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第12講行政改革ch18 19 天不變 道亦不變 董仲書 西漢 窮則變 變則通 通則久 周易 改革是歷史的常態(tài) 變法以圖強(qiáng) 古今中外莫不如此 自20世紀(jì)七八十年代以來 東西方掀起了政府改革的浪潮 一 行政發(fā)展與發(fā)展行政 行政發(fā)展 主要以自身為訴求對(duì)象的行政現(xiàn)象 即政府隨著社會(huì)大環(huán)境的變化而相應(yīng)地調(diào)整和完善行政體制 領(lǐng)導(dǎo)制度 行政行為方式 行政管理技術(shù)等 以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要 改革 是行政發(fā)展的基調(diào) 直接目的是通過推動(dòng)行政系統(tǒng)自身的革新以提高政府的公共行政能力 政府公共行政管理的現(xiàn)狀和社會(huì)發(fā)展需求之間的矛盾或沖突 是引發(fā)行政改革的直接動(dòng)因 發(fā)展行政 以社會(huì)為訴求對(duì)象的行政現(xiàn)象 即政府在良好行政發(fā)展的基礎(chǔ)上主動(dòng)進(jìn)取 打破 漢承秦制 蕭規(guī)曹隨 的舊習(xí) 通過向社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品即公共政策及其執(zhí)行 來引導(dǎo) 推動(dòng) 促進(jìn)社會(huì)的快速 均衡 穩(wěn)定 持續(xù)的發(fā)展進(jìn)步 促動(dòng) 是發(fā)展行政的基調(diào) 根本上 只有順應(yīng)歷史潮流 反映公眾意愿并為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的政府才是真正有能力的政府 二 行政改革 定義與模式 一 定義 為適應(yīng)環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對(duì)公共行政的組織 人員 技術(shù) 制度和觀念等進(jìn)行的有意識(shí)的創(chuàng)新 發(fā)展和調(diào)整的過程 利益調(diào)整 二 動(dòng)力 外部動(dòng)因 行政外部環(huán)境的變化 如經(jīng)濟(jì) 政治 文化 技術(shù) 內(nèi)部動(dòng)因 行政系統(tǒng)內(nèi)部所引起的改革動(dòng)力 比如 行政組織自我膨脹引起財(cái)政危機(jī) 信任危機(jī) 組織的分化引起協(xié)調(diào)困難 行政權(quán)力的異化 腐敗 行政文化的僵化 戈?duì)?好人困在壞體制里 三 模式1 以組織為中心的改革和以技術(shù)為中心的改革以組織為中心 著眼于行政組織的規(guī)模 結(jié)構(gòu) 人員編制和組織權(quán)力的集中和分散 行政組織的合理化和科學(xué)化 以技術(shù)為中心 著眼于行政方法和技術(shù)的改良 以提高行政組織的效能 新科技的運(yùn)用 行政流程的簡化和重建 如 PPBs ZBB MBO TQM E GOV等 2 以外延為主的改革和以內(nèi)涵為主的改革以外延為主 側(cè)重與行政實(shí)體的外部規(guī)模和技術(shù)特征 包括行政規(guī)模的大小 行政機(jī)構(gòu)的增減 合并 行政組織管理幅度和層次的擴(kuò)展和縮小 人員補(bǔ)充和精簡 容易推行 政治效應(yīng)強(qiáng) 但成果不易鞏固 以內(nèi)涵為主 側(cè)重于行政職能的調(diào)整 行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整 行政體制改革 能實(shí)質(zhì)性推動(dòng)行政的發(fā)展 但難度較大 周期較長 3 基于設(shè)計(jì)的改革和基于調(diào)適的改革 改革思維 基于設(shè)計(jì) 以理論為指導(dǎo) 以專家為主要設(shè)計(jì)者 在改革之初制定 科學(xué) 而完備的方案 并付諸實(shí)施的行政改革 將行政改革視為技術(shù)問題 強(qiáng)調(diào)理性和理論的作用 以是否達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)作為改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn) 理性較強(qiáng) 目標(biāo)明確 易于評(píng)估 但對(duì)于改革條件要求高 改革代價(jià)比較大 基于調(diào)適 以協(xié)商為基本機(jī)制 以政治家 專家和群眾的綜合意見為依據(jù) 在實(shí)踐中不斷調(diào)整改革內(nèi)容和改革方向 是一種漸進(jìn) 持續(xù)的改革 將行政改革視為政治問題 強(qiáng)調(diào)改革意見的折中和改革方案的邊際調(diào)整 改革是否成功取決于政治主體的滿意程度 實(shí)務(wù)性強(qiáng) 民主程度高 易于操作 但改革周期長 結(jié)果難于衡量 如 俄羅斯與中國的改革 4 以理性為典范的改革和以民主為典范的改革 價(jià)值取向 以理性為典范 強(qiáng)調(diào) 效率 調(diào)整和完善官僚體制 提高官僚組織的能力 主要內(nèi)容是官僚組織重組 流程再造 設(shè)備更新 技術(shù)進(jìn)步 以民主為典范 民主 限制官僚權(quán)力 增強(qiáng)官僚職責(zé) 提高行政參與 加強(qiáng)行政監(jiān)督 提升服務(wù) 主要內(nèi)容是 重建行政與政治 社會(huì) 企業(yè)的關(guān)系 暢通官僚民眾溝通渠道 完善行政責(zé)任 依法行政 建設(shè)行政倫理道德 三 我國行政改革分析 一 行政改革的歷程 p575 981 建國初期的政府機(jī)構(gòu)改革1954年 改政務(wù)院為國務(wù)院 1958 1959年 1956年底國務(wù)院共有機(jī)構(gòu)81個(gè) 形成了建國以來中央政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的第一個(gè)高峰 改革后60個(gè) 1965年 1965年國務(wù)院共有機(jī)構(gòu)97個(gè) 第二個(gè)高峰 1975年 文革時(shí)期 