關(guān)于撤銷(xiāo)中小城市區(qū)級(jí)建制的構(gòu)想——城市行政體制改革系列調(diào)查報(bào)告之一

1、關(guān)于撤銷(xiāo)中小城市區(qū)級(jí)建制的構(gòu)想城市行政體制改革系列調(diào)查報(bào)告之一內(nèi)容提要本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分別描述了我國(guó)中小城市區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能和政權(quán)組織機(jī)構(gòu)及其人員的配備狀況，提出了撤銷(xiāo)中小城市區(qū)級(jí)建制的建議，并具體列舉了有關(guān)理由加以論證，對(duì)于我國(guó)中小城市的行政體制改革具有一定的參考價(jià)值。城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個(gè)層次與方面充分而有序地展開(kāi)。城市是一個(gè)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是一個(gè)多重結(jié)構(gòu)組合而成并受多種因素影響的復(fù)雜系統(tǒng)。城市的特性決定了它在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中的關(guān)鍵作用?！笆蟆睂?duì)城市改革作出了總體設(shè)計(jì)，但眾多具體步驟還需進(jìn)一步從理論上加以說(shuō)明及在實(shí)踐中不斷深化

2、。為配合城市行政體制改革的進(jìn)程，我們近兩年來(lái)對(duì)江蘇省的常州、無(wú)錫、蘇州、揚(yáng)州、南通、鹽城、淮陰等七個(gè)中小城市區(qū)級(jí)建制的設(shè)置與作用作了一些調(diào)查，在這一過(guò)程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內(nèi)蒙等省十多個(gè)城市組織的“城區(qū)工作探討會(huì)”的大力支持。通過(guò)事實(shí)調(diào)查和資料分析，我們認(rèn)為中小城市區(qū)級(jí)建制沒(méi)有存在的價(jià)值，建議撤銷(xiāo)，以此作為城市行政體制改革的突破口。一、中小城市區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)功能描述我們的調(diào)查是從區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能人手的，因?yàn)楣δ芗捌鋵?shí)現(xiàn)是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設(shè)置必須具備并能發(fā)揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能從我們所調(diào)查的七個(gè)城市及”城區(qū)工作探討

3、會(huì)”十多個(gè)城市提供的資料看，區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能基本相同，大致可歸結(jié)為以下五種：1城市市政管理功能城市市政管理占區(qū)政府工作量的三分之一，內(nèi)容主要有：（1）公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設(shè)，城市垃圾、糞便的處理等；（2）環(huán)境保護(hù)，如“三廢”的處理，“三害”的防治等；（3）交通、市場(chǎng)管理，包括交通秩序的維護(hù)，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場(chǎng)物價(jià)、品種、銷(xiāo)售場(chǎng)所的規(guī)定與管理等；（4）城市美化，主導(dǎo)工程是綠化，包括開(kāi)辟綠地，植樹(shù)栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。2城市服務(wù)功能發(fā)展城市的社會(huì)公益事業(yè)，為社會(huì)提供優(yōu)良服務(wù)

4、，是城市功能的另一主要方面。各區(qū)政府所做工作體現(xiàn)在：（1）社會(huì)公共福利事業(yè)，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開(kāi)辦，烈軍屬照顧、社會(huì)救濟(jì)、殘疾人福利、待業(yè)人員安置等；（2）教育、科技，衛(wèi)生及于計(jì)化生育工作，包括小學(xué)教育、區(qū)級(jí)醫(yī)院、衛(wèi)生站（所）管理，科技交流與協(xié)作，科普宣傳，計(jì)劃生育政策的宣傳落實(shí)等；（3）第三產(chǎn)業(yè)，包括飲食業(yè)、旅館業(yè)、各種維修業(yè)務(wù)及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的開(kāi)設(shè)，個(gè)體戶(hù)的管理，咨詢(xún)業(yè)等。3城市保衛(wèi)功能這方面區(qū)政府的工作包括：（1）普法宣傳、教育；（2）社會(huì)秩序維護(hù)，治安保衛(wèi)值勤；（3）以街道里弄對(duì)失足青少年的幫、教、改為主的社會(huì)綜合治理；（4）民事糾紛的調(diào)解；（5）配合公安部門(mén)打擊刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪

5、活動(dòng)等。4精神文明建設(shè)這雖說(shuō)不上是一大功能，但確實(shí)是目前各區(qū)政府著力抓的一項(xiàng)重要工作。包括；（1）形勢(shì)、政策的宣傳；（2）”四有”、“五四三”教育；（3）學(xué)英模、學(xué)先進(jìn)，創(chuàng)“三優(yōu)”活動(dòng)；（4）軍（警）民共建精神文明活動(dòng)：（5）群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動(dòng)中心、圖書(shū)館（室），開(kāi)展多層次多類(lèi)型的群眾文化體育活動(dòng)等。5經(jīng)濟(jì)管理功能自黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，經(jīng)濟(jì)工作成了城市工作的中心內(nèi)容。從調(diào)查情況看，所有城市的區(qū)政府都一分重視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通常由政府中一名主要負(fù)責(zé)人管理經(jīng)濟(jì)。各區(qū)皆有自己所屬的區(qū)、街工業(yè)，年總產(chǎn)值一般達(dá)千萬(wàn)元以上，高的上億元。區(qū)政府對(duì)所屬城區(qū)的管理和服務(wù)，很大程度上依賴(lài)

6、區(qū)屬工業(yè)的發(fā)展。二、中小城市區(qū)級(jí)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)及工作人員配備狀況區(qū)級(jí)建制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及相互關(guān)系狀況是我們調(diào)查的另一大目標(biāo)。調(diào)查表明，區(qū)級(jí)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成及人員配備有如下特點(diǎn)。1麻雀雖小，五臟懼全我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，除縣級(jí)市外，市可設(shè)區(qū)，作為一級(jí)國(guó)家政權(quán)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的基層組織。因此，區(qū)相當(dāng)于縣級(jí)機(jī)構(gòu)（縣級(jí)市與直轄市除外），黨委員會(huì)、人民政府、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政協(xié)委員會(huì)四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機(jī)構(gòu)，總計(jì)四五十之多。2上下對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)龐雜由于長(zhǎng)期形成的機(jī)構(gòu)組織上下一一對(duì)應(yīng)的慣例，使得區(qū)政府政權(quán)組織各類(lèi)機(jī)構(gòu)繁多。黨委系統(tǒng)有辦公室、組織部、宣傳部、紀(jì)檢委、科協(xié)、人武部、退委會(huì)、退

7、休科協(xié)等機(jī)構(gòu)。群眾團(tuán)體有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。區(qū)政府最為龐大，有區(qū)政府辦公室、財(cái)務(wù)科、民政局、工業(yè)局、城建局、文教科、衛(wèi)生局，勞資科、人事科、商業(yè)局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環(huán)保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區(qū)還設(shè)有計(jì)經(jīng)委、協(xié)作辦、體改辦和眾多臨時(shí)性機(jī)構(gòu)（配有正式編制），如五講四美三熱愛(ài)辦公室、老齡工作委員會(huì)、綠化領(lǐng)導(dǎo)小組、拆遷辦公室等十多個(gè)。3工作人員超編各區(qū)的正式編制一般都在150200人之間（少數(shù)廈高達(dá)200人以上）。但由于各種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)林立以及人浮于事，互相扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，每個(gè)區(qū)都從街道委員會(huì)、區(qū)矚企業(yè)中抽調(diào)若干以工代干性

8、質(zhì)的臨時(shí)工作人員，這類(lèi)人數(shù)量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)十分龐大。三、撤銷(xiāo)中小城市區(qū)級(jí)建制的理由首先，界定一下中小城市的概念，理論標(biāo)準(zhǔn)是50萬(wàn)人口以下稱(chēng)中小城市。但從城市總的情況看， 100萬(wàn)人口以上城市與100萬(wàn)人口以下城市在其運(yùn)行、管理各方面存在較大差異，而100萬(wàn)以下則無(wú)明顯差別，故以100萬(wàn)為界劃分大中城市比較符合現(xiàn)實(shí)。我們這里所說(shuō)的中小城市，即揩100萬(wàn)人口以下的城市。問(wèn)題的提出始于對(duì)區(qū)級(jí)建制存在的合理性及其價(jià)值的懷疑，最初的理由很簡(jiǎn)單，第一，中小城市既具有人口密集，工業(yè)集中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化相對(duì)發(fā)達(dá)等城市特征，但交通、住房等社會(huì)問(wèn)題不如大城市突出，規(guī)模也相對(duì)小得多。中小城市機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理有何特點(diǎn)，以往極少注意，談到城市無(wú)論大小部一樣，這從理論上講不太科學(xué)。有的中小城市僅相當(dāng)于大城市的一個(gè)區(qū)，甚至無(wú)論地域還是人口都不如大城市的一個(gè)區(qū)，是否也要象大城市那樣劃分若干個(gè)小城區(qū)？第二，已有一些城市進(jìn)行了改革，把原來(lái)三個(gè)區(qū)或四個(gè)區(qū)合并成兩個(gè)區(qū)甚至一個(gè)區(qū)，不僅不影響城市的管理，而且有利于城市整體協(xié)調(diào)與功能發(fā)揮。有些小城市，人口僅二、三十萬(wàn)，又不轄郊縣，也要設(shè)立一個(gè)所謂的“城區(qū)”，增加一個(gè)層次，實(shí)無(wú)必要。