民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍（上）.doc

民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍（上）政府的規(guī)模與范圍，是當(dāng)代各國(guó)政府所面臨的重大問(wèn)題。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家，還是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家，大家共同面臨的問(wèn)題都是政府規(guī)模過(guò)大，需要精簡(jiǎn)政府，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。有限且有效的政府已經(jīng)成了各國(guó)政府的施政目標(biāo)。本章將探討以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，我們將概述政府規(guī)模的擴(kuò)張進(jìn)程，并試析其主要原因。其次，我們將探討政府的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府的規(guī)模與范圍到底怎么衡量呢？它有明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)嗎？政府的規(guī)模與范圍有沒(méi)有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)呢？也就是說(shuō)政府到底應(yīng)該有多大呢？或者政府到底應(yīng)該有多小呢？然后，我們將探討政府規(guī)模與范圍如何與政府的能力相適應(yīng)，如何實(shí)現(xiàn)有限政府與有效政府之間的均衡。第一節(jié)政府?dāng)U張的進(jìn)程在最近一個(gè)世紀(jì)里，人類(lèi)社會(huì)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)政府的規(guī)模和范圍也大幅度地?cái)U(kuò)張了。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家都是如此。OECD國(guó)家政府規(guī)模擴(kuò)張尤其突出。而發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模自60年代以來(lái)也出現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。人們?nèi)找娓械秸淖饔?，政府的行為關(guān)系到人們的禍福，人們也越來(lái)越關(guān)心政府的規(guī)模和效能。1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告以敘事筆法描寫(xiě)了加拿大人和象牙海岸人的感覺(jué)：一個(gè)世紀(jì)以前，一位加拿大農(nóng)民和一個(gè)象牙海岸人可能會(huì)感覺(jué)不到他們與政府有多大的關(guān)系，他們之間更是沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系。政府對(duì)他們生活的影響只是體現(xiàn)在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎(chǔ)設(shè)施，并從他們那里征集稅收。今天，政府已明顯地?cái)U(kuò)大了，而世界卻變小了。那位農(nóng)民的后裔送他們的孩子到政府辦的學(xué)校上學(xué)，從政府扶持的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受醫(yī)療護(hù)理，他們依賴于公共提供的服務(wù)，也還能從政府對(duì)他們所購(gòu)買(mǎi)的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價(jià)格控制中受益。政府規(guī)模的擴(kuò)張，并非一日之功。說(shuō)起來(lái)，這一進(jìn)程實(shí)際上可以追溯到19世紀(jì)公認(rèn)為是“小政府”的時(shí)代。在19世紀(jì)時(shí)，在理論上來(lái)看，大家都承認(rèn)國(guó)家與公民個(gè)人的關(guān)系，只涉及國(guó)家利用公共資源來(lái)提供重要的公益物品，以提高個(gè)人的生產(chǎn)率。比如國(guó)防等公益物品以保證個(gè)人生命和財(cái)產(chǎn)的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實(shí)來(lái)看，即使19世紀(jì)時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府的實(shí)際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時(shí)，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對(duì)政府不信任，是美國(guó)政府的基本框架，美國(guó)是產(chǎn)生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國(guó)度。但即使在19世紀(jì)時(shí)期的美國(guó)，政府實(shí)際上也起到了促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。如19世紀(jì)40年代美國(guó)政府幫助建設(shè)了全球第一條電報(bào)線路，從而促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展；美國(guó)政府自1863年開(kāi)始實(shí)施莫里爾法案，幫助進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣；1785年和1787年的西北法令使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯(lián)邦政府幫助建立了公立大學(xué)制度；1863年，國(guó)會(huì)通過(guò)了國(guó)家銀行法，建立了第一家全國(guó)性的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在后來(lái)的若干年里，政府建立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄制度即美國(guó)的中央銀行，以及一系列公共金融中介機(jī)構(gòu)；美國(guó)政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國(guó)市場(chǎng)空間的擴(kuò)張。