對人防行政處罰制度的思考

對人防行政處罰制度的思考人民防空法（以下簡稱人防法）是為了有效地組織人民防空，保護人民的生命和財產(chǎn)安全，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行而制定的。人防法作為一部完整的法律勢必具有法律的本質(zhì)與特征，而法律本身的屬性決定要規(guī)定“法律責(zé)任”。人防法也是與我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的，這是法的內(nèi)容。比如，修建、管理、使用、平戰(zhàn)結(jié)合、與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展等。人防法是具有普遍約束力的權(quán)利、義務(wù)規(guī)范體系，這是法的特有形式，整個人防法都圍繞于此。人防法也需要由國家強制力保證實施和人人遵守執(zhí)行。是故，人防法也規(guī)定了相應(yīng)“法律責(zé)任”。人防法從性質(zhì)上看屬于行政法范疇，行政法是調(diào)整行政法律關(guān)系的法律。違反人防法，就意味著破壞行政管理秩序，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。從形式上看，行政法律責(zé)任的具體體現(xiàn)是受到相應(yīng)的行政處罰，行政處罰就是行政法律責(zé)任的法律后果。人防法根據(jù)人民防空的特點，規(guī)定了如下五種行政處罰。即：警告；責(zé)令限期修建；責(zé)令限期改正；罰款（對個人5000元以下，單位1萬元至5萬元和10萬元以下）；治安行政處罰（警告、罰款、拘留1日以上15日以下）。現(xiàn)行人防法中關(guān)于行政處罰的具體規(guī)定如下：第四十八條城市新建民用建筑，違反國家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當(dāng)事人給予警告，并責(zé)令限期修建，可以并處十萬元以下的罰款。第四十九條有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當(dāng)事人給予警告，并責(zé)令限期改正違法行為，可以對個人并處五千元以下的罰款、對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償損失：（一）侵占人民防空工程的；（二）不按照國家規(guī)定的防護標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程的；（三）違反國家有關(guān)規(guī)定，改變?nèi)嗣穹揽展こ讨黧w結(jié)構(gòu)、拆除人民防空工程設(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；（四）拆除人民防空工程后拒不補建的；（五）占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報相同的音響信號或者擅自拆除人民防空通信、警報設(shè)備設(shè)施的；（六）阻撓安裝人民防空通信、警報設(shè)施，拒不改正的；（七）向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的。第五十條違反本法規(guī)定，故意損壞人民防空設(shè)施或者在人民防空工程內(nèi)生產(chǎn)、儲存爆炸、劇毒、易燃、放射性等危險品，尚不構(gòu)成犯罪的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一、人防法中關(guān)于行政處罰現(xiàn)存的問題從人防法上述幾條中我們可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一，人防法第48條中規(guī)定的處罰額度“10萬元”明顯偏低，處罰力度不夠，起不到足夠的警示作用。第二，人防法的溯及力問題。人防法于1997年1月1日生效，只能對之后的違法行為進行相應(yīng)的處罰，而對此前違反相關(guān)規(guī)定的行為不能實施罰款，但是有少數(shù)人防部門由于缺乏法律知識，而對1997年1月1日之前的行為進行了處罰，這就構(gòu)成了行政違法。 王勝利主編：人民防空行政執(zhí)法概覽，中國人民公安大學(xué)出版社，2002年12月第一版，第281頁。第三，自由裁量權(quán)問題。人防部門在行政執(zhí)法活動中，有較大的自由裁量權(quán)，比如，人防法中規(guī)定了罰款的種類和數(shù)量，但是幅度很寬泛，沒有一個具體的標(biāo)準(zhǔn)，人防部門作為行政執(zhí)法部門，有可能出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的問題。 王勝利主編：人民防空行政執(zhí)法概覽，中國人民公安大學(xué)出版社，2002年12月第一版，第281頁。下面就針對上述問題，作一下簡要的評述：首先，我認(rèn)為罰款的額度偏低，尤其是對像房地產(chǎn)公司這樣的單位的罰款，最高額僅僅10萬元，這對于其所獲得的利潤相比簡直微不足道，比如北京市，根據(jù)現(xiàn)在的規(guī)定，防空地下室易地建設(shè)費的收費標(biāo)準(zhǔn)是每建筑平方米1640元，這連北京房屋每平米均價的十分之一都不到，而罰款最高僅有10萬元，這是無法彌補結(jié)建地下室的那部分差額的。