2 改革開放 時(shí)期的政府機(jī)構(gòu)改革1982年 1981年國務(wù)院共有機(jī)構(gòu)100個(gè) 第三個(gè)高峰 改革后61個(gè) 1988年 1987年國務(wù)院共有機(jī)構(gòu)72個(gè) 改革后68個(gè) 1993年 原有42個(gè) 調(diào)整為41個(gè) 1998年 原有40個(gè) 改革后29個(gè) 2003年 原有29個(gè) 改革后28個(gè) 兩個(gè)階段 1 改革開放之后到1992年之前 簡政放權(quán) 職能的重新分配與幅度調(diào)整 主要特點(diǎn) 政府職能縱向和橫向轉(zhuǎn)移 主要以放權(quán)形式進(jìn)行 包括以市場(chǎng)機(jī)制替代政府職能的一些成分 行政性分權(quán) 調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性 增加地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán) 如 企業(yè)管理權(quán) 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 價(jià)格改革 政府職能轉(zhuǎn)變基本上是政府職能在體制內(nèi)的垂直性重新分配 兼有向新體制轉(zhuǎn)變的幅度性調(diào)整 量變 放權(quán)自上而下 不斷反復(fù) 企業(yè)自主性很低 最大獲益者是地方政府 地方經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)型 地方政府競(jìng)爭(zhēng) 政府投資 惡性競(jìng)爭(zhēng) 重復(fù)建設(shè) 地方封鎖保護(hù) 2 1992年后角色重塑 實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變 從計(jì)劃到市場(chǎng) 從粗放到集約 建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 轉(zhuǎn)變政府職能 市場(chǎng)發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)地位作用 政府經(jīng)濟(jì)管理職能從微觀轉(zhuǎn)向宏觀為主 以直接方式為主轉(zhuǎn)向以間接方式為主 政企分開 1998 2003年兩次改革 二 當(dāng)代中國改革的界定p599 06 1 當(dāng)代我國行政改革的內(nèi)涵p599 01廣義 等同廣義的政府改革 政治 行政與經(jīng)濟(jì)狹義 等同狹義政府改革 行政機(jī)關(guān)改革 很大程度上又是政府機(jī)構(gòu)改革2 主要范疇 p601 04法理與法律層面 政府的法定地位 職能 公眾參與管理思想與方法層面 行政組織調(diào)整 提高行政效率 官員負(fù)責(zé)制 擴(kuò)大行政分權(quán) 提高公務(wù)員素質(zhì) 改進(jìn)行政技術(shù)3 改革的核心問題 p604 06行政權(quán)力的重新定位與劃分 行政權(quán)力與行政職能行政權(quán)力與依法行政 行政法治 三 目標(biāo)分析 1 理論的分析 作為政治體制改革的先導(dǎo) 在行政體制改革成功后 以此為契機(jī) 推進(jìn)政治體制改革 康曉光 行政吸納政治 提高行政效率 機(jī)械效率 社會(huì)效率 必須對(duì)效率作全面的理解 改變?yōu)樾识实挠^念 小政府 有限 有效 責(zé)任 透明 廉潔 政府 2 中央政府的目標(biāo) 決策層 行為規(guī)范 運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào) 公正透明 廉潔高效的行政管理體制 十六屆三中全會(huì) p592 規(guī)則化與市場(chǎng)化 人民滿意和支持 提高執(zhí)政能力 提高和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力 部門目標(biāo) 政治價(jià)值目標(biāo) 部門利益目標(biāo) 個(gè)人目標(biāo) 個(gè)人利益與職位相關(guān) 精簡人員 風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存 3 地方政府目標(biāo) 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政增長 全局利益與局部利益 長期利益與短期利益 上級(jí)命令與下級(jí)利益 政績考核 預(yù)算最大化決策權(quán)擴(kuò)大4 改革的具體內(nèi)涵與目標(biāo) 四 改革面臨的挑戰(zhàn)與困境 1 改革面臨的六大挑戰(zhàn)p583 86政府管理轉(zhuǎn)型 國企改革 金融體制改革 國際競(jìng)爭(zhēng)力 綜合國力競(jìng)爭(zhēng) 文明 文化 進(jìn)步 財(cái)政2 改革遇到的難題p594 6行政觀念轉(zhuǎn)變難 分權(quán)與集權(quán)的悖論 落實(shí)行政責(zé)任難 地方精簡難 改革配套難 達(dá)成改革共識(shí)難 五 動(dòng)力機(jī)制分析p596 8 行政改革是利益的調(diào)整 再分配 利益轉(zhuǎn)移與利益補(bǔ)償 利益相關(guān)者分析方法 利益相關(guān)者利益得失 增進(jìn)與實(shí)現(xiàn)自我利益的動(dòng)員能力 1 從社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分析農(nóng)民階級(jí) 生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán) 保護(hù)合法利益 改變政府工作作風(fēng) 支持者和擁護(hù)者 工人和城市居民 短期利益受損 特別是各項(xiàng)改革措施 觸動(dòng)既得利益 但長遠(yuǎn)受益 知識(shí)界與資本基層 企業(yè)管理 經(jīng)營者階層 行政人員階層 2 從政府內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)分析層級(jí)結(jié)構(gòu) 中央政府 省市級(jí)地方政府 縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府 層級(jí)內(nèi)結(jié)構(gòu) 部門結(jié)構(gòu) 職級(jí)結(jié)構(gòu) 3 動(dòng)力 阻力與損失補(bǔ)償發(fā)起者 中央政府 直接發(fā)起者和堅(jiān)定推動(dòng)者 行政體制改革的源動(dòng)力是以市場(chǎng)為主導(dǎo)因素的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治新生力量及其進(jìn)一步發(fā)展壯大的強(qiáng)烈要求 這需要中央政府來把握擁護(hù)者 反對(duì)者 利益受損者 既得利益者 方式 消極拖延 變相通融 走中間道路 臨時(shí)應(yīng)付事后復(fù)辟 補(bǔ)償利益受損者 消減改革阻力 補(bǔ)充 當(dāng)代中國十大階層 中國社會(huì)科學(xué)院重大研究項(xiàng)目 當(dāng)代中國社會(huì)階層研究 課題 經(jīng)過數(shù)十位社會(huì)學(xué)學(xué)者歷時(shí)3年調(diào)查研究 已取得重大研究成果 調(diào)查報(bào)告已于2001年12月12日成書公開出版 以職業(yè)分類為基礎(chǔ) 以組織資源 經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)劃分當(dāng)代中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的基本形態(tài) 它由十個(gè)社會(huì)階層和五種社會(huì)地位等級(jí)組成 十個(gè)社會(huì)階層是 1 國家與社會(huì)管理者階層 2 經(jīng)理人員階層 3 私營企業(yè)主階層 4 專業(yè)技術(shù)人員階層 5 辦事人員階層 6 個(gè)體工商戶階層 7 商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層 8 產(chǎn)業(yè)工人階層 9 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層10 城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層 1 國家與社會(huì)管理者階層指在黨政 事業(yè)和社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)單位中行使實(shí)際的行政管理職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部 具體包括 中央政府各部委和直轄市中具有實(shí)際行政管理職權(quán)的處級(jí)及以上行政級(jí)別的干部 各省 市 地區(qū)中具有實(shí)際行政管理職權(quán)的鄉(xiāng)科級(jí)及以上行政級(jí)別的干部 是整個(gè)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性階層 是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)化改革的主要推動(dòng)者和組織者 在整個(gè)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占的比例約為2 1 在城市中的比例為1 5 在城鄉(xiāng)合一的縣行政區(qū)域中比例大約為0 5 2 經(jīng)理人員階層指大中型企業(yè)中非業(yè)主身份的高中層管理人員 同國家與社會(huì)管理者 干部 階層和私營企業(yè)主階層之間的區(qū)分界線還沒有完全明晰化 在社會(huì)政治態(tài)度和利益認(rèn)同方面還有明顯差異 社會(huì)來源主要是三部分人 1 原來的國有和集體企業(yè)干部 隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展 企業(yè)干部逐漸從行政干部系列中脫離出來 成為職業(yè)經(jīng)理人 2 較大規(guī)模的私營企業(yè)或高新科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的私營企業(yè) 在20世紀(jì)90年代后期以來開始出現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)分離的趨勢(shì) 一些企業(yè)主聘用職業(yè)經(jīng)理人來為他們經(jīng)營管理企業(yè) 另一些業(yè)主則通過企業(yè)股份化而使自己從業(yè)主型的創(chuàng)業(yè)者轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)經(jīng)理人 3 是三資企業(yè)的中高層管理人員 經(jīng)理人員階層是市場(chǎng)化改革的最積極推進(jìn)者和制度創(chuàng)新者 他們代表著先進(jìn)生產(chǎn)力和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向 支配著大量的經(jīng)濟(jì)資源 都有較高的學(xué)歷和專業(yè)知識(shí)水平 政治社會(huì)地位較高 被稱為 老總 社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占的比例約為1 5 3 私營企業(yè)主階層指擁有一定數(shù)量的私人資本或固定資產(chǎn)并進(jìn)行投資以獲取利潤的人 按照現(xiàn)行政策規(guī)定 即包括所有雇工在8人以上的私營企業(yè)的業(yè)主 私營企業(yè)主階層是改革開放的產(chǎn)物 是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育和發(fā)展的過程中產(chǎn)生和成長起來的 他們不僅是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表者之一 而且是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)踐者 是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組織者 