民主制度論文-黨內(nèi)民主與黨代會常任制的理論分析.doc

民主制度論文-黨內(nèi)民主與黨代會常任制的理論分析摘要：中國民主政治的發(fā)展，必須推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。就黨內(nèi)民主的實際發(fā)展而言，作為制度化發(fā)展黨內(nèi)民主的嘗試，地方黨代會常任制實際上是嘗試將一些現(xiàn)代民主制的做法引入黨內(nèi)，重新分解和架設(shè)黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。以地方黨代會常任制來推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，已經(jīng)成為中共推動黨內(nèi)民主制度化建設(shè)的重要途徑之一。本文在深入分析現(xiàn)行黨代會存在問題的基礎(chǔ)之上，以浙江臺州、四川雅安以及湖北羅田黨代會常任制試點作為案例，采用多案例解釋性研究的方法，對三地試行地方黨代會常任制的情況、實際成效及其意義進行了詳細(xì)闡述，同時，也不回避其依然存在的問題。在此基礎(chǔ)之上，我們提出了全面推行地方黨代會常任制所需要具備的條件以及需要進一步解決的問題。黨代會常任制在中國18年的試點情況，無論是就制度設(shè)計的創(chuàng)新和突破，還是就其在實踐層面上所取得的進展而言，確實取得了明顯的成效；但是總體情況還不夠完善。常任制的試點有待進一步的深入和突破。黨代會常任制的目的是要通過建立常任制的常設(shè)機關(guān)，使黨代表得以充分行權(quán)，真正樹立黨代會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)、最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威。將現(xiàn)代民主因素引入黨內(nèi)，黨內(nèi)民主不斷邁向制度化，以及在制度化的選擇上不斷走向理性化。這是中共在民主化的道路上的必經(jīng)之途。黨代會常任制的試驗，已經(jīng)表明中共在黨內(nèi)民主制度化的道路上邁出了重要的一步。接下來的問題是，如何更好地去完善和推廣這種制度，最大限度地促進黨內(nèi)民主制度化的發(fā)展。關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主地方黨代會常任制制度化經(jīng)驗研究導(dǎo)論1研究緣起2002年召開的中共十六大對作為執(zhí)政黨的中共所處的地位和扮演的角色做了更為清晰、到位的表述，“我們黨已經(jīng)能夠從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨，已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨”1。這就是說，中共已經(jīng)清醒地認(rèn)識到，在新的形勢下，不斷加強和提高執(zhí)政能力，更好地發(fā)揮執(zhí)政黨的功能和作用，就必須實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。隨著現(xiàn)代化在政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸領(lǐng)域的深入發(fā)展，政黨現(xiàn)代化也被提上議事日程，而且在今天業(yè)已成為各國政黨政治發(fā)展的一個普遍趨勢。政黨現(xiàn)代化，指的是“政黨不斷適應(yīng)客觀環(huán)境及其變化的需要，適應(yīng)社會發(fā)展進程，使自身結(jié)構(gòu)、功能、機制和活動方式不斷制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的過程”2。作為執(zhí)政黨的中共同樣也無法繞開這一現(xiàn)代政黨發(fā)展的必然規(guī)律。無論是從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，還是從執(zhí)政黨的現(xiàn)代化發(fā)展來看，一個共同的主題就是必須發(fā)展和實現(xiàn)黨內(nèi)民主。從黨代會常任制的角度來推進黨內(nèi)民主的制度化，既具有探索性的理論意義，也具有關(guān)懷性的現(xiàn)實意義。