上海地區(qū)保障房項(xiàng)目的特點(diǎn)與運(yùn)行機(jī)制探討

1、上海地區(qū)保障房項(xiàng)目的特點(diǎn)與運(yùn)行機(jī)制探討1 問(wèn)題的提出保障性住房一般包括經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、廉租住房和動(dòng)遷安置房等。隨著2013年上海地區(qū)保障房項(xiàng)目的集中交付，其運(yùn)營(yíng)難、管理難、糾紛多等社會(huì)問(wèn)題也接踵而至。甚至有人斷言，運(yùn)營(yíng)問(wèn)題不解決，保障房項(xiàng)目會(huì)成為21世紀(jì)高樓大廈里的城中村;1。究其原因，上海的保障房項(xiàng)目在全過(guò)程管理上存在著雙軌制;，即規(guī)劃、建設(shè)、分配階段政府主導(dǎo)，使用運(yùn)營(yíng)階段市場(chǎng)主導(dǎo)。從全過(guò)程統(tǒng)籌管理的視角，針對(duì)雙軌制;所造成的重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng);的問(wèn)題，探索應(yīng)對(duì)機(jī)制，一方面可以解決好現(xiàn)有的矛盾，另一方面也可以為我國(guó)目前城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一些思路。保障房項(xiàng)目管理的全過(guò)程，大致可以劃分為規(guī)劃、建

2、設(shè)、分配和使用等四個(gè)階段。目前對(duì)其規(guī)劃、建設(shè)、分配三個(gè)管理階段已有較多的研究。相比之下，使用階段的研究尚未得到應(yīng)有的關(guān)注，缺乏對(duì)保障性住房實(shí)施中出現(xiàn)的新問(wèn)題的治理研究2?，F(xiàn)有少量研究主要在物業(yè)管理模式和管理主體兩個(gè)方面，如保障性住房物業(yè)管理模式的比較分析3、社區(qū)自治辦法4；基于經(jīng)濟(jì)適用房住戶滿意度影響因素實(shí)證分析提出政府適度干預(yù)等原則5、借鑒香港公屋的社區(qū)管理制度6等。保障房項(xiàng)目是一個(gè)階段多、周期長(zhǎng)、涉及面廣的復(fù)雜過(guò)程，單一階段的應(yīng)對(duì)難以解決保障房項(xiàng)目使用階段發(fā)生的問(wèn)題。所以，有必要從全過(guò)程統(tǒng)籌管理的角度，系統(tǒng)地、綜合地考慮使用階段出現(xiàn)的問(wèn)題，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制。2 上海地區(qū)保障房項(xiàng)目的特點(diǎn)保障房項(xiàng)

3、目相對(duì)于其他住宅產(chǎn)品，更加受到具體城市的人口狀況、經(jīng)濟(jì)政策、城市規(guī)劃等諸多條件的制約，上海地區(qū)的保障房項(xiàng)目在具備一些共性之外，有著自身的區(qū)域特點(diǎn)。2.1容積率高、人口密度高、選址偏遠(yuǎn)由于保障性住房具有社會(huì)保障的性質(zhì)，上海市政府對(duì)用地、戶型、建筑面積等有嚴(yán)格的控制。以單套建筑面積為例，上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則（試行）中規(guī)定，房型必須以、型為主，型50m2左右，型60m2左右，型85m2左右，套型面積還分別按動(dòng)遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房等三類(lèi)設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。政府部門(mén)從最初對(duì)保障性住房項(xiàng)目的定位就決定了其屬于大型的居住社區(qū)高容積率、高層樓、一梯多戶、人口密度高。上海保障房項(xiàng)目多處于城郊結(jié)合部位

4、，交通、商業(yè)、教育等配套設(shè)施無(wú)法同步跟上，給入住的居民們帶來(lái)了很多的不便，給項(xiàng)目的使用、運(yùn)營(yíng)管理帶來(lái)了非常大的困難和壓力。2.2項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)雙軌制;上海地區(qū)保障房項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、分配階段基本上由政府主導(dǎo)，無(wú)論是設(shè)計(jì)要求還是建設(shè)周期，市建交委都有嚴(yán)格的規(guī)定，而項(xiàng)目建設(shè)完工后的使用運(yùn)營(yíng)則按一般商品房操作，即以市場(chǎng)主導(dǎo)的模式運(yùn)營(yíng)。由于前端的政府主導(dǎo)，保障房項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)階段所遇到的瓶頸問(wèn)題，如建設(shè)用地、建設(shè)資金等，都由政府從制度上和政策上解決。保障房項(xiàng)目的性質(zhì)使得后期運(yùn)營(yíng)階段面臨的問(wèn)題，僅僅依靠市場(chǎng)手段無(wú)法有效解決，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家這也17。正是前后軌;的脫節(jié)導(dǎo)致保障房項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題、管理問(wèn)題突現(xiàn)。