私營企業(yè)主階層的政治地位一直無法與其經(jīng)濟(jì)地位相匹配 他們對(duì)社會(huì)政治生活的參與受到很大局限 最初主要來自于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)社會(huì)的較低階層 在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占比例約為0 6 4 專業(yè)技術(shù)人員階層指在各種經(jīng)濟(jì)成分的機(jī)構(gòu) 包括國家機(jī)關(guān) 黨群組織 全民企事業(yè)單位 集體企事業(yè)單位和各類非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè) 中專門從事各種專業(yè)性工作和科學(xué)技術(shù)工作的人員 大多經(jīng)過中高等專業(yè)知識(shí)及專門職業(yè)技術(shù)培訓(xùn) 并具有適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)大生產(chǎn)的專業(yè)分工要求的專業(yè)知識(shí)及專門技術(shù) 專業(yè)技術(shù)人員是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的中等階層的主干群體 他們既是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表者之一 也是先進(jìn)文化的代表者之一 而且 還是社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值體系及意識(shí)形態(tài)的創(chuàng)新者和傳播者 是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和激勵(lì)社會(huì)進(jìn)步的重要力量 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市中 專業(yè)技術(shù)人員階層所占比例為10 20 而在城鄉(xiāng)合一的縣 市 其比例僅為1 5 3 5 辦事人員階層指協(xié)助部門負(fù)責(zé)人處理日常行政事務(wù)的專職辦公人員 主要由黨政機(jī)關(guān)中的中低層公務(wù)員 各種所有制企事業(yè)單位中的基層管理人員和非專業(yè)性辦事人員等組成 這一階層是社會(huì)階層流動(dòng)鏈中的重要一環(huán) 是國家與社會(huì)管理者 經(jīng)理人員和專業(yè)技術(shù)人員的后備軍 工人和農(nóng)民也可以通過這一階層實(shí)現(xiàn)上升流動(dòng) 也是現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)中間層的重要組成部分 在目前的中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占比例大約為4 8 在城市中 其比例約為10 15 在城鄉(xiāng)合一的縣 市 中 其比例在2 至6 之間 隨著工業(yè)化和市場(chǎng)化水平的提高 將會(huì)有大量的體力勞動(dòng)者上升流動(dòng)進(jìn)入這一階層 在未來十幾年中 這一階層的人員比例將會(huì)有明顯提高 6 個(gè)體工商戶階層指擁有較少量私人資本 包括不動(dòng)產(chǎn) 并投入生產(chǎn) 流通 服務(wù)業(yè)等經(jīng)營活動(dòng)或金融債券市場(chǎng)而且以此為生的人 如小業(yè)主或個(gè)體工商戶 有足夠資本雇傭少數(shù)他人勞動(dòng)但自己也直接參與勞動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營的人 自我雇傭者或個(gè)體勞動(dòng)者 有足夠資本可以自己開業(yè)經(jīng)營但不雇傭其他勞動(dòng)者 以及小股民 小股東 出租少量房屋者等 在80年代 這一階層的主要來源是農(nóng)民和城鎮(zhèn)的失業(yè)待業(yè)人員 尤其是返城的知識(shí)青年 進(jìn)入90年代以后 由于國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 大量國有企業(yè)工人和城市居民涌入這一階層 目前 這個(gè)階層是吸納下崗工人 失業(yè)待業(yè)人員和進(jìn)城農(nóng)民的一個(gè)重要渠道 個(gè)體工商戶階層在整個(gè)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占比例為4 2 7 商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層指在商業(yè)和服務(wù)行業(yè)中從事非專業(yè)性的 非體力的和體力的工作人員 由于中國目前的商業(yè)服務(wù)業(yè)還不發(fā)達(dá) 而且產(chǎn)業(yè)層次較低 這一階層的絕大多數(shù)成員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況與產(chǎn)業(yè)工人階層較為類似 商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占比例約為12 但城鄉(xiāng)之間的差異極大 8 產(chǎn)業(yè)工人階層指在第二產(chǎn)業(yè)中從事體力 半體力勞動(dòng)的生產(chǎn)工人 建筑業(yè)工人及相關(guān)人員 經(jīng)濟(jì)改革以來 產(chǎn)業(yè)工人階層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位明顯下降 這使產(chǎn)業(yè)工人階層的人員構(gòu)成發(fā)生了根本性的變化 原工人階層中一部分成員通過接受成人教育和技術(shù)培訓(xùn)離開了工人隊(duì)伍 進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的其他社會(huì)階層 20世紀(jì)90年代中期以后 國企改革 減員增效等政策 導(dǎo)致大批工人下崗 從而在事實(shí)上改變了原來那種終身雇傭格局 整個(gè)產(chǎn)業(yè)工人階層在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占的比例則為22 