之所以說具有探索性的理論意義，是因為對于中共能否實現(xiàn)黨內(nèi)民主而言，人們存在著不同的看法，一種普遍的觀點就是受羅伯特米歇爾斯的“寡頭統(tǒng)治鐵律”的影響，認(rèn)為中共無法實現(xiàn)黨內(nèi)民主。米歇爾斯認(rèn)為，現(xiàn)代政黨尤其是實行一黨執(zhí)政的政黨不可能實行黨內(nèi)民主。因為米氏著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”告訴我們，“正是組織使當(dāng)選者獲得了對于選民、被委托者對于委托者、代表對于被代表者的統(tǒng)治地位。組織處處意味著寡頭統(tǒng)治”。1還有一種觀點認(rèn)為黨內(nèi)民主的發(fā)展必須是基于具有競爭性的多黨制，不具競爭性的一黨制根本無法實現(xiàn)黨內(nèi)民主。從理論上來說，能否超越這些“黨內(nèi)民主不可能”的論點，通過制度化的途徑諸如以經(jīng)驗材料、從地方黨代會常任制的角度來研究黨內(nèi)民主的制度化來發(fā)展黨內(nèi)民主，確實具有理論的探討性和創(chuàng)新性。就當(dāng)代中國政治發(fā)展的實踐而言，政黨的民主化，尤其是執(zhí)政黨的民主化，是中國政治發(fā)展的重要題域之一。從1988年中組部開始試點黨代會常任制以來，各地在黨代會常任制方面都進行了不斷的探索，形成了各具特色的做法和經(jīng)驗。中共十六大又進一步提出要擴大市縣黨代會常任制的試點。如何把這些經(jīng)驗材料組織起來、認(rèn)真分析、總結(jié)提煉、尋找黨代會常任制的有益經(jīng)驗和做法，發(fā)現(xiàn)黨代會常任制存在的問題和不足。2從而更好地指導(dǎo)黨代會常任制的實踐，逐步推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。綜上所述，通過黨代會常任制發(fā)展黨內(nèi)民主，既是學(xué)術(shù)界探討的一個重要熱點、也是一個極為重要的理論和現(xiàn)實問題。無論是從理論價值還是從實際功用而言，都具有重要的價值和意義。本文主要關(guān)注的問題是：為什么要實行黨代會常任制？黨代會常任制是否能夠有效地推進黨內(nèi)民主的制度化發(fā)展？它是如何促進黨內(nèi)民主朝著制度化方向發(fā)展的？其理論意義和實踐意義何在？如果要全面推行黨代會常任制，需要具備的條件和解決的問題有哪些？對這些問題的逐一解答，也就構(gòu)成了本文的邏輯結(jié)構(gòu)。2相關(guān)研究文獻綜述發(fā)展黨內(nèi)民主，是馬克思主義政黨發(fā)展史上的一大政治傳統(tǒng)。根據(jù)高放的研究，馬克思主義者非常重視發(fā)展黨內(nèi)民主。馬克思、恩格斯在借鑒英國的托利黨（1679年建立，1833年改為保守黨）和輝格黨（1679年建立，1833年改為自由黨）發(fā)展的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)了黨代會年會制的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，其主要做法是實行年會制，而且黨代會的決議不是僅供領(lǐng)導(dǎo)人參考，而是中央委員會必須執(zhí)行的立法。列寧在馬克思、恩格斯關(guān)于黨內(nèi)民主的思想的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展了黨內(nèi)民主的思想，主要表現(xiàn)為：“兩個必須”、“十二項可以”、“八個沒有”。1正是因為馬克思主義政黨發(fā)展史上有如此珍貴的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，所以我們今天發(fā)展黨內(nèi)民主，既有馬克思主義政黨一脈相承的歷史脈絡(luò)意義，也有馬克思主義政黨兼收并蓄的學(xué)習(xí)借鑒價值。就現(xiàn)代政黨政治的發(fā)展而言，黨內(nèi)民主的發(fā)展，不僅僅是當(dāng)代西方政黨政治研究的一個熱點問題，也已經(jīng)成為推動當(dāng)代中國政治發(fā)展的重要題域之一。2這一點，充分說明，一方面發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)成為現(xiàn)代政黨政治發(fā)展的大勢所趨，作為執(zhí)政黨的中共也無法回避。