構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式

構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式 構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式 文章標(biāo)題：構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式 十六大以來，以人為本逐漸成為科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，這為服務(wù)行政理念的發(fā)展帶來了契機(jī)，以人為本的服務(wù)行政模式必然要求政府轉(zhuǎn)變管理模式，在揚(yáng)棄以物為本的管理行政的前提下，重新構(gòu)建行政的價(jià)值基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)，擯棄傳統(tǒng)行政模式的不足，確立嶄新的行政模式，由以物為主轉(zhuǎn)變到以人為本、以民為本的軌道上來。政府職能表現(xiàn)為管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。一、構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式的必要性以人為本的服務(wù)行政是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需 要。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入目前政府部門的管理模式，在某些領(lǐng)域表現(xiàn)出不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的一些特點(diǎn)，一些舊的、落后的管理方式、方法還存在于行政領(lǐng)域，并且在一些基層政府部門帶有一定的普遍性，例如，人治思想、置政策法律于不顧，一把手說了算的以權(quán)壓法、以權(quán)代法現(xiàn)象，行政執(zhí)法中的粗暴行為，只收費(fèi)不管事或以罰代管現(xiàn)象（此種現(xiàn)象在農(nóng)村計(jì)劃生育工作中尤為突出），農(nóng)村扶貧工作中忽視最困難群體利益的 “ 肥肉貼膘 ” 現(xiàn)象 ，這些不良現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾心目中的威性和現(xiàn)象，甚至已影 響到一地安定團(tuán)結(jié)的大局，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展已形成嚴(yán)重的障礙，這些不良現(xiàn)象的存在固然有人為等其它一些因素，但從宏觀管理角度來看，政府職能和管理模式未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變是主要因素，政府職能還未實(shí)現(xiàn)從 “ 管制 ” 向 “ 服務(wù) ” 的轉(zhuǎn)變，政府部門工作人員還未普遍確立管理就是服務(wù)這一行政理念，管理模式還未從 “ 見物不見人 ” 的以物為本管理行政轉(zhuǎn)變到理解人、尊重人、關(guān)心人的以人為本的服務(wù)行政模式上來，也就是說上層建筑在某些領(lǐng)域不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，而按照馬克思主義上層建筑一定要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展要求這一科學(xué)論斷，揚(yáng)棄以物為本管理 行政模式，構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式勢在必行，并且政府在此方面已有了成功做法。如國家在全國范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅，并實(shí)行種糧補(bǔ)貼這一惠農(nóng)政策，這既體現(xiàn)了以民為本這一服務(wù)行政理念，同時(shí)在客觀上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與管理模式的轉(zhuǎn)變。二、以人為本服務(wù)行政模式價(jià)值基礎(chǔ)服務(wù)型政府是一新興的政府模式，學(xué)術(shù)界還沒有對這一概念達(dá)成共識(shí)。