6 左右 其中農(nóng)民工占產(chǎn)業(yè)工人的30 左右 9 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層這是目前中國規(guī)模最大的一個(gè)階層 該階層是指承包集體所有的耕地 以農(nóng) 林 牧 漁 業(yè)為惟一或主要的職業(yè) 并以農(nóng) 林 牧 漁 業(yè)為惟一收入來源或主要收入來源的農(nóng)民 在改革開放的過程中 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層曾經(jīng)起過極為重要的作用 他們是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的真正突破者 是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的率先改革者 是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最早實(shí)踐者和推動(dòng)者 在20世紀(jì)80年代中期以前 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層是改革和發(fā)展的受益階層 而在80年代中期以后 這個(gè)階層便逐漸成為利益受損的階層了 人口中所占比例 已經(jīng)從1978年的70 以上減少為1999年的44 左右 10 城鄉(xiāng)無業(yè) 失業(yè) 半失業(yè)者階層指無固定職業(yè)的勞動(dòng)年齡人群 排除在校學(xué)生 體制轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致一批工人和商業(yè)服務(wù)業(yè)人員處于失業(yè) 半失業(yè)狀態(tài) 就業(yè)機(jī)會(huì)不足使許多新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的青年勞動(dòng)力長期待業(yè) 城市大批征用農(nóng)用地 則使大批農(nóng)民無地可種 而這些農(nóng)民在城鎮(zhèn)一時(shí)還找不到合適的職業(yè) 另外 還有不少城鄉(xiāng)居民因?yàn)闅堈匣蜷L期臥病的困擾而不能就業(yè) 他們多數(shù)也陷入貧困境地 目前 這幾部分人的數(shù)量還在繼續(xù)增加 目前 這一階層在整個(gè)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中所占比例約為3 1 六 我國行政改革的戰(zhàn)略選擇 一 基本價(jià)值選擇p606 221 改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng) 等價(jià)交換為基本原則的自由競(jìng)爭(zhēng) 法治規(guī)則經(jīng)濟(jì) 利益導(dǎo)向2 改革的主要途徑 制度創(chuàng)新制度環(huán)境 安排與創(chuàng)新3 改革的行為訴求 政府能力公共政策 行政管理 社會(huì)服務(wù)與自我控制能力 二 我國行政改革的戰(zhàn)略選擇張成福 公共管理學(xué) 人大出版社 1 從效率行政典范到民主行政典范 政府治理典范的變革追求公共利益 而不是特殊利益 公共服務(wù)的公平性 決策的開放性 公眾參與 共贏思維 而不是零和思維 政府不是仁慈的君主 2 從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理強(qiáng)調(diào)服務(wù) 顧客滿意 從對(duì) 權(quán)威 規(guī)則 的遵從轉(zhuǎn)向 使命 顧客 成果的認(rèn)同 3 從以政府為本位到親市場(chǎng)的政府以市場(chǎng)為本 審慎的干預(yù) 從權(quán)力配置資源走向市場(chǎng)配置資源 4 從強(qiáng)勢(shì)國家的單獨(dú)治理到國家與社會(huì)共同治理從政府管理走向公共管理 公共管理主體的多元化 政府和社會(huì) 民眾共同治理 比如 民營化 公私伙伴關(guān)系 小政府 5 從政企不分 政府管制到政企分開 放松管制國有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出 放松管制 引入競(jìng)爭(zhēng) 6 從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)7 從機(jī)械式的官僚組織到有機(jī)式的適應(yīng)性組織雙重挑戰(zhàn) 韋伯化和去韋伯化 規(guī)制與放松規(guī)制 8 從人治到法治 四 現(xiàn)代政府能力ch18 如果沒有有效的政府 經(jīng)濟(jì)的 社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的 有效的政府 而不是小政府 是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵 世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告國與國之間最大的分野不在于政府的組織形式 而在于政府的有效程度 亨廷頓 變化社會(huì)中的政治秩序 一 政府能力的內(nèi)涵 政府能力的涵義p5621 政府能力的涵義 狹義與廣義 1 指什么樣的能力 能力的類別 2 何種程度的能力 能力的強(qiáng)弱 p562國家行政機(jī)關(guān) 公共政策 公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 社會(huì)與國家快速 均衡 可持續(xù)發(fā)展政府能力因國家 發(fā)展階段的不同而存在巨大差異 是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念 2 政府能力的核心概念是 政府管理的有效性 二 政府能力的構(gòu)成p564 72 1 政府能力的幾個(gè)領(lǐng)域p564 5 1 生存與發(fā)展 可持續(xù)發(fā)展 GDP 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 經(jīng)濟(jì)增長方式 國際貿(mào)易 