這是因為，“黨內(nèi)民主是政黨的核心部分，沒有黨內(nèi)民主就沒有政黨發(fā)展，只有推進黨內(nèi)民主才能實現(xiàn)政黨的民主化?！?王長江則將黨內(nèi)民主原則視為執(zhí)政黨運作的基本原則之一。2我們必須時刻清醒地認(rèn)識到這一點。另一方面，我們要深入推進當(dāng)下中國的政治發(fā)展，就不得不面對政黨的民主化一般來說，政黨的民主化包括黨外民主和黨內(nèi)民主，尤其是黨內(nèi)民主問題，作為執(zhí)政黨的中共同樣也必須面對。也就是說，鑒于中共在中國長期執(zhí)政和獨一無二的領(lǐng)導(dǎo)地位，如果繞過共產(chǎn)黨而另起爐灶地推進中國的民主化進程，其結(jié)果要么不可能，要么代價高昂；而在黨內(nèi)實行民主，通過持續(xù)不斷地開發(fā)體制內(nèi)的民主資源，從而推動中國民主政治的發(fā)展。易言之，要實現(xiàn)中國的民主化，無論是從難度還是風(fēng)險來說，走體制內(nèi)道路比體制外道路要有利得多。3無論是政界、學(xué)界，還是民間，在對待黨內(nèi)民主的態(tài)度上，在如何實現(xiàn)黨內(nèi)民主，尤其是在黨內(nèi)民主的制度化的路向方面尚存在著嚴(yán)重的分歧。就前者而言，雖然發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)進入主流話語體系，然而仍然有學(xué)者對此不屑一顧。他們以所謂黨內(nèi)民主發(fā)展的“方向”為大旗，表面上贊同發(fā)展黨內(nèi)民主，實質(zhì)上更多地強調(diào)要實行“民主集中制”中的“集中制”。4其實，發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾、在我們黨的歷史上，相當(dāng)長的一段歷史時期，過多強調(diào)的是“民主集中制”中的“集中制”，才使得“民主集中制”中的“民主制”匱乏。民主集中制的實質(zhì)應(yīng)該是民主制，而不應(yīng)該是集中制，也不應(yīng)該是民主制加上集中制。因為民主制和集中制是有著根本區(qū)別和對立的，主要表現(xiàn)在：第一，民主制是強調(diào)尊重黨員的民主權(quán)利，集中制則強調(diào)各級領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力；第二，民主制強調(diào)黨的權(quán)力中心在黨的代表大會，集中制則強調(diào)權(quán)力中心在中央委員會及各級黨委，并實際凌駕于各級代表大會之上。1從這一意義來說，不僅發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾，而且發(fā)展黨內(nèi)民主本身就是完善“民主集中制”的題中應(yīng)有之意。對于后者而言，蕭功秦把“黨內(nèi)民主論”概括為兩種主要觀點：一是溫和的黨內(nèi)民主論，以胡偉、王貴秀等人為代表；一是激進的黨內(nèi)民主論，主要由海外人士、民間持不同政見者及知識分子提出。2“溫和論”論者一般處于上層或理論宣傳部門，了解黨內(nèi)紀(jì)律與游戲規(guī)則，更多地考慮其提法的可操作性，并且善于從共產(chǎn)黨的文獻、領(lǐng)袖人物（比如鄧小平）的言論等中為自己尋找合法論據(jù)。這樣一來，溫和論者就具有意識形態(tài)的合法性，其觀點和主張可以公開發(fā)表，容易產(chǎn)生合法的影響力，也容易為中共所接受。胡偉主張發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)自上而下與自下而上相結(jié)合，以自上而下為主；加強黨的全國代表大會和中央委員會的作用關(guān)鍵在于實行差額選舉，強化選舉功能；既要擴大差額選舉的比例，又要擴大差額選舉的范圍，從中央委員會乃至政治局常委的差額選舉擴大到省市縣基層的黨委的選舉。3王貴秀認(rèn)為，政治體制改革的突破口關(guān)鍵在于發(fā)展黨內(nèi)民主。其主要措施包括：建立健全黨員權(quán)利保障制度，夯實黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)；改革和完善黨的代表大會制度，加大實行常任制改革試點的力度；改革和完善黨的委員會制度，理順委員會內(nèi)部關(guān)系；改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，加大黨內(nèi)專門監(jiān)督的力度。