但是，這些年來逐漸形成的一些服務(wù)理念，卻有助于我們理解服務(wù)型政府的內(nèi)涵，這些理念包括：泛公民本位；個(gè)性化公共服務(wù)；公共權(quán)力共享；公共利益共商；促進(jìn)人全面發(fā)展的政府職能；全方位的責(zé)任途徑；雙重公共理 性；公共人假設(shè)。在這些服務(wù)理念中，我們可以很容易看出其運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)，這便是民主、正義和效率。政治學(xué)是公共行政學(xué)的母科學(xué)，政治學(xué)的許多基本概念總是主導(dǎo)著公共行政思想，以人為本服務(wù)行政也不例外。在這些基本概念中，最重要的便是民主。既人民當(dāng)家作主。人民群眾是真正的主人，政府部門的一切權(quán)力總的來源，構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式，首先要以民主作為首要的價(jià)值基礎(chǔ)，政府工作始終把普通老百姓的利益放在第一位，政府重要決策形成前，先征求廣大人民群眾的意見，傾聽來自最底層人民群眾的要求與呼聲。民主概念可以從意識(shí)層面和結(jié)構(gòu)層面兩方 面來理解。就意識(shí)層面來說，民主即自由平等的個(gè)人積極參與公共生活，各自在尋找公共問題的解決方法或途徑的協(xié)商過程中互相容忍和相互尊重的精神；就結(jié)構(gòu)層面來說，民主建立在自由、公正和平等人權(quán)基礎(chǔ)上的一套解決公共問題的簡明程序和規(guī)則。政治學(xué)的民主概念引入以人為本服務(wù)行政觀中，其意義首先體現(xiàn)在政治民主的工具性作用。在民主社會(huì)中，人們享有生活的自由權(quán)以及言論和行動(dòng)的自由，因此，他們有理由要求政府幫助他們擺脫信息缺乏的束縛并保護(hù)他們的知情權(quán)，服務(wù)型政府應(yīng)該保證對公共問題進(jìn)行交流與辯論的公開性，而公民的民主權(quán)益在這一過程中應(yīng) 具有中心地位。我們對各級(jí)政府及其官員進(jìn)行激勵(lì)時(shí)，無疑應(yīng)該把他們聽取人民意見的積極性作為首要的考察因素。其次，民主的意義還表現(xiàn)在它具有建設(shè)性的一面，這主要體現(xiàn)在行使基本民主政治權(quán)利會(huì)促使政策更有可能對公共需要做出回應(yīng)。民主權(quán)利，特別是那些與保障公開的討論、辯論、批評(píng)以及持有不同意見的權(quán)利，對產(chǎn)生知情的、反應(yīng)民意的政策選擇過程，具有中心意義。而這些過程是形成以人為本價(jià)值觀念和公共問題優(yōu)先主次的關(guān)鍵。以人為本服務(wù)行政模式的另一個(gè)價(jià)值基礎(chǔ)就是與民主價(jià)值相并行的正義問題。以人為本的政府必須是一個(gè)能夠維護(hù)社會(huì)公平與正義 的政府，社會(huì)正義由每個(gè)社會(huì)成員來提供顯然是不可能的，這個(gè)任務(wù)只有交給以人為本的服務(wù)性政府。而政府作為正義的提供者，不但必須是符合法律的主體，而且應(yīng)該是道德的主體。服務(wù)型政府在正義價(jià)值基礎(chǔ)上以人為本的服務(wù)行政應(yīng)該確保公民的政治平等、法律平等、機(jī)會(huì)平等和矯正的平等（即確保弱者獲得救助），能夠?yàn)槊總€(gè)成員的發(fā)展提供一個(gè)公正、平等的發(fā)展環(huán)境，除了民主與正義之外，效率也是以人 為本服務(wù)行政模式的一個(gè)重要價(jià)值基礎(chǔ)。建設(shè)勤政、廉潔、務(wù)實(shí)、高效的政府，是政治體制改革的重要目標(biāo)之一，試想一個(gè)低效無能的政府能為社會(huì)經(jīng)濟(jì)全 面快速發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)怎樣的環(huán)境，提供怎樣的服務(wù)？因此在行政學(xué)誕生之初，行政學(xué)家便開始關(guān)注行政效率問題，特別是以泰勒為代表的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起之后，一些行政學(xué)家開始重視通過科學(xué)管理管理來尋求政府行政效率的問題。效率這一價(jià)值從來沒有離開公共行政學(xué)的中心視野，以人為本的服務(wù)行政模式在倡導(dǎo)民主、公平與正義的同時(shí)，仍然不能忽視行政的效率價(jià)值基礎(chǔ)。