論地方政府融資平臺的法律治理

1、論地方政府融資平臺的法律治理自2010年以來,中央政府及監(jiān)管部門對于地方政府融資平臺的監(jiān)管與治理力度不斷加大,通過近年來多管齊下的規(guī)范與治理,地方政府融資平臺負債規(guī)模迅猛膨脹的勢頭基本得到遏制,之前所積聚的巨量風險正在得到逐步緩釋,總體可控已成為官方描述地方政府融資平臺風險的普遍觀點。從表面上看,地方政府融資平臺風險有所緩解,但從深層次看,催生地方政府融資平臺發(fā)展及地方債務惡性膨脹的體制性因素仍未根本根除,推高平臺負債的影響因素依然有增無減,削弱地方政府融資平臺還款來源的各類問題依然存在,地方政府融資平臺的償債高峰期也還將持續(xù)。在宏觀經(jīng)濟金融形勢下行的背景下,地方政府融資平臺的風險防控之堤正不

2、斷受到?jīng)_擊。特別是在2011年以來,宏觀經(jīng)濟下行趨勢明顯,實體經(jīng)濟復蘇緩慢,部分地區(qū)由于地價、房價漲幅回落,地方政府十分依賴的土地財政也正日益枯竭,地方財政收入增速下滑趨勢難以抑制。從區(qū)域結構來看,部分中西部地區(qū)平臺、低層級平臺面臨較大償債壓力,即便在東部沿海等傳統(tǒng)發(fā)達地區(qū),縣級及以下財政靠負債運轉的現(xiàn)象也不在少數(shù)。從整體來看,不僅地方政府融資平臺的負債壓力有增無減,其所面臨的風險也正向金融系統(tǒng)傳導,隨著地方政府融資平臺負債規(guī)模的持續(xù)增加,風險結構的日趨復雜,其對銀行業(yè)的挑戰(zhàn)也將日益顯現(xiàn)。2014年8月,預算法修訂案的四審稿已經(jīng)全國人大審議通過,并將于2015年1月起實行。盡管在該次修訂中,中

3、央可賦予地方政府一定限度內(nèi)的地方發(fā)債權限,但發(fā)債主體的準入門檻高,發(fā)債程序尤為嚴格,同時也有用途限制?？梢?中央對地方政府發(fā)債的態(tài)度依然謹慎。而結合我國的現(xiàn)實狀況,短期內(nèi),要使地方政府發(fā)債取代地方政府融資平臺,也并不現(xiàn)實,對目前數(shù)量巨大的地方政府融資平臺的存量債務的化解也更需時日。同時也應看到,預算法第四稿修訂案對于地方政府發(fā)債仍有許多需要完善之處,關于如何通過完善地方政府發(fā)債體系來治理地方政府融資平臺,依然需要開展進一步的研究?？梢?地方政府融資平臺在理論與實踐中的各種問題,依然復雜;對于其治理,依然任重而道遠。那么究竟應該如何認識融資平臺在理論與實踐中的各種問題,并針對這些問題,對其進行相

4、應治理?圍繞這些問題,本文展開了研究與討論。在研究的過程中,本文以政府和市場的關系這一理論基點出發(fā),以“政府市場-社會中間層”的三元框架為依據(jù),對地方政府融資平臺的經(jīng)濟法主體定位問題進行了論證,對地方政府擴大負債規(guī)模,地方政府融資平臺加大融資力度背后的行為動因,對地方政府融資平臺在現(xiàn)實中的行為模式及其可能產(chǎn)生的風險進行了探究。以此為依據(jù),本文嘗試運用法律思維,探索治理地方政府融資平臺的有效路徑,圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機制以及微觀治理等三個維度,從宏觀、中觀和微觀三個視角,提出了對地方政府融資平臺法律治理的建議與構想。在具體的論述中,本文從地方政府融資平臺的主體研究入手,在第一部分,以政府與市場關系

5、為理論基點,提出對地方政府融資平臺的研究應適用“政府社會中間層市場”的三元框架,進而得出了地方政府融資平臺在經(jīng)濟法主體定位上應屬于類社會中間層主體的結論,并在此基礎上,對地方政府融資平臺法律治理的必要性展開論證。以此為延伸,在第二部分,本文進一步從實踐入手,對地方政府融資平臺的行為動因與行為機理進行分析。在行為動因上,以我國財政與稅收體制視野,分析了影響并決定融資平臺產(chǎn)生與迅猛發(fā)展的根源性因素,在行為模式上,從直接融資、間接融資和融資模式創(chuàng)新等三個維度,梳理探究了融資平臺的行為模式與內(nèi)在機理,并對其在實踐中所可能帶來的風險進行了剖析,引出了地方政府融資平臺法律治理的路徑問題。對于如何全面治理地