科學(xué)技術(shù)與自主開發(fā)等等 2 國民生活質(zhì)量與均衡發(fā)展 人均收入 教育 住房 交通 生態(tài)環(huán)境 醫(yī)療與社會(huì)保障 社會(huì)安全 3 社會(huì)公平與公正 貧富差距 司法制度 政黨制度 選舉制度以及民族宗教關(guān)系等等 4 國際關(guān)系與國家政治 外交戰(zhàn)略 軍備等等 2 政府能力的構(gòu)成p565 1 經(jīng)濟(jì)管理能力 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 財(cái)政收支平衡 國際競(jìng)爭(zhēng)等 2 政治與社會(huì)管理能力 社會(huì)秩序 社會(huì)整合與諒解 社會(huì)公正 腐敗與財(cái)富分配 社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展 效率與公平 物質(zhì)與精神 3 行政組織管理能力 危機(jī)與應(yīng)變能力 制度創(chuàng)新與發(fā)展 改革與自我更新能力 補(bǔ)充1 加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力 2004年9月19日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過 中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定 一 加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要性和緊迫性我們黨成為執(zhí)政黨 是歷史的選擇 人民的選擇 加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè) 是時(shí)代的要求 人民的要求 進(jìn)入新世紀(jì)新階段 國際局勢(shì)發(fā)生新的深刻變化 世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)繼續(xù)在曲折中發(fā)展 科技進(jìn)步日新月異 綜合國力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈 各種思想文化相互激蕩 各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜 敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國實(shí)施西化 分化的戰(zhàn)略圖謀沒有改變 我們?nèi)悦媾R發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì) 科技等方面占優(yōu)勢(shì)的壓力 我國改革發(fā)展處在關(guān)鍵時(shí)期 社會(huì)利益關(guān)系更為復(fù)雜 新情況新問題層出不窮 全面建設(shè)小康社會(huì) 實(shí)現(xiàn)繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè) 完成祖國統(tǒng)一 維護(hù)世界和平與促進(jìn)共同發(fā)展這三大歷史任務(wù) 二 五十五年來黨執(zhí)政的主要經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn) 社會(huì)主義的自我完善 增強(qiáng)生機(jī)和活力 黨執(zhí)政興國第一要?jiǎng)?wù) 把發(fā)展作為解決中國一切問題的關(guān)鍵 立黨為公 執(zhí)政為民 始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系 科學(xué)執(zhí)政 民主執(zhí)政 依法執(zhí)政 不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式 以改革的精神加強(qiáng)黨的建設(shè) 不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力 凝聚力 戰(zhàn)斗力 三 加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想 總體目標(biāo)和主要任務(wù)四 堅(jiān)持把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù) 不斷提高駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力1 樹立抓住機(jī)遇 加快發(fā)展的戰(zhàn)略思想 扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心不動(dòng)搖2 以人為本 全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀 更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展3 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向 始終站在時(shí)代前列領(lǐng)導(dǎo)和謀劃改革4 掌握對(duì)外開放的主動(dòng)權(quán) 全面提高對(duì)外開放水平5 按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求 完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的體制機(jī)制和方式 五 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo) 人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一 不斷提高發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力1 推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化 規(guī)范化和程序化 保證人民當(dāng)家2 作貫徹依法治國基本方略 提高依法執(zhí)政水平主3 改革和完善決策機(jī)制 推進(jìn)決策的科學(xué)化 