三、以人為本服務(wù)行政理念在中國的缺失在社會(huì)主義中國， “ 全心全意為人民服務(wù) ” 是我們黨和政府的根本宗旨，也是對全體黨員和行政人員的根本要求，以人為本的服務(wù)行政本是我國政府行政的題中應(yīng) 有之義。然而，在現(xiàn)實(shí)的行政領(lǐng)域 “ 全心全意為人民服務(wù) ” 在很大程度上還只是一句空喊的口號(hào)，并沒有得到很好的貫徹落實(shí)，一些政府部門官員及工作人員服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)淡薄、 “ 官本位 ” 思想嚴(yán)重，不能正確認(rèn)識(shí)到一切權(quán)力來自人民，人民是真正的主人，自己是人民公仆，主仆角色錯(cuò)位，并且這種錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)在現(xiàn)階段一些政府部門中帶有一定的普遍性。為何至今我們?nèi)匀挥惺狗?wù)行政這一理念在實(shí)踐中全面貫徹落實(shí)？筆者認(rèn)為，原因有以下幾點(diǎn)。 1、以物為本的傳統(tǒng)行政觀直接導(dǎo)致以人為本服務(wù)理念的缺失。在我國社會(huì)主義制度確立后很長一段時(shí)間里，行政體制 的特點(diǎn)是人治管理，而這恰恰是與以人為本的服務(wù)理念相斥的。改革開放之后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，管理體制也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在借鑒西方理性官僚制的基礎(chǔ)上，我國也著手建立社會(huì)主義官僚制行政模式。但是由于中國現(xiàn)代官僚制先天發(fā)展不足，以加上政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)模式的缺陷，我國的行政模式實(shí)際上是以物為本的管理模式。這種模式至少存在以下幾點(diǎn)不足：其一，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，把人的發(fā)展問題、社會(huì)改革與發(fā)展問題排除在政府的中心視野之外；如：某環(huán)保局為了本部門的利益，對污染環(huán)境的行為采取以罰代管的辦法，只要你交錢，就可以隨意排污， 其結(jié)果必然損害到廣大人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益；其二以物為目的必然排斥以人為目的，工具理性的片面發(fā)展導(dǎo)致僅僅把人當(dāng)作手段而不是目的，沒有認(rèn)識(shí)到物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造與積累最終是為了人的全面發(fā)展，違背了馬克思主義人是目的與手段普遍統(tǒng)一的原則。 2、官僚的行政倫理因素。雖然官僚制不能與官僚主義相等同，但是官僚制導(dǎo)致官僚主義卻是一個(gè)不爭的事實(shí)，再加上中國傳統(tǒng)行政遺留下來的官僚主義習(xí)性，使得指導(dǎo)政府官員的行政倫理染上了更為嚴(yán)重的官僚主義弊病。首先行政人員對于倫理價(jià)值的熱情，讓位于缺乏人性的冷冰冰的歸納、演繹、判斷、推理計(jì)算 和論證之中。為了追求效率， 社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域幾乎都被人們用現(xiàn)代官僚制組織起來，而價(jià)值、理想信念則往往被置于經(jīng)濟(jì)利益之后，作為社會(huì)主體的人也被物化了。其次，官僚制自身的矛盾導(dǎo)致其反民主性。由于國家脫離了社會(huì)，官僚為了保障國家利益和公務(wù)的執(zhí)行，便成為國家管理自己、反對市民社會(huì)的全權(quán)代表。再次，行政人員角色概念模糊導(dǎo)致其責(zé)任意識(shí)淡薄。 3、制度倫理因素。制度在倫理上的因素包念有兩種：一是對制度的正當(dāng)與否的倫理評(píng)價(jià)；二是制度本身蘊(yùn)涵著一定的倫理追求、道德原則和價(jià)值判斷 1。關(guān)于制度的作用，鄧小平作了經(jīng)典闡述： “ 制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可 以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?”2 。我國作為社會(huì)主義國家，為人民服務(wù)是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的根本出發(fā)點(diǎn)，但具體的制度運(yùn)行并非與理性設(shè)計(jì)完全一致，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度約束機(jī)制的軟化。