19世紀(jì)末，德國(guó)首相俾斯麥建立了世界上第一個(gè)全國(guó)性的社會(huì)保障制度。這說(shuō)明，即使在號(hào)稱是小政府時(shí)代的19世紀(jì)，西方國(guó)家的政府規(guī)模與范圍實(shí)際上并不限于小政府理論所界定的界限。不過(guò)即使如此，19世紀(jì)時(shí)代各國(guó)政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國(guó)家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過(guò)私人慈善活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府的稅收制度只限于關(guān)稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國(guó)和英國(guó)自18世紀(jì)就開(kāi)始征收所得稅，但并不構(gòu)成財(cái)政收入的主要方面。政府規(guī)模與范圍的擴(kuò)張，是20世紀(jì)發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國(guó)革命建立了第一個(gè)無(wú)所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家。30年代大蕭條，使所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的厄運(yùn)，導(dǎo)致了世界各國(guó)政府采取種種措施進(jìn)行反周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀(jì)建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國(guó)家的政府開(kāi)始擴(kuò)張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開(kāi)始了大規(guī)模的福利國(guó)家實(shí)踐。在這些因素影響之下，世界各國(guó)的政府規(guī)模與范圍都大大地?cái)U(kuò)張了。在這些國(guó)家中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府無(wú)所不包，并且因此而獲得了“全能?chē)?guó)家”的稱號(hào)。福利國(guó)家次之，發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴(kuò)張，對(duì)許多采取政府主導(dǎo)的發(fā)展模式的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其如此。政府規(guī)模和范圍的迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致了很多病癥。到70年代，問(wèn)題已經(jīng)到了忍無(wú)可忍的地步，所有的國(guó)家不約而同地開(kāi)始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家因此而開(kāi)始了市場(chǎng)化的變革，不管是漸進(jìn)的還是激進(jìn)的。除了極個(gè)別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家都放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，開(kāi)始了親市場(chǎng)的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場(chǎng)的改革。許多福利國(guó)家也開(kāi)始了國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)市場(chǎng)化為內(nèi)容的新公共管理變革運(yùn)動(dòng)。而六七十年代采取國(guó)家主導(dǎo)發(fā)展模式的發(fā)展中國(guó)家，也開(kāi)始采取以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌Ｊ健Ｊ袌?chǎng)化，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國(guó)家的共同行動(dòng)。到90年代，世界各國(guó)政府繼續(xù)走親市場(chǎng)的發(fā)展道路，并且開(kāi)始注重制度的激勵(lì)效應(yīng)。那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問(wèn)題，恰恰是世界各國(guó)政府所面臨的重要問(wèn)題，也是各國(guó)政府進(jìn)行政府改革的核心難題。第二節(jié)政府規(guī)模的數(shù)量和質(zhì)量政府是過(guò)大，還是過(guò)小，首先需要回答的問(wèn)題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進(jìn)行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據(jù)需要來(lái)減肥或者增加營(yíng)養(yǎng)。當(dāng)然，除此之外，也有一個(gè)質(zhì)的問(wèn)題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標(biāo)。前者就是政府的數(shù)量問(wèn)題，后者則是政府的質(zhì)量問(wèn)題。一、數(shù)量指標(biāo)衡量政府規(guī)模的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)有許多指標(biāo)，一是公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)，二是機(jī)構(gòu)數(shù)量指標(biāo)，三是財(cái)政指標(biāo)，四是公務(wù)指標(biāo)。人們也是從這些指標(biāo)意義上來(lái)評(píng)判一個(gè)政府的規(guī)模的。1.公務(wù)人員的數(shù)量從公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)來(lái)看，政府工作人員數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數(shù)量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國(guó)人口不一樣，同一國(guó)家在不同時(shí)期人口規(guī)模也不一樣，因此在進(jìn)行國(guó)際或者跨時(shí)間的比較時(shí)，人們常用政府工作人員占人口的百分比、占總就業(yè)人口的百分比來(lái)比較政府規(guī)模。