民主化 4 加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督 保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益5 按照黨總攬全局 協(xié)調(diào)各方的原則 改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式 六 堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位 不斷提高建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的能力 一 積極推進(jìn)理論創(chuàng)新 加強(qiáng)馬克思主義理論研究和建設(shè) 二 深化文化體制改革 解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力 三 牢牢把握輿論導(dǎo)向 正確引導(dǎo)社會(huì)輿論 四 努力探索新方式新方法 加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作 五 優(yōu)先發(fā)展教育和科學(xué)事業(yè) 提高全民族的科學(xué)文化素質(zhì) 七 堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素 不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力 一 全面貫徹尊重勞動(dòng) 尊重知識(shí) 尊重人才 尊重創(chuàng)造的方針 不斷增強(qiáng)全社會(huì)的創(chuàng)造活力 二 妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系 正確處理人民內(nèi)部矛盾 三 加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理 推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新 四 健全工作機(jī)制 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定 五 堅(jiān)持黨的群眾路線 加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的群眾工作 八 堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平外交政策 不斷提高應(yīng)對(duì)國際局勢(shì)和處理國際事務(wù)的能力 一 堅(jiān)持用寬廣的眼界觀察世界 提高科學(xué)判斷國際形勢(shì)和進(jìn)行戰(zhàn)略思維的水平 二 堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行對(duì)外方針政策 掌握處理國際事務(wù)的主動(dòng)權(quán) 三 全面認(rèn)識(shí)和把握國際因素對(duì)我國的影響 不斷提高同國際社會(huì)交往的本領(lǐng) 四 始終把國家主權(quán)和安全放在第一位 堅(jiān)決維護(hù)國家安全 九 以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn) 全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程 一 堅(jiān)持用鄧論和 三個(gè)代表 重要思想武裝全黨 不斷提高馬克思主義理論水平 二 深化干部人事制度改革 建設(shè)一支善于治國理政的高素質(zhì)干部隊(duì)伍 堅(jiān)持黨管干部的原則 全面貫徹革命化 年輕化 知識(shí)化 專業(yè)化的方針 堅(jiān)持黨政人才 企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù)人才三支隊(duì)伍一起抓 三 按照政治堅(jiān)定 求真務(wù)實(shí) 開拓創(chuàng)新 勤政廉政 團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)的要求 把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體 四 加強(qiáng)和改進(jìn)黨的基層組織建設(shè) 使黨的基層組織真正成為貫徹 三個(gè)代表 重要思想的組織者 推動(dòng)者 實(shí)踐者 五 堅(jiān)持和健全民主集中制 增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)和活力 發(fā)展黨內(nèi)民主 六 大興求真務(wù)實(shí)之風(fēng) 保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系 七 加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè) 深入開展反腐敗斗爭(zhēng) 提高黨的執(zhí)政能力 完成執(zhí)政興國的歷史重任 必須加強(qiáng)全黨的團(tuán)結(jié) 加強(qiáng)黨同人民的團(tuán)結(jié) 加強(qiáng)全國各族人民的團(tuán)結(jié) 全黨同志一定要自覺維護(hù)大局 倍加珍視團(tuán)結(jié) 在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下 高舉馬列主義 毛想 鄧?yán)砗?