6、方政府融資平臺,本文圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機制以及微觀治理等三個維度展開。在第三部分,以制度環(huán)境為視野,致力于從根源上找到融資平臺治理的方法。針對地方政府融資平臺產(chǎn)生發(fā)展的制度性動因,從進一步完善我國財政稅收體制的分稅制體系、放開地方政府自主發(fā)債以及強化財政預算階段等方面,探究了如何對我國地方政府融資平臺從法律源頭開展治理。第四部分,從監(jiān)管角度入手,探索構建一套疏堵結合的地方政府融資平臺監(jiān)管體系?；诋斍暗闹贫痊F(xiàn)實,以及可預見的制度變革,在對現(xiàn)行地方政府融資平臺監(jiān)管制度全面評析的基礎上,重點從進一步完善立法、構建對地方政府融資平臺的監(jiān)管規(guī)范體系;進一步明確對地方政府融資平臺的監(jiān)管主體,設立專門監(jiān)管

7、主體予以專門監(jiān)管;進一步厘清地方政府負債的管理模式;進一步健全對地方政府融資平臺的監(jiān)管機制等四個方面對強化地方政府融資平臺中觀治理提出建議,試圖全面構建起一套針對地方政府融資平臺的堵疏結合的監(jiān)管體系。第五部分,在微觀層面,著眼地方政府融資平臺業(yè)日常運行中個公司治理問題與融資法律問題,致力于找到完善融資平臺公司治理,規(guī)范平臺公司融資運行有效路徑。在此基礎上,本文提出,完善融資平臺公司治理,需要從內(nèi)部,弱化地方政府在平臺公司中的經(jīng)營權,完善公司治理架構;從外部,引入銀行監(jiān)事制度,強化債權人在公司治理中的作用。在融資行為中,強化對融資平臺的融資約束與制度規(guī)范,有效防控風險。在擔保中,杜絕地方政府違規(guī)

8、保證擔保,強化物的擔保力度,以審慎為原則,規(guī)范地方政府信用對平臺公司的擔保增信行為。本文的主要結論包括以下幾點:一、就地方政府融資平臺本質而言,其是制度下創(chuàng)新的產(chǎn)物。其產(chǎn)生是市場與政府雙重失靈的結果,其發(fā)展是由我國現(xiàn)行財政體制所催生的。我國現(xiàn)行財政體制,特別是1994年所進行的分稅制改革,以及預算法中對地方政府發(fā)債的限制,是地方政府融資平臺大規(guī)模發(fā)展的根本動因。二、就地方政府融資平臺的經(jīng)濟法主體定位而言,基于經(jīng)濟法學“政府社會中間層市場”的三元框架分析,其與市場主體外觀上一致,但有實質差異;與社會中間層主體存在共性,但有本質區(qū)別,故應將其定位為類社會中間層主體。三、對于地方政府融資平臺的治理,

9、應以法律治理為主線。這既要求在對于地方政府融資平臺治理的切入點應基于各類根本性的體制問題,也要求在對于地方政府融資平臺的治理應強化法治手段,應重于機制的建設與完善。四、對于地方政府融資平臺的治理應體現(xiàn)系統(tǒng)性與綜合性,圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機制以及平臺公司的微觀運行等三個維度進行分析與梳理。制度環(huán)境治理關注于催生并助推地方政府融資平臺迅猛發(fā)展的深層次原因,探索通過完善我國財政預算體制,從根本上解決我國地方政府融資平臺的體制成因。監(jiān)管機制建設著眼現(xiàn)實,以及可預見的監(jiān)管變革,以現(xiàn)有地方政府融資平臺的監(jiān)管機制為重點,研究如何優(yōu)化對地方政府融資平臺監(jiān)管。微觀治理側重市場主體本身及其融資行為,研究平臺公司作為

10、微觀主體時的運行與管理問題。五、就完善地方政府融資平臺的制度環(huán)境而言,在現(xiàn)階段,既要堅定不移地推動完善分稅制,推進地方政府債券發(fā)行放開等體制性變革,也要著力在規(guī)范中逐步使地方政府融資平臺向公私合營模式過渡。六、對地方政府融資平臺的監(jiān)管,應著力完善對地方政府融資平臺的監(jiān)管規(guī)范體系,明確對地方政府融資平臺的監(jiān)管主體,厘清地方政府負債的管理模式,健全對地方政府融資平臺的監(jiān)管機制,并在政府外部,加快建立地方政府信用評級機制,在政府內(nèi)部,加快建立地方財政風險預警機制,同時建立地方政府債務規(guī)模限額管理機制。七、對作為微觀主體的地方政府融資平臺公司,一方面要完善其公司治理,對內(nèi),著力弱化政府經(jīng)營權;對外,通過引入銀行監(jiān)事等制度,進一步強化債權人在公司治理中的作用。另一方面,也要優(yōu)化平臺公司的融資管理機制。在融資領域,健全完善分類管理、嚴格準入、實時監(jiān)控等風險防范機制;在擔保環(huán)節(jié),以審慎為原則,規(guī)范地方政府信用對平臺公司的擔保增信行為。綜觀全文,從選題、觀點及方法論等三個方面,對地方政府融資平臺的法律治理問題做了創(chuàng)新。在選題上,從法律視野出發(fā),展開對我國地方政府融資平臺基本問題的分析與研究,并同樣從法律入手,提出對我國地方政府融資平臺的治理思路與