上海地區(qū)保障房項目的特點與運(yùn)行機(jī)制探討

1、上海地區(qū)保障房項目的特點與運(yùn)行機(jī)制探討1 問題的提出保障性住房一般包括經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、廉租住房和動遷安置房等。隨著2013年上海地區(qū)保障房項目的集中交付，其運(yùn)營難、管理難、糾紛多等社會問題也接踵而至。甚至有人斷言，運(yùn)營問題不解決，保障房項目會成為21世紀(jì)高樓大廈里的城中村;1。究其原因，上海的保障房項目在全過程管理上存在著雙軌制;，即規(guī)劃、建設(shè)、分配階段政府主導(dǎo)，使用運(yùn)營階段市場主導(dǎo)。從全過程統(tǒng)籌管理的視角，針對雙軌制;所造成的重建設(shè)、輕運(yùn)營;的問題，探索應(yīng)對機(jī)制，一方面可以解決好現(xiàn)有的矛盾，另一方面也可以為我國目前城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一些思路。保障房項目管理的全過程，大致可以劃分為規(guī)劃、建

2、設(shè)、分配和使用等四個階段。目前對其規(guī)劃、建設(shè)、分配三個管理階段已有較多的研究。相比之下，使用階段的研究尚未得到應(yīng)有的關(guān)注，缺乏對保障性住房實施中出現(xiàn)的新問題的治理研究2?，F(xiàn)有少量研究主要在物業(yè)管理模式和管理主體兩個方面，如保障性住房物業(yè)管理模式的比較分析3、社區(qū)自治辦法4；基于經(jīng)濟(jì)適用房住戶滿意度影響因素實證分析提出政府適度干預(yù)等原則5、借鑒香港公屋的社區(qū)管理制度6等。保障房項目是一個階段多、周期長、涉及面廣的復(fù)雜過程，單一階段的應(yīng)對難以解決保障房項目使用階段發(fā)生的問題。所以，有必要從全過程統(tǒng)籌管理的角度，系統(tǒng)地、綜合地考慮使用階段出現(xiàn)的問題，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制。2 上海地區(qū)保障房項目的特點保障房項

3、目相對于其他住宅產(chǎn)品，更加受到具體城市的人口狀況、經(jīng)濟(jì)政策、城市規(guī)劃等諸多條件的制約，上海地區(qū)的保障房項目在具備一些共性之外，有著自身的區(qū)域特點。2.1容積率高、人口密度高、選址偏遠(yuǎn)由于保障性住房具有社會保障的性質(zhì)，上海市政府對用地、戶型、建筑面積等有嚴(yán)格的控制。以單套建筑面積為例，上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則（試行）中規(guī)定，房型必須以、型為主，型50m2左右，型60m2左右，型85m2左右，套型面積還分別按動遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房等三類設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。政府部門從最初對保障性住房項目的定位就決定了其屬于大型的居住社區(qū)高容積率、高層樓、一梯多戶、人口密度高。上海保障房項目多處于城郊結(jié)合部位

4、，交通、商業(yè)、教育等配套設(shè)施無法同步跟上，給入住的居民們帶來了很多的不便，給項目的使用、運(yùn)營管理帶來了非常大的困難和壓力。2.2項目的建設(shè)和運(yùn)營雙軌制;上海地區(qū)保障房項目規(guī)劃、建設(shè)、分配階段基本上由政府主導(dǎo)，無論是設(shè)計要求還是建設(shè)周期，市建交委都有嚴(yán)格的規(guī)定，而項目建設(shè)完工后的使用運(yùn)營則按一般商品房操作，即以市場主導(dǎo)的模式運(yùn)營。由于前端的政府主導(dǎo)，保障房項目規(guī)劃建設(shè)階段所遇到的瓶頸問題，如建設(shè)用地、建設(shè)資金等，都由政府從制度上和政策上解決。保障房項目的性質(zhì)使得后期運(yùn)營階段面臨的問題，僅僅依靠市場手段無法有效解決，即使在發(fā)達(dá)國家這也17。正是前后軌;的脫節(jié)導(dǎo)致保障房項目的經(jīng)營問題、管理問題突現(xiàn)。