因此，無論是易地建設(shè)費還是罰款，它們的標(biāo)準(zhǔn)都有必要相應(yīng)的提高，至于提高多少，這就要根據(jù)地區(qū)的差異而決定。第二，溯及力問題，在人防執(zhí)法過程中，溯及力問題比較突出，例如，結(jié)合民用建筑修建防空地下室的政策從1984年中華人民共和國人民防空條例頒布以來就開始貫徹實施，但對于沒有依法修建防空地下室的行為，中華人民共和國人民防空條例沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任，直到1997年中華人民共和國人民防空法才有明確的法律責(zé)任規(guī)定。近幾年，由于人防執(zhí)法力度不斷加大，在人防執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)許多1997年以前修建的民用建筑，沒有依法修建防空地下室。對于這類案件的處理就涉及到法律適用問題，如果是適用人民防空法，有違“法不溯及既往”的原則；如果適用人民防空條例，按照人民防空條例第四十七條規(guī)定：“凡違反本條例規(guī)定的單位和個人，由防空委員會提請有關(guān)單位，分別情況，按照國家有關(guān)規(guī)定，予以行政處分或由公安機關(guān)按照中華人民共和國治安管理處罰條例的規(guī)定，予以處罰。”但國家并沒有其他關(guān)于對人防違法行為作出行政處分的規(guī)定，人防部門也很難再要求公安機關(guān)配合處理這類歷史案件，因此只能認(rèn)定其違法而無法做出處理。第三，自由裁量權(quán)問題，由于人防法知識規(guī)定了大體的額度范圍，而沒有對怎樣來確定具體數(shù)額進行詳細(xì)規(guī)定，這就使得人防執(zhí)法人員在進行行政處罰時，主觀色彩占很大的比例，有可能出現(xiàn)徇私枉法這種有悖法律公平正義的現(xiàn)象。二、對現(xiàn)存問題的解決針對上述三點問題，我想可以通過以下幾種相應(yīng)的途徑解決：（一）罰款額度問題的解決方案之所以要設(shè)置行政處罰，是為了對違法者進行懲戒，使其履行相應(yīng)義務(wù)并警示其他人要自覺履行法律規(guī)定的義務(wù)。但根據(jù)目前的情況來看，人防行政處罰力度的確不夠，很難實現(xiàn)懲戒和警示這一立法目的，因此，應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進行調(diào)整，我認(rèn)為有以下四種方案：（1）提高現(xiàn)行人防法中罰款的數(shù)額或限額。比如，對個人罰款1萬元以下，對單位罰款10萬至50萬，最高100萬（即相應(yīng)提高到原數(shù)額的10倍）。雖然該方案能起到較之前來說更大的懲戒與警示作用，但是該方案存在很大的弊端，因為社會一直處于發(fā)展中，現(xiàn)在即使定下了具體的數(shù)額，日后隨著社會的發(fā)展，該數(shù)額難免又與現(xiàn)實不符合了。（2）罰款數(shù)額根據(jù)違法金額或違法所得來計算?？梢詤⒄者`反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定第7條規(guī)定“處于相當(dāng)于違反財政法規(guī)款項20%以上的罰款?！鄙址ǖ?4條規(guī)定“處以違法所得2至5倍的罰款。”這種規(guī)定方式完全以違法金額或違法所得為計罰依據(jù)，因此它是一個可變之?dāng)?shù)，隨違法所得或違法金額的變化而變化。 楊小君：行政處罰研究，法律出版社，2002年10月，第186頁。這種方案的好處在于比較靈活，與社會物質(zhì)生活條件的發(fā)展變化相吻合，能夠充分起到懲戒的作用，但是，實際操作中要想真正得知違法所得或是違法金額，是非常難的，因為違法者不會主動交代其真正獲得多少利益，只能通過相關(guān)部門的調(diào)查，但是違法者會通過種種途徑進行掩飾，所以，該方案在實際操作中困難不小。（3）以恢復(fù)原狀所需費用為計費標(biāo)準(zhǔn)?？梢詤⒄贞懮吧鷦游锉Ｗo實施條例第36條的規(guī)定，對于在自然保護區(qū)、禁獵區(qū)破壞非國家或地方重點保護野生動物主要生息繁衍場所的，除責(zé)令停止破壞行為、限期恢復(fù)原狀外，“并處以恢復(fù)原狀所需費用2倍以下的罰款。”該標(biāo)準(zhǔn)如果落實到人防行政處罰中的話，應(yīng)該大體表述為：對于未按規(guī)定修建防空地下室的，除責(zé)令限期修建外，并處修建所需費用2倍以下的罰款。該規(guī)定罰款上限不一定是2倍，應(yīng)根據(jù)實際情況制定。這個方案的好處是能夠比較有效地促使相關(guān)單位和個人自覺修建防空地下室，但是弊端在于，對于真正無條件修建防空地下室的，因為不存在修建所需的具體費用，所以無法按照這一標(biāo)準(zhǔn)進行罰款。（4）以違法行為所涉及的面積作為計罰標(biāo)準(zhǔn)。參照土地管理法實施條例第30條規(guī)定對非法占地的罰款，“按非法占用土地每平方米15元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！