第二，制度與道德的分離導(dǎo)致制度建設(shè)中道德維系向度的偏廢，以人為本的服務(wù)行政特別強(qiáng)調(diào)行政人員作為社會(huì)秩序、公共利益的維護(hù)者，在行使公共權(quán)力、以及處理公私關(guān)系時(shí)應(yīng)以他人利益、公共利益為重，在必要時(shí)具備自我犧牲的精神，這一點(diǎn)不僅是倡導(dǎo)為人民服務(wù)的社會(huì)主義國家的最高定律，也是西方國家經(jīng)久不衰的黃金定律。四、 構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式的路徑選擇以人為本越來越成為國家和各級(jí)政府管理事務(wù)中所普遍認(rèn)同的原則，而服務(wù)行政也是各級(jí)政府職能改革的必然趨勢。我們要構(gòu)建以人為本的服務(wù)行政模式，各級(jí)政府及行政人員就要重塑行政價(jià)值理念，同時(shí)要提供服務(wù)行政的制度保障，而以人為本服務(wù)行政的成效最終要以科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)。 1、構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式的理論基礎(chǔ)以人為本的服務(wù)行政是嶄新的行政理念，它的理論體系目前仍是不完善的，但是其理論基礎(chǔ)是存在的，即以民主、公正和效率為基礎(chǔ)的民主行政理論、治理理論和后現(xiàn)代理論。首先，作為以人為本服務(wù)行政 的理論基礎(chǔ)，民主行政理論有著較長的歷史淵源。自文藝復(fù)興以后，民主觀念在西方得到了較大的發(fā)展民主歷來也是馬克思主義的題中應(yīng)有之義，五四運(yùn)動(dòng)以來，中國人追求民主的步伐從未間斷過。然而，在改革開放以前很長的歷史中，我們的專制集權(quán)制限制了民主的發(fā)展。改革開放以后，片面強(qiáng)調(diào)法制的西方現(xiàn)代官僚制的引進(jìn)又帶來了新的集權(quán)。在這樣的情況下只有超越官僚的局限性，實(shí)現(xiàn)民主制度化的同時(shí)，注重行政人員行政民主精神的建設(shè)，即通過行政人員的民主精神塑造來實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化，這樣即避免了法制的片面發(fā)展，又找到了行政的倫理視角。總之，民主 行政理論認(rèn)為， “ 官僚思想使越來越多的公共生活空間理性化，使個(gè)人選擇和民主責(zé)任的余地越來越小，削弱了整個(gè)社會(huì)的自治和責(zé)任感，為促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)該將民主方法引入公共行政領(lǐng)域，使民主觀念滲透到整個(gè)公共組織這中 ”3 。其次，善治是以人為本服務(wù)行政模式的另一理論基礎(chǔ)。 “ 善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài) ”4 。法國銀行家瑪麗 克勞德 思莫茨指出，善治的構(gòu)成有以下四個(gè)要素：（ 1）公民安全得到保障， 法律得到尊重，特別是這一切都通過司法獨(dú)立，亦即法治來實(shí)現(xiàn)；（ 2）公共機(jī)構(gòu)正確而公正的管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；（ 3）政治領(lǐng)導(dǎo)人對其行為向人們了解情況，亦即實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制；（ 4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。善治意味著國家職能的縮小和政府權(quán)力受到限制，但這并不意味著社會(huì)公共權(quán)威的消失，而是這種權(quán)威日益建立在政府與公民日益合作的基礎(chǔ)上。這就有利于公民社會(huì)的發(fā)展，是一個(gè)還政于民、政府權(quán)力向社會(huì)性回歸的過程。再次，后現(xiàn)代理論構(gòu)成了以人為本服務(wù)行政模式的第三塊基石。 “ 后現(xiàn)代 ” 是相對于 “ 現(xiàn)代 ” ，用來描述后工業(yè)社會(huì)的特征，后現(xiàn)代理論對于公共行政理論影響極大。