5、在經(jīng)營方面，上海市對一般商品房的物業(yè)管理費采用政府限價方式，保障房也不例外。以徐匯區(qū)為例，保障性住房的物業(yè)服務(wù)費定價不能高于2005年出臺的上海市分等收費的二級標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)時上海的最低工資為690元/月8。時至今日，最低工資于2013年四月調(diào)整為1620元/月8，加上2008年勞動合同法的實施和滬府發(fā)（2011）26、27、28 號文（非滬職工綜合保險改成城鎮(zhèn)保險等），都使得保障房項目的經(jīng)營成本大大增加。另一方面，上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則（試行）中要求，新建保障性住房按四高;標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其中一高;就是高標(biāo)準(zhǔn)管理，但卻沒有相應(yīng)的高價格、高營收與之匹配，顯然有悖于市場規(guī)律。2.3保障房項目以動遷安置房

6、為主上海地區(qū)的特點致使其保障房結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。以2010年為例，全市累計供應(yīng)保障性住宅用地764公頃，作為保障性住房主力的經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房總量僅有133公頃，而動遷安置房用地則有590公頃，其占比超過了76%9。而2011年8月5日頒布的上海市動遷安置房管理辦法中規(guī)定：動遷安置房在取得房地產(chǎn)權(quán)證后的3年內(nèi)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押;，換言之，即三年以后動遷安置房就有可能變成一般商品房。以徐匯區(qū)馨寧公寓為例，該小區(qū)原本由動遷安置房和公共租賃房構(gòu)成（權(quán)宜之計暫時由兩家物業(yè)公司管理），而三年后可能成為少部分商品房、大多數(shù)保障房混居的樓盤?，F(xiàn)有的政策和法律顯然還未覆蓋這個層面，可想而知，任由現(xiàn)有的市場主導(dǎo)模

7、式，后續(xù)問題可能層出不窮。3 保障房項目運(yùn)營機(jī)制的探討由于保障房的對象屬于中低收入家庭，從社會學(xué)角度看，他們代表著特定的社會階層，有著相似的價值觀、人生觀。后期運(yùn)營解決不好，絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，甚至?xí)碇卮蟮纳鐣栴}10。所以有必要基于保障房項目的特點，緊緊圍繞服務(wù)對象，從規(guī)劃階段的開發(fā)管理、建設(shè)階段的工程管理、分配階段的機(jī)制管理、使用階段的社區(qū)管理（上海地區(qū)或稱為綜合治理;）四個方面，對保障房項目實施全過程統(tǒng)籌管理，將政府現(xiàn)有在前面各階段的主導(dǎo)作用向產(chǎn)業(yè)鏈下游使用階段沿伸出去。這樣，政府主導(dǎo)、市場為輔;的全過程統(tǒng)籌管理運(yùn)作戰(zhàn)略，既能解決上海地區(qū)目前保障性住房項目雙軌制;的嚴(yán)重脫節(jié)，克服目前

8、政府項目中普遍存在的重建設(shè)，輕運(yùn)營;的通病，又可以更好地體現(xiàn)政府實施救濟(jì)和保障的初衷，確保保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。3.1建立住戶、居委、物業(yè)前期介入的機(jī)制由于政府在規(guī)劃建設(shè)階段發(fā)揮了主導(dǎo)作用，上海地區(qū)的保障房項目無論從房屋質(zhì)量上還是小區(qū)環(huán)境上都很完美，但隨著這些項目的交付使用，敲墻黨;、黑車黨;、臟亂差;等問題也暴露出來，如果在項目規(guī)劃階段和建設(shè)階段更有針對性，很多問題可以有效規(guī)避。譬如：敲墻黨;的出現(xiàn)一定程度上反映了房型設(shè)計不合理；黑車黨;的出現(xiàn)反映了保障房項目選址偏遠(yuǎn)，交通配套不是特別完備；臟亂差;一定程度體現(xiàn)了物業(yè)公司小區(qū)環(huán)境管理不到位，而深層次看則是經(jīng)營困難、難乎為繼等。而這些問題如果

