莊有義務(wù)分配口糧田以維持其生計(jì)）。前者與普通的農(nóng)戶不同，他們往往被視為有其他收入的人，所以不能自然具有與他人同等的享用村莊資源的權(quán)利。一些鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，這樣的人如果居住在鄉(xiāng)村，需要另外交納“福利”基金。這些不同身份的人各自的權(quán)利義務(wù)及福利待遇，都以戶口登記中的身份確認(rèn)為據(jù)，而且不可以隨意改變。無論是否明文規(guī)定，事實(shí)上，享受村辦各項(xiàng)公共及公益事業(yè)利益者，必須是戶口在冊(cè)、受到身份確認(rèn)的村民，否則就需要附加條件?！胺矐艨谠谖掖宓拇迕裣碛幸韵聶?quán)利：憲法規(guī)定的權(quán)利；參加村務(wù)活動(dòng)，提出建議和批評(píng)，監(jiān)督干部工作的權(quán)利；選舉和被選舉權(quán)；享受各種公共事業(yè)利益的權(quán)利”。5一般來說，村民的身份隨著婚姻、出生和去世狀況而變化，遷出者往往被要求加上更多的義務(wù)：“凡經(jīng)批準(zhǔn)遷出我村的農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)戶口必須交納福利基金，外地的每人交納500元，原籍是本村的，每人交納200元，空掛戶口的，按常駐戶口交納的50%，否則不予落戶。戶口轉(zhuǎn)出時(shí)，一律不退款”。6這些規(guī)定，不能不使人聯(lián)想起公共服務(wù)的供給單位。對(duì)村民的公共需要提供“管理”的機(jī)構(gòu)，理論上應(yīng)是國家在基層的代理機(jī)構(gòu)，但在農(nóng)村地區(qū)的慣例是，非特別情況下-諸如自然災(zāi)害等-國家并沒有這部分責(zé)任，國家多受理由機(jī)構(gòu)或組織、或轄區(qū)整體提出的訴求，個(gè)人或家庭事件則習(xí)慣上交由基層組織負(fù)責(zé)。于是戶口記錄便成為提供村莊“公共”服務(wù)的憑據(jù)，基層政權(quán)有權(quán)根據(jù)資源的多寡和需要確定條件，比如嫁出者遷出，嫁入者遷入，但遷入者需要有資格認(rèn)定，這些認(rèn)定又隨著情況而變化：當(dāng)需要技術(shù)人員時(shí)，就以戶口作為吸引的條件之一等等。進(jìn)入戶口的條件由基層政權(quán)控制，進(jìn)入或遷出，理論上需要上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)，但上級(jí)“批準(zhǔn)”所賴的資料、理由和解釋由村莊掌握，因而多數(shù)情況下，報(bào)批不過是走過場(chǎng)?；鶎诱?quán)掌握著戶口進(jìn)入的條件和辦理程序，以此做交易的也不在少數(shù)?！巴獯迦恕币馕吨荒芎痛謇锶讼硎芡瑯哟?不分宅基地或只能高價(jià)購買，承包費(fèi)用高，房租高，電費(fèi)高，沒有選舉和議事權(quán)，不能享用村里提供的福利等，但是這些人卻被要求義務(wù)同當(dāng)，“負(fù)擔(dān)”同當(dāng)，這種“不公平”的處理，更加印證了成員資格及其權(quán)利界定單位的局部性質(zhì)。在這種區(qū)域性的、嚴(yán)格的戶口制度下，“內(nèi)”“外”成員的不同身份，標(biāo)志著村民個(gè)人的權(quán)益范圍和保護(hù)這些權(quán)益的責(zé)任組織不同。第六十一條：有下列情形之一者，可以到太平定居：與太平居民結(jié)婚；太平村民的婚生子女；對(duì)太平有重大貢獻(xiàn)者；來太平投資辦企業(yè)者；其它由村委會(huì)審定，并報(bào)人民政府同意者7。嚴(yán)格區(qū)分說明對(duì)本村“成員資格”的承認(rèn)或否認(rèn)。只有“有常駐戶口的村民享有同等的權(quán)利”8，正式成員應(yīng)當(dāng)是有常駐戶口者，而外部的，外來的、暫時(shí)的居住者則不具有相同的身份。不同身份會(huì)通過一系列不同的權(quán)利、安全提供和福利享用區(qū)分出來，比如本村居民有優(yōu)先和優(yōu)惠的土地承包權(quán)，宅基地和口糧地分配權(quán)，集體收益的分配權(quán)，兒童免費(fèi)教育權(quán)，申請(qǐng)補(bǔ)助權(quán)，在本村的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參加村務(wù)活動(dòng)，提出建議、批評(píng)的的監(jiān)督權(quán)利，討論決定村中重大問題的權(quán)利，享受村中各種公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利；而外來人不能擁有相同的權(quán)利，除非他“為本村作出巨大貢獻(xiàn)”，或是付出所要求的代價(jià)-通常比對(duì)本村村民苛刻，才有可能“經(jīng)過討論”被接納為“有同等權(quán)利”者。四十六條：非本村村民在我村建房的，每平方米收費(fèi)35元；五十五