后現(xiàn)代理論對公共行政理論的滲透使人們開始質(zhì)疑以科學(xué)為基礎(chǔ)的工具理性，質(zhì)疑管理政府的權(quán)威地位。后現(xiàn)代理論關(guān)注人，關(guān)注服務(wù)倡導(dǎo)公眾與政府的平等地互動(dòng)，特里 庫柏認(rèn)為， “ 后現(xiàn)代理論為對公共行政的影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公共行政的政治趨勢明顯，或者說，行政性政治不可避免；二是在雙重角色（公民與公務(wù)員）中，行政官員對公眾的效忠優(yōu)先于對代理機(jī)構(gòu)的效忠；三是隨著絕對權(quán)威和統(tǒng)一價(jià)值觀的崩潰，政府應(yīng)提供個(gè)性化的公共服務(wù)和公共物品，而且要考慮政府的供 給成本和公民的參與及消費(fèi)成本 ”5 。 2、構(gòu)建以人為本服務(wù)行政模式的制度保障機(jī)制上文我們探討了以人為本服務(wù)行政模式的理論基礎(chǔ)，然而，要保障這些理念在實(shí)際的行政過程中得到貫徹，我們就必須提供保障其有效運(yùn)行的制度。第一，要從組織制度上健全權(quán)力約束機(jī)制。為人民服務(wù)，這是我們一向的宗旨，但之所以至今仍然不能得到很好的踐行，除了官員個(gè)人道德問題之外，我們的制度未能提供有力的權(quán)力約束機(jī)制是一個(gè)重要原因。例如：政府官員腐敗問題，除了腐敗者個(gè)人理想信念的喪失，人生觀、價(jià)值觀的扭曲變形之外，對其權(quán)力缺少必要的制度約束，不能不 說是一個(gè)很重要的原因。如念，我們倡導(dǎo)以人為本的服務(wù)行政模式，就必須提供一系列權(quán)力約束機(jī)制，包括外部控制和內(nèi)部控制機(jī)制，外部控制主要是依靠法律監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等手段來實(shí)現(xiàn)；而內(nèi)部控制則主要是依靠行政人員自己內(nèi)在的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則，這種方式偏向于鼓勵(lì)行政人員在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下，從事合乎道德規(guī)范的行為。為了有效實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的約束，很多情況下需要綜合運(yùn)用這兩種控制方法。例如當(dāng)前出現(xiàn)較多的行政問責(zé)制，實(shí)際上就是巧妙地綜合利用了上述兩種方法。第二，實(shí)現(xiàn)行政道德制度化。個(gè)體道德的影響力和作用是很有限的 ，而制度化了的道德則具有深刻性和廣泛性。正如羅爾斯指出的，由于制度有了倫理的內(nèi)涵，個(gè)人才能具有道德的行為。行政人員的道德行為又直接推動(dòng)這行政體系的良性循環(huán)，發(fā)揮行政在協(xié)調(diào)人與人、人與社會(huì)、人與自然關(guān)系方面的應(yīng)有作用。今后，我國在公共行政的法律制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)體系及其運(yùn)行機(jī)制上，都需要包念有道德的內(nèi)容，而且所確立的制度能夠激勵(lì)行政人員不斷提高道德修養(yǎng)。惟有如此，才能使行政人員真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，從而消除政府與社會(huì)、國家與公民的緊張關(guān)系，才是真正以人為本的服務(wù)行政。這也是我國在 “ 依法治國 ” 的同時(shí)，又將 “ 以德治國 ” 作為另一個(gè)重要治國方略的意義之所在。第三，進(jìn)一步明確制度建設(shè)的目標(biāo)體系。人類歷史的進(jìn)步就是人們越來越關(guān)注推動(dòng)人的全面發(fā)展。總之，以人為本，突出人的地位、人的權(quán)利、人的尊重，突出人的個(gè)性發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，這是服務(wù)行政制度建設(shè)的總體目標(biāo)與基本價(jià)值取向。以人為本的服務(wù)行政的目標(biāo)體系至少應(yīng)該由以下兩方面組成：一是完善行政人員的發(fā)展與社會(huì)保障制度，這樣有利于公務(wù)員放下包袱，全身心地投入到為人民服務(wù)的行政管理中去，同時(shí)，這也是對行政人員做為人體人的重視