PPP案例—北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目

1、北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目1、項(xiàng)目概況北京地鐵 4 號(hào)線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺(tái)區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長(zhǎng) 28.2 公里，車站總數(shù) 24 座。4 號(hào)線工程概算總投資 153 億元，于 2004 年 8 月正式開(kāi)工，2009年 9 月 28 日通車試運(yùn)營(yíng)，目前日均客流量已超過(guò) 100 萬(wàn)人次。北京地鐵 4 號(hào)線是我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè) PPP 項(xiàng)目，該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱“京投公司”）具體實(shí)施。2011年，北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國(guó)家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行了專題評(píng)價(jià)研究。評(píng)價(jià)認(rèn)

2、為，北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目順應(yīng)國(guó)家投資體制改革方向，在我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實(shí)施市場(chǎng)化PPP 融資模式，有效緩解了當(dāng)時(shí)北京市政府投資壓力，實(shí)現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)主體多元化突破，形成同業(yè)激勵(lì)的格局，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實(shí)際情況分析，4 號(hào)線應(yīng)用 PPP 模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功，項(xiàng)目實(shí)施效果良好。2、運(yùn)作模式（1） 具體模式4 號(hào)線工程投資建設(shè)分為 AB 兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項(xiàng)目總投資的 70%，由北京市政府國(guó)有獨(dú)資企業(yè)京投公司成立的全資子公司 4 號(hào)線公司負(fù)責(zé)；B 部分為車輛、信號(hào)等

3、設(shè)備部分，投資額約為 46 億元，約占項(xiàng)目總投資的 30%，由 PPP 項(xiàng)目公司北京京港地鐵有限公司（簡(jiǎn)稱“京港地鐵”）負(fù)責(zé)。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按 2:49:49 的出資比例組建。北京地鐵 4 號(hào)線 PPP 模式如圖 2 所示圖 2 北京地鐵 4 號(hào)線的 PPP 模式4 號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，京港地鐵通過(guò)租賃取得 4 號(hào)線公司的 A 部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé) 4 號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括 A 和 B 兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資并獲得合理投資收益。30 年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵將 B 部

4、分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將 A 部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給 4 號(hào)線公司。（2） 實(shí)施流程4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程大致可分為兩個(gè)階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導(dǎo)的實(shí)施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導(dǎo)的投資人競(jìng)爭(zhēng)性談判比選階段。經(jīng)市政府批準(zhǔn)，北京市交通委與京港地鐵于 2006 年 4 月 12 日正式簽署了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。（三）協(xié)議體系4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目的參與方較多，項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)如圖 3 所示。圖 3 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是 PPP 項(xiàng)目的核心，為 PPP 項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理提供了明確的依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的法律保障。4 號(hào)線項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)

5、議由主協(xié)議、16 個(gè)附件協(xié)議以及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、移交各個(gè)階段，形成了一個(gè)完整的合同體系。（四）主要權(quán)利義務(wù)的約定1.北京市政府北京市政府及其職能部門的權(quán)利義務(wù)主要包括：建設(shè)階段：負(fù)責(zé)項(xiàng)目 A 部分的建設(shè)和 B 部分質(zhì)量的監(jiān)管，主要包括制定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)），對(duì)工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以及項(xiàng)目的試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收，審批竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。運(yùn)營(yíng)階段：負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包括制定運(yùn)營(yíng)和票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時(shí)，統(tǒng)一調(diào)度或臨時(shí)接管項(xiàng)目設(shè)施；協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運(yùn)營(yíng)商建立相應(yīng)的收入分配分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。此外

6、，因政府要求或法律變更導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本增加時(shí)，政府方負(fù)責(zé)給予其合理補(bǔ)償。2. 京港地鐵京港地鐵公司作為項(xiàng)目 B 部分的投資建設(shè)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)。為方便 AB 兩部分的施工銜接，協(xié)議要求京港地鐵將 B 部分的建設(shè)管理任務(wù)委托給 A 部分的建設(shè)管理單位。運(yùn)營(yíng)階段：京港地鐵在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)利用 4 號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力和 高效的客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)，須遵照北京市城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)管理辦法的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定和實(shí)施安全演習(xí)計(jì)劃以及應(yīng)急處理預(yù)案等措 施，保證項(xiàng)目安全運(yùn)營(yíng)。在遵守相關(guān)法律