在這個(gè)意義上，如果說(shuō)一個(gè)國(guó)家的政府規(guī)模太大，就意味著政府工作人員過(guò)多，相應(yīng)的改革辦法就是精簡(jiǎn)人員。反之，則說(shuō)明政府規(guī)模過(guò)少，公共行政不足。因此，公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)除了絕對(duì)數(shù)量之外，還可以用官民比、公私就業(yè)人員比來(lái)表示。后者可以用來(lái)比較不同人口規(guī)模的地區(qū)和國(guó)家的政府規(guī)模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官員，考慮到人口密度，還可以每一平方公里的人口密度進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，還可以以人均國(guó)民生產(chǎn)總值進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到公務(wù)人員的工資，還可以公務(wù)人員的工資水平進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到公務(wù)人員的學(xué)位，甚至可以用公務(wù)人員的學(xué)位進(jìn)行加權(quán)，計(jì)算公共人員的教育水平是否存在浪費(fèi)或者不足現(xiàn)象。中國(guó)歷次精兵簡(jiǎn)政的政府改革，實(shí)際上都是這一意義上的政府規(guī)模改革。根據(jù)這一指標(biāo)，1995年中國(guó)全國(guó)總?cè)丝?21121萬(wàn)人，全國(guó)從業(yè)人員人數(shù)68910萬(wàn)人，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人數(shù)1027.1萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.85，占全國(guó)從業(yè)人員人數(shù)的1.49，其中國(guó)家機(jī)關(guān)939.4萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.78，占全國(guó)從業(yè)人員的1.36。1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)定員共精簡(jiǎn)20。美國(guó)政府也曾經(jīng)以此來(lái)判斷政府規(guī)模的大小，如查爾斯比爾德寫(xiě)道，1933年聯(lián)邦政府大小機(jī)構(gòu)的文職雇員有50多萬(wàn)人，1938年增加為84萬(wàn)，1943年激增為300萬(wàn)。政府中人浮于事。進(jìn)入90年代以來(lái)，克林頓政府也以裁減人員為縮小政府規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，到1997年，他精簡(jiǎn)了28萬(wàn)人，從而實(shí)現(xiàn)了1993年改革方案的目標(biāo)。2.機(jī)構(gòu)數(shù)量機(jī)構(gòu)數(shù)量也經(jīng)常是判斷一個(gè)政府規(guī)模大小的常用標(biāo)準(zhǔn)。它意味著一個(gè)政府內(nèi)部所設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，所設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越少，則意味著政府規(guī)模越小。在這個(gè)意義上，如果人們說(shuō)政府規(guī)模過(guò)大，他們就會(huì)用機(jī)構(gòu)林立、機(jī)構(gòu)臃腫等字樣來(lái)進(jìn)行描述。相應(yīng)的改革措施就是合并政府機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該可以從三個(gè)方面進(jìn)行計(jì)算，一是橫向規(guī)模，比如一個(gè)政府各職能部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量。二是層級(jí)規(guī)模，比如一個(gè)政府上下級(jí)組織的層次。三是綜合指標(biāo)，包括橫向規(guī)模和縱向?qū)蛹?jí)規(guī)模，綜合計(jì)算。中國(guó)政府歷次精兵簡(jiǎn)政改革也包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革，但精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)一般只傾向于考慮橫向規(guī)模。如1982年3月8日進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)也是其中的重要內(nèi)容，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減少到61個(gè)。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的改革方案，國(guó)務(wù)院部委由45個(gè)減少到41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減少到19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減少到44個(gè)。1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤銷(xiāo)7個(gè)，組建、新建6個(gè)，更名1個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部委為41個(gè)(含國(guó)務(wù)院辦公廳)，比原來(lái)42個(gè)減少1個(gè)。國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)5個(gè)，共設(shè)置18個(gè)，比原有44個(gè)減少26個(gè)。這樣，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)18個(gè)，共設(shè)置59個(gè)，比現(xiàn)有86個(gè)減少27個(gè)。