1在激進民主論者看來，黨內(nèi)民主的核心應(yīng)該是允許不同意見群體在黨內(nèi)合法存在，并建立黨內(nèi)不同派別合法競爭的機制?！凹みM論”論者一般身處民間與基層，對官員的腐敗深惡痛絕，對中國的前景有強烈的危機感。由于其觀點比較激進，一時尚不可能為中共所接受，因此其一般借助于海外民運勢力所舉辦的學(xué)術(shù)活動、出版物以及互聯(lián)網(wǎng)等來推銷其思想和主張。這是就發(fā)展黨內(nèi)民主的兩種截然不同的思路及其相對應(yīng)的制度化選擇。從近年來我們黨內(nèi)民主的發(fā)展來看，中共選擇的實際上還是“溫和民主論”的主要觀點。這一點，已經(jīng)成為我們大家的共識。因為這既符合中共推進民主政治發(fā)展的歷史邏輯，也符合其實現(xiàn)政治體制改革的現(xiàn)實邏輯。所謂歷史邏輯，指的是中共發(fā)展民主，會按照其固有的思維，即中國的一切發(fā)展都必須在中共的領(lǐng)導(dǎo)之下，而且實踐業(yè)已證明，在某些領(lǐng)域，比如發(fā)展經(jīng)濟，二十多年的改革，確實證明經(jīng)濟改革在中共領(lǐng)導(dǎo)之下是有效的；于是也會以此類推，政治體制改革也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。發(fā)展民主，也就自然是由黨內(nèi)民主來帶動人民民主，以充分實現(xiàn)中共的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)效力。所謂現(xiàn)實邏輯，指的是現(xiàn)實生活中，民眾對民主的呼聲高漲，當(dāng)然有些聲音可能不夠理性、乃至過于瘋狂，而且社會民主、基層民主的發(fā)展必然自下而上不斷推進，最后會撬動中共自身也必須推進民主化的改革。在這種情形下，中共提出發(fā)展黨內(nèi)民主，一方面有利于中共控制社會民主和基層民主的發(fā)展，另一方面也表明了中共與時俱進的開放、民主心態(tài)。如果就年會制來說，在我們黨的歷史上，黨的一大到六大基本上實行黨代會年會制。只是在三大與四大之間相隔一年零七個月，四大與五大之間相隔兩年零三個月。1956年9月16日，鄧小平在中共八大上關(guān)于修改黨的章程的報告中，提出不僅要實行黨代會年會制，而且黨員代表也要實行常任制?！包h內(nèi)民主沒有因為黨的代表大會和代表會議開得不經(jīng)常而受到嚴(yán)重的影響”?！鞍腰h的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制規(guī)定全國代表大會每屆任期五年，省一級的代表大會每屆任期三年，縣一級的代表大會每屆任期二年。這三級代表大會一律每年開會一次?！辈⑶覐娬{(diào)，“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問”。在鄧小平看來，實行黨代會常任制，有這樣幾個好處：第一、可以減少代表選舉工作的負(fù)擔(dān)；第二、可以增強代表和原選舉單位的聯(lián)系，提高代表的代表性；第三、“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。1就中共自身的發(fā)展而言，這是中共主張實行黨代會常任制最早的、也是最權(quán)威的歷史根據(jù)。為慶祝中國共產(chǎn)黨建黨65周年，高放在黨內(nèi)民主的三大問題一文中提出黨內(nèi)民主的三大問題：實行黨代會年會制；建立中央監(jiān)委，專門監(jiān)督黨中央；通過黨的報刊自由探討理論和政策。2近年來，通過制度化途徑發(fā)展黨內(nèi)民主，最具實踐意義以及能夠?qū)χ袊恼伟l(fā)展起到實質(zhì)性的推動作用的制度建設(shè)，當(dāng)首推黨代會常任制。3關(guān)于這一點，中共十六大報告多有著墨，“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，進一步發(fā)揮黨的委員會全體會議的作用。改革和完善黨內(nèi)選舉制度。建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度?！?