9、能在項目決策、規(guī)劃、建設(shè)階段充分聽取保障對象、物業(yè)公司的建議或意見11，讓政策制訂者和建設(shè)主管部門充分了解中低收入家庭衣、食、住、行等生活習(xí)慣，從法律法規(guī)的制定到項目竣工驗收，將長期積累的管理知識與生活經(jīng)驗融入進(jìn)去，不僅能從源頭上優(yōu)化項目，減少上述脫節(jié)，還可以為以后的合理運(yùn)營、長效管理打下良好的基礎(chǔ)。為此，需要建立保障房項目前期介入機(jī)制，如圖1所示。3.2實施政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營機(jī)制上海地區(qū)保障房項目大多采用的是BT模式，這種形式在規(guī)劃建設(shè)階段取得了良好的效果，突破了很多政策瓶頸，但在項目的使用階段卻實行市場化運(yùn)作。這種雙軌制;使得特定項目的建設(shè)成果在使用階段難以體現(xiàn)，導(dǎo)致后期的物業(yè)運(yùn)行

10、陷入物業(yè)管理費限價→物業(yè)公司經(jīng)營困難→服務(wù)質(zhì)量低→收繳率低;的惡性循環(huán)。所以針對面向特定階層的特定項目，為切實展現(xiàn)保障房政策的功效，政府應(yīng)該在使用階段繼續(xù)發(fā)揮作用，實行政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營機(jī)制，如圖2所示。首先，政府主管部門應(yīng)引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對保障房物業(yè)管理的各項服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格、成本進(jìn)行測算，每年確定當(dāng)?shù)乇Ｕ戏康钠骄袌鼋?jīng)營水平。這樣一方面可以對物業(yè)公司的經(jīng)營狀況實施評估，另一方面根據(jù)評估情況對其用于補(bǔ)貼的經(jīng)營性收入實施監(jiān)管。其次，建立特定的保障房物業(yè)管理供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫，在其范圍內(nèi)招投標(biāo)，提高進(jìn)入壁壘。保障房的屬性決定了必須由具備相應(yīng)實力、相當(dāng)經(jīng)驗的物業(yè)公

11、司來運(yùn)作，以確保其使用壽命和服務(wù)質(zhì)量。第三，配備一定比例的經(jīng)營性資產(chǎn)。蘇州市建設(shè)局要求開發(fā)商在開發(fā)樓盤時，配備一定面積的經(jīng)營資產(chǎn)，其收入用于補(bǔ)貼物業(yè)公司的日常運(yùn)營。上海也可以借鑒這方面的經(jīng)驗，在相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)保本微利的原則和第三方測定的經(jīng)營水平，提供相應(yīng)的經(jīng)營性用房。與此同時，將公共部位的經(jīng)營權(quán)納入物業(yè)公司的經(jīng)營范圍，通過其獲取合法經(jīng)營收入。如此，政府不僅可以從行政補(bǔ)貼中脫離出來，達(dá)到以房養(yǎng)房;的目的，不再陷入售后公房的怪圈，而且企業(yè)又可以按準(zhǔn)市場化運(yùn)作模式來解決運(yùn)營問題3。最后，從稅收減免上、政策制訂上對保障房的物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行扶持。3.3實行政府、住戶、第三方的監(jiān)管機(jī)制保障房項目的

