城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)探究.doc

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)探究顏令帥吳忠向甜職韻秋摘要：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施，提前實現(xiàn)了我國建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險制度目標，對于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩和社會矛盾，維護社會公平意義重大。文章對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的特征加以概括，同時指出現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在實施中存在政策宣傳不到位、保障水平偏低、激勵性不強、制度轉(zhuǎn)移銜接問題缺少具體規(guī)定、基金保值增值形勢嚴峻等問題，并提出應(yīng)加大宣傳力度、提高保障標準、完善激勵機制設(shè)計及轉(zhuǎn)移銜接的制度規(guī)定、擴大基金投資渠道等對策建議，以期制度能夠順利推廣，并有效實現(xiàn)其預(yù)定目標。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；社會養(yǎng)老保險；制度建設(shè)。伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的加劇轉(zhuǎn)型，人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢愈加明顯，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題越來越突出，養(yǎng)老保障問題備受黨中央、國務(wù)院的重視。黨的十七大明確提出，要實現(xiàn)讓全體人民“老有所養(yǎng)”的目標，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。2009年9月1日，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的指導(dǎo)意見，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個嶄新時期。部分地區(qū)在“新農(nóng)保”制度的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整制度安排，結(jié)合本地實際情況，建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。這項制度的建立打破了城鄉(xiāng)二元化界限，使得社會養(yǎng)老保險向著城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，朝著社會公平邁出了重要一步。在我國社會保障事業(yè)快速發(fā)展轉(zhuǎn)變時期，如何正確認識城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度安排，正確認知其在發(fā)展中存在的問題并著力從制度層面推進和完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，是制度在大規(guī)模推廣前亟待解決的問題，同時也期待著為其他地方城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌提供理論和實踐上的參考。一、建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的必要性。（一）緩解不斷加劇的養(yǎng)老壓力。人口老齡化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，也是當(dāng)今世界各國共同關(guān)注的問題。據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.87%。與2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點?？梢娢覈丝诶淆g化、高齡化的程度在不斷加深。人口學(xué)家預(yù)測，2010-2049年，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049年將達到22%，2055年將達到25%。人口老齡化直接導(dǎo)致代際養(yǎng)老壓力增大。另一方面，計劃生育政策的實施和社會婚育觀念的變化，導(dǎo)致我國獨生子女增多，人均壽命增長，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“4-2-1”甚至“8-4-2-1”現(xiàn)象，不可避免地削弱了傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能，城鄉(xiāng)居民越來越需要通過制度化安排，解決其老年生活保障問題。（二）完善基本社會養(yǎng)老保險制度，促進制度公平。基本社會養(yǎng)老制度在我國社會保障體系中占據(jù)重要地位。在多年試點和探索的基礎(chǔ)上，1997年，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定，提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的總體架構(gòu)和主要思路，并在后期的發(fā)展中得到進一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面，在總結(jié)自1991年開始在全國推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策及2003年以后部分地區(qū)“新農(nóng)保”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2009年國務(wù)院通過了開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，明確了“新農(nóng)?！痹圏c的基本原則、制度架構(gòu)、籌資方式、資金管理等重要內(nèi)容，真正使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展步入正軌，目標是2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)居民還未被納入到制度保障范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的建立，提前實現(xiàn)了我國建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險制度目標，促進了制度整合，城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險權(quán)利的平等。同時，對于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會矛盾，維護社會公平意義重大。（三）擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的重要動力。努力擴大國內(nèi)需求，是我國經(jīng)濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點，也是我國經(jīng)濟工作的一項重要內(nèi)容。從近期看，拉動經(jīng)濟增長，必須積極地提升居民消費水平和消費結(jié)構(gòu)，把擴大消費作為經(jīng)濟工作的著力點，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。城鄉(xiāng)居民社會保險制度的建立，有利于發(fā)揮社會保障的再分配調(diào)節(jié)功能。符合參保條件的城鄉(xiāng)居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由于對未來經(jīng)濟保障的不確定性而產(chǎn)生的壓力，有利于穩(wěn)定其消費預(yù)期，促進儲蓄向投資和消費轉(zhuǎn)變，從而改善低收入群眾的生活質(zhì)量，對整體國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長形成強大而持久的拉動作用。二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度特征。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施的基礎(chǔ)上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺了全?。ㄊ校┙y(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策?？v觀各?。ㄊ校┏雠_的制度可以發(fā)現(xiàn)，其在制度設(shè)計上與“新農(nóng)?！庇泻芏喙餐帲际怯烧鲗?dǎo)建立的社會養(yǎng)老保險制度，實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。綜合部分?。ㄊ校┑闹贫劝l(fā)展歷程及政策內(nèi)容，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出以下幾個特征。（一）制度發(fā)展超前，整合度高。從制度發(fā)展進程上看，實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的地區(qū)均是在國務(wù)院出臺“新農(nóng)保”試點指導(dǎo)意見之前就已經(jīng)在探索實施“新農(nóng)?！被虺青l(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國務(wù)院“新農(nóng)?！