國(guó)務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)也大幅度裁減，由原有的85個(gè)減少到26個(gè)。中國(guó)政府改革開(kāi)放以來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革均沒(méi)有考慮到機(jī)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)維度，也許正是這一原因，各次機(jī)構(gòu)改革方案均沒(méi)有考慮到如何精簡(jiǎn)國(guó)務(wù)院的層級(jí)結(jié)構(gòu)，并且無(wú)意之中還增多了部委與總理之間的中介機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)委員，也增加了副總理的職數(shù)。1998年3月國(guó)務(wù)院決定再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，這次改革精簡(jiǎn)15個(gè)部、委，擬新組建4個(gè)部委、更名3個(gè)部委、保留22個(gè)部、委、行、署，改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，列入國(guó)務(wù)院組成部門(mén)序列的共有29個(gè)部、委、行、署，它們是外交部、國(guó)防部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、教育部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、公安部、國(guó)家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、文化部、衛(wèi)生部、國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署等。這次機(jī)構(gòu)改革也沒(méi)有考慮到機(jī)構(gòu)的層級(jí)維度，自然也沒(méi)有考慮綜合指標(biāo)。許多國(guó)家的政府都因機(jī)構(gòu)林立、機(jī)構(gòu)臃腫的原因，進(jìn)行過(guò)機(jī)構(gòu)改革。比如美國(guó)在50年之前，就進(jìn)行過(guò)一次較大的機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)時(shí)，美國(guó)政府部級(jí)單位很少，只有十幾個(gè)，但獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻很多，這導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職能重復(fù)和混亂等問(wèn)題。美國(guó)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的發(fā)展始于上個(gè)世紀(jì)。1883年建立三人文官委員會(huì)來(lái)獨(dú)立執(zhí)行新的功績(jī)制，1887年仿效這一先例建立了洲際商務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理鐵路。到1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條開(kāi)始時(shí)，一共才20多個(gè)委員會(huì)、署和局。自1933年起，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始接連建立許多具有很大行政權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和管理權(quán)的聯(lián)邦特別行政機(jī)構(gòu)。而且國(guó)會(huì)還不以自己建立的機(jī)構(gòu)為滿足，還授權(quán)總統(tǒng)建立其他獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，并授予其一般的和特殊的權(quán)力。在這種情況下，大批局、署和委員會(huì)如雨后春筍般相繼成立，通常以其開(kāi)頭字母聞名，如NIRA(全國(guó)工業(yè)復(fù)興署)、AAA(農(nóng)業(yè)調(diào)整署)、SEC(證券交易委員會(huì))、TVA(田納西河流管理局)、WPA(工程進(jìn)度管理署)、NLRB(全國(guó)勞工關(guān)系局)等等。到最后，用命名這些美國(guó)政府的字母機(jī)構(gòu)的字母簡(jiǎn)直都搭配完了?！坝捎谂f的編制添加了許多機(jī)構(gòu)和雇員，老的機(jī)構(gòu)又一分再分，國(guó)會(huì)往往很少注意或根本部注意它所授予的新的職能與已經(jīng)承擔(dān)的老的職能之間的關(guān)系。由于這種飛速的發(fā)展和缺少規(guī)劃，結(jié)果聯(lián)邦行政工作的特征就是混亂、重復(fù)、浪費(fèi)以及權(quán)力和管轄權(quán)的沖突?！痹谶@一背景之下，美國(guó)開(kāi)始了新的行政改革設(shè)計(jì)。其中涉及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的改革設(shè)想的主要內(nèi)容是：將全部或接近全部五花八門(mén)的政府辦事處、機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)合并為少數(shù)幾個(gè)大的部，每個(gè)部各由一名負(fù)責(zé)的部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，部長(zhǎng)又向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。將所有性質(zhì)相同或相仿的政府職能并入同一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)，以防止權(quán)力重疊和工作重復(fù)。將一切機(jī)構(gòu)按照各自工作的性質(zhì)加以分類(lèi)，并成立一個(gè)文職人員管理局或人事局來(lái)選擇條件合格的人去做各種要做的工作。如果這一設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)的話，其結(jié)果將是徹底取消獨(dú)立機(jī)構(gòu)，把所有行政部門(mén)變成徹底的官僚性質(zhì)的部門(mén)體制。戰(zhàn)后美國(guó)各屆總統(tǒng)實(shí)際上也在努力這么做，他們都試圖精簡(jiǎn)這些利益狹隘、獨(dú)立的