三個(gè)代表 重要思想偉大旗幟 全面貫徹十六大精神 同心同德 艱苦奮斗 扎實(shí)工作 開拓進(jìn)取 帶領(lǐng)全國各族人民為全面建設(shè)小康社會(huì) 實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興而不懈奮斗 補(bǔ)充2 和諧社會(huì) 十六屆四中全會(huì)提出和諧社會(huì)的概念05年 兩會(huì) 及今日中國之熱點(diǎn) 官方與民間的解讀歷來有微妙的提法 官方提示的熱點(diǎn)可用五句話概括 一 加強(qiáng)宏觀調(diào)控 經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展 二 加強(qiáng) 三農(nóng) 工作 促進(jìn)農(nóng)民增收 三 轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 四 深化國企改革 引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì) 五 推進(jìn)和諧社會(huì) 確保社會(huì)安定 民間的關(guān)注包括 兩岸關(guān)系與反分裂國家法 懲治腐敗與清明政治 農(nóng)民工地位與對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷 礦山安全與食品安全 政治文明 科學(xué)的發(fā)展觀 案例分析 深圳行政三分制改革 一 案例描述 2002年11月底 深圳市根據(jù)十六大報(bào)告 按照精簡 統(tǒng)一 效能的原則和決策 執(zhí)行 監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求 繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革 2003年3月4日十屆全國人大一次會(huì)議新聞發(fā)言人姜恩柱 目前 深圳等試點(diǎn)城市正在按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策 執(zhí)行 監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求 抓緊進(jìn)行調(diào)查研究 擬定改革方案 試點(diǎn)城市主要是研究解決政府自身管理體制改革的問題 并不涉及到地方人大 法院 檢察院等其他機(jī)構(gòu)的改革 行政三分制不是三權(quán)分立 不是政治改革 2003年11月 行政三分制方案之所以一直沒有實(shí)施 是因?yàn)橹醒胍恢睕]有批準(zhǔn) 2005年 溫家寶考察深圳 要繼續(xù)為全國改革探路不斷深化改革 在體制創(chuàng)新中更好地發(fā)揮 試驗(yàn)田 作用 繼續(xù)發(fā)揚(yáng)敢為天下先的精神 銳意進(jìn)取 在改革的重點(diǎn) 難點(diǎn)上率先突破 為全國的改革探索路子 積累經(jīng)驗(yàn) 二 改革方案 行政三分制的主要內(nèi)容 是將行政管理職能分為決策 執(zhí)行 監(jiān)督三部分 在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上 三者相輔相成 相互制約 相互協(xié)調(diào) 在事務(wù)分析 職能分析的基礎(chǔ)上 以大行業(yè) 大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門 并就每個(gè)決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個(gè)執(zhí)行局 決策權(quán)在決策局 執(zhí)行權(quán) 審批權(quán)在執(zhí)行局 決策局只管決策 而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行 與此相配套 是建立三至五個(gè)公共行政管理系統(tǒng)平臺(tái) 作為所有政府部門共享的內(nèi)務(wù)管理和服務(wù)系統(tǒng) 其職責(zé)是為所有政府機(jī)構(gòu)提供有效的管理和服務(wù) 如公共財(cái)政 綜合法制 公共人力資源 公共信息等 深圳的每個(gè)決策局將設(shè)立兩類咨詢機(jī)構(gòu) 一是服務(wù)于決策局長的咨詢機(jī)構(gòu) 二是制約局長權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu) 策局與執(zhí)行局之間的關(guān)系由原來的命令與執(zhí)行關(guān)系改變?yōu)楹贤P(guān)系 通過績效合同把二者聯(lián)系在一起 監(jiān)督部門主要包括行政監(jiān)察和會(huì)計(jì)檢查 審計(jì) 機(jī)構(gòu) 他們屬于相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督部門 主要進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督 政策評(píng)價(jià) 會(huì)計(jì)檢查和績效監(jiān)督 監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄 決策權(quán)是以追求民主為其主要價(jià)值取向 而執(zhí)行權(quán)是以追求效率為其內(nèi)在本質(zhì)屬性 三 傳統(tǒng)行政體制的弊病 中國政府機(jī)構(gòu)沿襲的是前蘇聯(lián)的權(quán)力集中模式 在這種模式下 政府部門融決策 執(zhí)行 監(jiān)督為一體 自定規(guī)則 自己執(zhí)行 自我監(jiān)督 事實(shí)上形成 權(quán)力壟斷 往往造成 弱政府 強(qiáng)部門 的格局 政府權(quán)力部門化 部門權(quán)力利益化 利益獲得審批化 審批方式復(fù)雜化 權(quán)力部門化 部門利益化 利益合法化 法律 法規(guī)化 的權(quán)力怪圈 拍腦袋決策 是傳統(tǒng)行政體制的另一個(gè)痼疾 這種重執(zhí)行輕決策的做法 往往帶來巨大的社會(huì)成本付出 四 目標(biāo) 通過合理分解權(quán)力 實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制約 使決策更民主 科學(xué) 執(zhí)行更透明 公正 監(jiān)督更有效 有力 避免權(quán)力過于集中在某一部門 某一環(huán)節(jié)而導(dǎo)致失范的現(xiàn)象 規(guī)范決策權(quán) 執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán) 使職能部門各司其責(zé) 形成整體合力和制衡效應(yīng) 從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的 實(shí)行 行政三分制 解決公共管理的主體多元化問題 低成本 高效率的服務(wù)