5、在經(jīng)營(yíng)方面，上海市對(duì)一般商品房的物業(yè)管理費(fèi)采用政府限價(jià)方式，保障房也不例外。以徐匯區(qū)為例，保障性住房的物業(yè)服務(wù)費(fèi)定價(jià)不能高于2005年出臺(tái)的上海市分等收費(fèi)的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)時(shí)上海的最低工資為690元/月8。時(shí)至今日，最低工資于2013年四月調(diào)整為1620元/月8，加上2008年勞動(dòng)合同法的實(shí)施和滬府發(fā)（2011）26、27、28 號(hào)文（非滬職工綜合保險(xiǎn)改成城鎮(zhèn)保險(xiǎn)等），都使得保障房項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)成本大大增加。另一方面，上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則（試行）中要求，新建保障性住房按四高;標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其中一高;就是高標(biāo)準(zhǔn)管理，但卻沒(méi)有相應(yīng)的高價(jià)格、高營(yíng)收與之匹配，顯然有悖于市場(chǎng)規(guī)律。2.3保障房項(xiàng)目以動(dòng)遷安置房

6、為主上海地區(qū)的特點(diǎn)致使其保障房結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。以2010年為例，全市累計(jì)供應(yīng)保障性住宅用地764公頃，作為保障性住房主力的經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房總量?jī)H有133公頃，而動(dòng)遷安置房用地則有590公頃，其占比超過(guò)了76%9。而2011年8月5日頒布的上海市動(dòng)遷安置房管理辦法中規(guī)定：動(dòng)遷安置房在取得房地產(chǎn)權(quán)證后的3年內(nèi)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押;，換言之，即三年以后動(dòng)遷安置房就有可能變成一般商品房。以徐匯區(qū)馨寧公寓為例，該小區(qū)原本由動(dòng)遷安置房和公共租賃房構(gòu)成（權(quán)宜之計(jì)暫時(shí)由兩家物業(yè)公司管理），而三年后可能成為少部分商品房、大多數(shù)保障房混居的樓盤(pán)?，F(xiàn)有的政策和法律顯然還未覆蓋這個(gè)層面，可想而知，任由現(xiàn)有的市場(chǎng)主導(dǎo)模

7、式，后續(xù)問(wèn)題可能層出不窮。3 保障房項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討由于保障房的對(duì)象屬于中低收入家庭，從社會(huì)學(xué)角度看，他們代表著特定的社會(huì)階層，有著相似的價(jià)值觀、人生觀。后期運(yùn)營(yíng)解決不好，絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，甚至?xí)?lái)重大的社會(huì)問(wèn)題10。所以有必要基于保障房項(xiàng)目的特點(diǎn)，緊緊圍繞服務(wù)對(duì)象，從規(guī)劃階段的開(kāi)發(fā)管理、建設(shè)階段的工程管理、分配階段的機(jī)制管理、使用階段的社區(qū)管理（上海地區(qū)或稱(chēng)為綜合治理;）四個(gè)方面，對(duì)保障房項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程統(tǒng)籌管理，將政府現(xiàn)有在前面各階段的主導(dǎo)作用向產(chǎn)業(yè)鏈下游使用階段沿伸出去。這樣，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔;的全過(guò)程統(tǒng)籌管理運(yùn)作戰(zhàn)略，既能解決上海地區(qū)目前保障性住房項(xiàng)目雙軌制;的嚴(yán)重脫節(jié)，克服目前