7、法規(guī)，特別是運(yùn)營(yíng)安全規(guī)定的前提下，京港地鐵公司可以利用項(xiàng)目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營(yíng)并取得相關(guān)收益。三、借鑒價(jià)值（一）建立有力的政策保障體系北京地鐵 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目推進(jìn)提供了全方位保障。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了全程參與者和全力保障者，并為項(xiàng)目配套出臺(tái)了關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)等相關(guān)政策。為推動(dòng)項(xiàng)目有效實(shí)施，政府成立了由市政府副秘書長(zhǎng)牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組；發(fā)改委主導(dǎo)完成了 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案；交通委主導(dǎo)談判；京投公司在這一過(guò)程中負(fù)責(zé)具體操作和研究。4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目招商組織架構(gòu)如圖

8、4 所示。圖 4 北京地鐵 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目招商組織架構(gòu)（2）構(gòu)建合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制北京地鐵 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目中政府方和社會(huì)投資人的順暢合作，得益于項(xiàng)目具有合理的收益分配機(jī)制以及有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。該項(xiàng)目通過(guò)票價(jià)機(jī)制和客流機(jī)制的巧妙設(shè)計(jì)，在社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點(diǎn)，在為社會(huì)投資人帶來(lái)合理預(yù)期收益的同時(shí)，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率。1.票價(jià)機(jī)制4 號(hào)線運(yùn)營(yíng)票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，實(shí)際平均人次票價(jià)不能完全反映地鐵線路本身的運(yùn)行成本和合理收益等財(cái)務(wù)特征。因此，項(xiàng)目采用“測(cè)算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營(yíng)收入的依據(jù)，同時(shí)建立了測(cè)算票價(jià)的調(diào)整

9、機(jī)制。以測(cè)算票價(jià)為基礎(chǔ)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定了相應(yīng)的票價(jià)差額補(bǔ)償和收益分享機(jī)制，構(gòu)建了票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。如果實(shí)際票價(jià)收入水平低于測(cè)算票價(jià)收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)償。如果實(shí)際票價(jià)收入水平高于測(cè)算票價(jià)收入水平，特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)將其差額的 70%返還給市政府。4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目票價(jià)補(bǔ)償和返還機(jī)制見(jiàn)圖 5 所示。圖 5 票價(jià)補(bǔ)償和返還機(jī)制2.客流機(jī)制票款是 4 號(hào)線實(shí)現(xiàn)盈利的主要收入來(lái)源，由于采用政府定價(jià)，客流量成為影響項(xiàng)目收益的主要因素?？土髁考仁芴卦S公司服務(wù)質(zhì)量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的客流機(jī)制。4 號(hào)線項(xiàng)目的客流機(jī)制為：當(dāng)

10、客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的 80%，特許經(jīng)營(yíng)公司可申請(qǐng)補(bǔ)償，或者放棄項(xiàng)目；當(dāng)客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流時(shí)，政府分享超出預(yù)測(cè)客流量 10%以內(nèi)票款收入的 50%、超出客流量 10%以上的票款收入的60%。4 號(hào)線項(xiàng)目的客流機(jī)制充分考慮了市場(chǎng)因素和政策因素，其共擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)、共享客流收益的機(jī)制符合軌道交通行業(yè)特點(diǎn)和 PPP 模式要求。（3）建立完備的 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管體系北京地鐵 4 號(hào)線 PPP 項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于項(xiàng)目具有相對(duì)完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場(chǎng)的邊界、詳細(xì)設(shè)計(jì)相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵。4 號(hào)線項(xiàng)目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計(jì)劃、申請(qǐng)的審批，建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收、備案，運(yùn)營(yíng)過(guò)