12、后續(xù)管理應(yīng)納入社會管理的范疇，正如有些學(xué)者提到的，凡是那些住房問題得到有效解決的國家和地區(qū)，都普遍采取了成功的政府主動干預(yù)機(jī)制12。目前上海地區(qū)保障房管理中所產(chǎn)生的諸多問題并非某一個委、辦、局或物業(yè)公司可以解決，所以政府應(yīng)借鑒新加坡市鎮(zhèn)委員會的辦法13，牽頭將各相關(guān)部門（如：城管、工商、房地局、街道等）組織起來，成立專門機(jī)構(gòu)對項目使用階段的各項工作實施統(tǒng)一管理。整個社區(qū)在對野蠻裝修、敲詐勒索、居改非、群租等違法行為實施有效管理的同時，定期對物業(yè)公司的經(jīng)營狀況、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營性收入的使用實行監(jiān)督。專門機(jī)構(gòu)在每年對管理水平、服務(wù)質(zhì)量、客戶滿意度進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上對其擇優(yōu)汰劣，最終對住戶負(fù)責(zé)13，如圖

13、3所示。3.4圍繞三個機(jī)制，健全使用階段法規(guī)體系目前保障房項目的發(fā)展如火如荼，根本原因是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的結(jié)果。建管依據(jù)是國家在宏觀調(diào)控階段制定的特殊政策，而這種政策上的不確定性以及房地產(chǎn)市場的不確定性致使全國各地保障房使用階段的法律法規(guī)未形成體系，上海地區(qū)也不例外。尤其是現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)，在面臨項目后期運(yùn)營時很不適應(yīng)，如住戶的群租、切割承重墻、改變設(shè)計用途等問題，按現(xiàn)有的行政執(zhí)法方式操作需要幾個月時間，屆時違章已經(jīng)既成事實、形成氣候。特別是違規(guī)出租問題不僅嚴(yán)重影響了保障房政策的實施，更深層面上危害了社會公平2。因而前述保障房前期介入機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制如果沒有系統(tǒng)的、連續(xù)性的法規(guī)體系作保

14、障，類似違規(guī)違章后果會進(jìn)一步放大而積重難返。建立有針對性的使用階段法律體系，必須以降低上述兩個不確定源作為切入點14。降低兩個不確定源要依托前期介入機(jī)制、使用階段的經(jīng)營機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制三個平臺。而三個平臺的有效實施，則需要圍繞保障對象的特點，制定專門的、有針對性的法律法規(guī)。須從項目全過程統(tǒng)籌管理的視角出發(fā)制定覆蓋三種機(jī)制的法律體系，尤其后期經(jīng)營中如一個小區(qū)多家公司、服務(wù)項目的設(shè)置、裝修押金的收取、業(yè)主大會的籌建等方面突破現(xiàn)有的法規(guī)框架，給篩選后的物業(yè)公司授予適當(dāng)權(quán)限。4 結(jié) 語保障性住房建設(shè)是政府關(guān)注和解決民生的重要舉措，是以人為本，以民為先;的具體體現(xiàn)。本文基于項目全過程統(tǒng)籌管理的視角，在分析上海地區(qū)保障房項目特點的基礎(chǔ)上，建議項目規(guī)劃建設(shè)階段建立實施前期介入機(jī)制，使用階段實施政府主導(dǎo)、以房養(yǎng)房;的經(jīng)營機(jī)制，實行政府機(jī)構(gòu)、住戶代表、第三方的監(jiān)管機(jī)制，并以降低政策和市場的不確定性為切入點，健全使用階段法規(guī)體系，以消除目前保障房項目雙軌制;的困惑?？傮w上看，目前國內(nèi)對保障房項目使用階段的研究尚處于起步階段，實踐中還有許多需要探索的新問題，今后可以在項目運(yùn)營方面進(jìn)行更深入的研究。參考文獻(xiàn)1張文菁.聚集保障房物業(yè)管理協(xié)力促民生工程得民心N.徐匯報，2013-1-14.2吳迪，高鵬，董紀(jì)昌.保障性住房違規(guī)出租問題的博弈分析和治理研究J.管理評論，2011，2