甭鋵嵉饺朔佬姓幜P中，可以大致這樣規(guī)定“按照應(yīng)建而未建防空地下室面積每平方米xx元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行罰款”。該方案優(yōu)點在于能夠客觀的反映出設(shè)定該罰款的目的，督促人們自覺修建防空地下室，以面積為標(biāo)準(zhǔn)，更能起到直接的警示作用，但是，該罰款標(biāo)準(zhǔn)一旦固定，還是會出現(xiàn)像方案一那樣的與社會發(fā)展不吻合的問題。（注：由于本人對于人防行政處罰缺乏相關(guān)的實踐經(jīng)驗，所以上述解決方案中的數(shù)額僅供參考，可以根據(jù)其他法律并結(jié)合實際情況制定相應(yīng)的數(shù)額。）（二）溯及力問題的處理原則對于這類歷史遺留問題，人防部門往往會覺得比較棘手，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)本著實事求是的態(tài)度，謹(jǐn)慎處理，并注意掌握以下兩個原則：一是違法事實的認(rèn)定要清楚。違法事實的調(diào)查、認(rèn)定工作是執(zhí)法工作的基礎(chǔ)。違法行為發(fā)生的時間直接關(guān)系到適用哪部法律的問題。根據(jù)法不溯及既往原則，一般來說，對違法行為追究法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時候的法律。由于違法行為本身又分為即時性和延續(xù)性兩種，因此，對于即時性違法行為，應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時的法律，例如盜竊、殺人；對于延續(xù)性違法行為，也就是處于持續(xù)狀態(tài)的違法行為，應(yīng)當(dāng)適用行為結(jié)束時候的法律，例如非法拘禁、虐待等。一直持續(xù)至今的，當(dāng)然適用現(xiàn)行法律。在人防違法事實的認(rèn)定上，存在兩種觀點，一種是認(rèn)為應(yīng)建未建防空地下室、破壞人民防空工程等違法行為都屬于延續(xù)性違法行為，視為違法行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)適用違法行為被發(fā)現(xiàn)時候的現(xiàn)行法律。第二種觀點是對此類行為不應(yīng)視為延續(xù)性行為。我以為，民用建筑由于沒有同步修建防空地下室而沒有防空地下室，以及人防設(shè)施因被破壞、損毀而喪失防護功能，這些都是違法行為造成的后果，而不宜視為違法行為的延續(xù)。因此，視以前的違法行為持續(xù)至今而適用現(xiàn)行的法律追究其法律責(zé)任是不合適的。 二是適用法律要準(zhǔn)確。事實認(rèn)定清楚以后，適用法律問題就相對簡單得多，只需對號入座即可。要注意的是：1、法無溯及力，這一法理原則適用于刑法、民法，同樣適用于行政法。行政執(zhí)法工作中，對于舊案要適用舊法；2、如果舊法已經(jīng)被公開宣布無效、廢止，那么舊法中關(guān)于法律責(zé)任追究辦法的相關(guān)規(guī)定也是不能適用的。3、要認(rèn)識到法律保護弱勢群體的功能和責(zé)任所在，而行政法更多的是保護相對人的權(quán)益。從整個行政法律體系看，由于個體相對于國家來說是弱勢，兩者是不平等的，為追求公平，行政法更多的是保護個體的利益。例如，行政處罰法第二十九條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”、行政訴訟法規(guī)定行政訴訟案件舉證責(zé)任倒置，由被告即行政機關(guān)對作出的具體行政行為舉證，這些規(guī)定都體現(xiàn)了行政法更大程度地保護了行政相對人的權(quán)益。目前我國行政法體系尚處于建設(shè)階段，對行政行為的程序、時效、法的溯及力等問題都缺乏明確的法律規(guī)定，但各部門法的精神是相通的，人防部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握法律原理和立法原意，謹(jǐn)慎處理相關(guān)問題。（三）正確用好自由裁量權(quán) 中華人民共和國人民防空法第四十八條、四十九條規(guī)定，對人防違法行為，人防部門可以罰，也可以不罰，罰款額為10萬元以下、1萬元至5萬元、5000元以下不等。這個自由裁量權(quán)的幅度很寬，如何把握好其中的分寸尺度并非易事。例如，故意毀壞人防工程和過失損害人防工程、故意逃避修建防空地下室的法定義務(wù)和由于管理疏忽造成漏建或未按標(biāo)準(zhǔn)修建防空地下室等，違法情節(jié)輕重各有不同，執(zhí)法者應(yīng)該區(qū)別對待。除此之外，認(rèn)錯態(tài)度、是否配合執(zhí)法工作、是否及時改正違法行為等也都是行政機關(guān)決定處罰輕重程度時應(yīng)當(dāng)綜合考慮的因素。另外，人防系統(tǒng)內(nèi)部要設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在處理同類情形時要保持一致性?？梢砸虻貐^(qū)經(jīng)濟差異而在具體規(guī)定上不同，但在同一地域范圍內(nèi)，針對同樣的情況，不能區(qū)別對待，必須一視同仁。這