8、政府項(xiàng)目中普遍存在的重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng);的通病，又可以更好地體現(xiàn)政府實(shí)施救濟(jì)和保障的初衷，確保保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。3.1建立住戶、居委、物業(yè)前期介入的機(jī)制由于政府在規(guī)劃建設(shè)階段發(fā)揮了主導(dǎo)作用，上海地區(qū)的保障房項(xiàng)目無(wú)論從房屋質(zhì)量上還是小區(qū)環(huán)境上都很完美，但隨著這些項(xiàng)目的交付使用，敲墻黨;、黑車(chē)黨;、臟亂差;等問(wèn)題也暴露出來(lái)，如果在項(xiàng)目規(guī)劃階段和建設(shè)階段更有針對(duì)性，很多問(wèn)題可以有效規(guī)避。譬如：敲墻黨;的出現(xiàn)一定程度上反映了房型設(shè)計(jì)不合理；黑車(chē)黨;的出現(xiàn)反映了保障房項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)，交通配套不是特別完備；臟亂差;一定程度體現(xiàn)了物業(yè)公司小區(qū)環(huán)境管理不到位，而深層次看則是經(jīng)營(yíng)困難、難乎為繼等。而這些問(wèn)題如果

9、能在項(xiàng)目決策、規(guī)劃、建設(shè)階段充分聽(tīng)取保障對(duì)象、物業(yè)公司的建議或意見(jiàn)11，讓政策制訂者和建設(shè)主管部門(mén)充分了解中低收入家庭衣、食、住、行等生活習(xí)慣，從法律法規(guī)的制定到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，將長(zhǎng)期積累的管理知識(shí)與生活經(jīng)驗(yàn)融入進(jìn)去，不僅能從源頭上優(yōu)化項(xiàng)目，減少上述脫節(jié)，還可以為以后的合理運(yùn)營(yíng)、長(zhǎng)效管理打下良好的基礎(chǔ)。為此，需要建立保障房項(xiàng)目前期介入機(jī)制，如圖1所示。3.2實(shí)施政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營(yíng)機(jī)制上海地區(qū)保障房項(xiàng)目大多采用的是BT模式，這種形式在規(guī)劃建設(shè)階段取得了良好的效果，突破了很多政策瓶頸，但在項(xiàng)目的使用階段卻實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。這種雙軌制;使得特定項(xiàng)目的建設(shè)成果在使用階段難以體現(xiàn)，導(dǎo)致后期的物業(yè)運(yùn)行

10、陷入物業(yè)管理費(fèi)限價(jià)→物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)困難→服務(wù)質(zhì)量低→收繳率低;的惡性循環(huán)。所以針對(duì)面向特定階層的特定項(xiàng)目，為切實(shí)展現(xiàn)保障房政策的功效，政府應(yīng)該在使用階段繼續(xù)發(fā)揮作用，實(shí)行政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，如圖2所示。首先，政府主管部門(mén)應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)保障房物業(yè)管理的各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、成本進(jìn)行測(cè)算，每年確定當(dāng)?shù)乇Ｕ戏康钠骄袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)水平。這樣一方面可以對(duì)物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)狀況實(shí)施評(píng)估，另一方面根據(jù)評(píng)估情況對(duì)其用于補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)性收入實(shí)施監(jiān)管。其次，建立特定的保障房物業(yè)管理供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)，在其范圍內(nèi)招投標(biāo)，提高進(jìn)入壁壘。保障房的屬性決定了必須由具備相應(yīng)實(shí)力、相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)的物業(yè)公

11、司來(lái)運(yùn)作，以確保其使用壽命和服務(wù)質(zhì)量。第三，配備一定比例的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。蘇州市建設(shè)局要求開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)樓盤(pán)時(shí)，配備一定面積的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，其收入用于補(bǔ)貼物業(yè)公司的日常運(yùn)營(yíng)。上海也可以借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，在相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)保本微利的原則和第三方測(cè)定的經(jīng)營(yíng)水平，提供相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性用房。與此同時(shí)，將公共部位的經(jīng)營(yíng)權(quán)納入物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)范圍，通過(guò)其獲取合法經(jīng)營(yíng)收入。如此，政府不僅可以從行政補(bǔ)貼中脫離出來(lái)，達(dá)到以房養(yǎng)房;的目的，不再陷入售后公房的怪圈，而且企業(yè)又可以按準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)作模式來(lái)解決運(yùn)營(yíng)問(wèn)題3。最后，從稅收減免上、政策制訂上對(duì)保障房的物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行扶持。3.3實(shí)行政府、住戶、第三方的監(jiān)管機(jī)制保障房項(xiàng)目的