痹圏c指導(dǎo)意見對正在實施的政策進行調(diào)整，最終出臺了與國家指導(dǎo)方針相一致的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，比2011年7月頒布實施的國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見在時間節(jié)點上提前2年以上，較早實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋的目標。由此可見，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度發(fā)展超前，制度基礎(chǔ)牢靠，已積累了一定的實踐經(jīng)驗。從制度體系上看，實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的地區(qū)制度整合程度較高，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特色，既避免了部分群體在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移問題，又有部分省（市）在政策中提出了解決不同群體轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險從一開始就實行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的一體化，這避免了分別建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等“碎片式”養(yǎng)老保險制度，人人平等地享有社會保險權(quán)利。（二）應(yīng)保盡保，堅持廣覆蓋原則。公平是社會養(yǎng)老保障制度的核心理念，要求所有國民的養(yǎng)老保障權(quán)益都能得以實現(xiàn)，以維護起點公平。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險關(guān)于參保對象的規(guī)定體現(xiàn)了公平性理念，最大限度地擴大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養(yǎng)老保險為限制條件，適應(yīng)了人口“城鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)城”大規(guī)模流動和部分群體就業(yè)狀態(tài)難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)退休但沒有基本養(yǎng)老保險等許多被忽視的群體。（三）普惠性和保險性相結(jié)合。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。社會統(tǒng)籌部分主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府對公民養(yǎng)老保障權(quán)益的承擔(dān)，完全由國家財政全部保證支付，參保對象在年齡達到60周歲以后，即使不繳費，也可享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。個人賬戶部分主要強調(diào)個人的繳費義務(wù)，同時政府也進行繳費補貼，在符合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇享受條件后，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金一同發(fā)放給參保對象，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的保險性質(zhì)。由此城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度普惠性與保險性結(jié)合的制度設(shè)計內(nèi)涵與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相比有很大的不同。（四）結(jié)合實際，制度設(shè)計彈性化。彈性化的制度設(shè)計能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實施辦法可以發(fā)現(xiàn)，各地均是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況，以及城鄉(xiāng)居民的收入等多種因素，對繳費、財政補貼、待遇調(diào)整機制等實行差別化設(shè)計，從而最大程度地實現(xiàn)在居民自愿參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。譬如，在繳費標準方面，北京市、天津市等少數(shù)幾個地區(qū)根據(jù)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及（或）農(nóng)村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費基數(shù)，而現(xiàn)在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費金額，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r增設(shè)或調(diào)整。如鄭州市將其繳費基數(shù)由上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的算術(shù)平均值調(diào)整為固定金額的繳費檔次。浙江省規(guī)定繳費標準設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，按不低于地方上年農(nóng)村居民人均純收入或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5%的標準，增加和調(diào)整若干絕對額繳費檔次。各地實施辦法鼓勵參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，并根據(jù)財力狀況給予不同程度的補助。三、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度運行中存在的問題。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在我國部分地區(qū)剛剛建立起來，制度本身及在運行的過程中存在的問題值得我們深入思考。（一）政策宣傳不到位。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)居民對該制度的了解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉(xiāng)居民不知道如何在當(dāng)?shù)剞k理該類保險。還有一些已經(jīng)參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的居民對自己參加了何種保險、今后享受的待遇狀況及相關(guān)管理制度的理解程度與實際規(guī)定存在較大程度的偏差。這些一方面由于基層政府對制度開展的重視程度不夠，僅當(dāng)做是一項行政任務(wù)或政績指標強勢推行；另一方面我國基本養(yǎng)老保險制度處于不斷的調(diào)整和完善時期，在國務(wù)院指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，各省、市、區(qū)（縣）也會多次根據(jù)自身狀況對原有制度加以調(diào)整或出臺新的辦法，群眾接收信息的渠道單一，導(dǎo)致對制度缺乏足夠的了解甚至誤讀。（二）保障水平偏低，逆向選擇現(xiàn)象明顯。從各地實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據(jù)鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次1500元的年繳費標準繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限為15年，那么該參保人月領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金為161.87元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，他能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金合計為226.87元。多數(shù)調(diào)查對象反映繳費檔次太少，待遇水平過低，參保對于養(yǎng)老問題的解決意義較小。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇與其他群體的養(yǎng)老金待遇相差懸殊。2011年，調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1531元，而企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇又不及退休公務(wù)員的退休金三分之一。這意味著每月226.87元的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金，僅僅是企業(yè)退休金的14.8%，更不到公務(wù)員退休金的4.5%。另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態(tài)度，想等到40歲以后再參加。相反年齡在60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。（三）制度的相關(guān)規(guī)定不盡合理。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中的一些規(guī)定不盡合理，導(dǎo)致制度實施偏離預(yù)定目標。如何將更多符合條件的城鄉(xiāng)居民納入到養(yǎng)老保險體系中來，關(guān)鍵在于對其進行有效的激勵。在激勵機制設(shè)計方面，各地財政既補“入口”，又補“出口”。山東省青島市規(guī)定，