12、后續(xù)管理應(yīng)納入社會(huì)管理的范疇，正如有些學(xué)者提到的，凡是那些住房問(wèn)題得到有效解決的國(guó)家和地區(qū)，都普遍采取了成功的政府主動(dòng)干預(yù)機(jī)制12。目前上海地區(qū)保障房管理中所產(chǎn)生的諸多問(wèn)題并非某一個(gè)委、辦、局或物業(yè)公司可以解決，所以政府應(yīng)借鑒新加坡市鎮(zhèn)委員會(huì)的辦法13，牽頭將各相關(guān)部門(mén)（如：城管、工商、房地局、街道等）組織起來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目使用階段的各項(xiàng)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。整個(gè)社區(qū)在對(duì)野蠻裝修、敲詐勒索、居改非、群租等違法行為實(shí)施有效管理的同時(shí)，定期對(duì)物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)狀況、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)性收入的使用實(shí)行監(jiān)督。專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在每年對(duì)管理水平、服務(wù)質(zhì)量、客戶滿意度進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)其擇優(yōu)汰劣，最終對(duì)住戶負(fù)責(zé)13，如圖

13、3所示。3.4圍繞三個(gè)機(jī)制，健全使用階段法規(guī)體系目前保障房項(xiàng)目的發(fā)展如火如荼，根本原因是房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的結(jié)果。建管依據(jù)是國(guó)家在宏觀調(diào)控階段制定的特殊政策，而這種政策上的不確定性以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性致使全國(guó)各地保障房使用階段的法律法規(guī)未形成體系，上海地區(qū)也不例外。尤其是現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)，在面臨項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)時(shí)很不適應(yīng)，如住戶的群租、切割承重墻、改變?cè)O(shè)計(jì)用途等問(wèn)題，按現(xiàn)有的行政執(zhí)法方式操作需要幾個(gè)月時(shí)間，屆時(shí)違章已經(jīng)既成事實(shí)、形成氣候。特別是違規(guī)出租問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響了保障房政策的實(shí)施，更深層面上危害了社會(huì)公平2。因而前述保障房前期介入機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制如果沒(méi)有系統(tǒng)的、連續(xù)性的法規(guī)體系作保

14、障，類(lèi)似違規(guī)違章后果會(huì)進(jìn)一步放大而積重難返。建立有針對(duì)性的使用階段法律體系，必須以降低上述兩個(gè)不確定源作為切入點(diǎn)14。降低兩個(gè)不確定源要依托前期介入機(jī)制、使用階段的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制三個(gè)平臺(tái)。而三個(gè)平臺(tái)的有效實(shí)施，則需要圍繞保障對(duì)象的特點(diǎn)，制定專(zhuān)門(mén)的、有針對(duì)性的法律法規(guī)。須從項(xiàng)目全過(guò)程統(tǒng)籌管理的視角出發(fā)制定覆蓋三種機(jī)制的法律體系，尤其后期經(jīng)營(yíng)中如一個(gè)小區(qū)多家公司、服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置、裝修押金的收取、業(yè)主大會(huì)的籌建等方面突破現(xiàn)有的法規(guī)框架，給篩選后的物業(yè)公司授予適當(dāng)權(quán)限。4 結(jié) 語(yǔ)保障性住房建設(shè)是政府關(guān)注和解決民生的重要舉措，是以人為本，以民為先;的具體體現(xiàn)。本文基于項(xiàng)目全過(guò)程統(tǒng)籌管理的視角，在分析上海地區(qū)保障房項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建議項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)階段建立實(shí)施前期介入機(jī)制，使用階段實(shí)施政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)、住戶代表、第三方的監(jiān)管機(jī)制，并以降低政策和市場(chǎng)的不確定性為切入點(diǎn)，健全使用階段法規(guī)體系，以消除目前保障房項(xiàng)目雙軌制;的困惑?？傮w上看，目前國(guó)內(nèi)對(duì)保障房項(xiàng)目使用階段的研究尚處于起步階段，實(shí)踐中還有許多需要探索的新問(wèn)題，今后可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面進(jìn)行更深入的研究。參考文獻(xiàn)1張文菁.聚集保障房物業(yè)管理協(xié)力促民生工程得民心N.徐匯報(bào)，2013-1-14.2吳迪，高鵬，董紀(jì)昌.保障性住房違規(guī)出租問(wèn)題的博弈分析和治理研究J.管理評(píng)論，2011，2