【經(jīng)濟(jì)學(xué)論文】關(guān)于我國貿(mào)易稅收政策的再思考：基于風(fēng)險管理的視角

1、關(guān)于我國貿(mào)易稅收政策的再思考：基于風(fēng)險管理的視角真誠為您服務(wù)摘要我國入世后被訴至wto的兩起與稅收直接相關(guān)的貿(mào)易爭端案件可以從不同角度進(jìn)行研究。從風(fēng)險的視角看，它們揭示出我國貿(mào)易稅收政策面臨著因與wto規(guī)則不完全相符而被他國指控的風(fēng)險，這與稅收在國際貿(mào)易中發(fā)揮日益重要作用的國際發(fā)展趨勢一致。因此，將風(fēng)險管理的理念引入我國貿(mào)易稅收政策的制定中，加強(qiáng)防范及控制相關(guān)政策風(fēng)險的研究具有必要性和緊迫性。 關(guān)鍵詞wto；對外貿(mào)易；稅收政策；風(fēng)險管理 人世五年多來，我國經(jīng)濟(jì)高歌猛進(jìn)，在得到國際社會積極評價的同時，我國所面臨的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)也日益凸顯。近年來，我國的稅收政策越來越受到一些貿(mào)易伙伴國的高度關(guān)注與

2、質(zhì)疑，稅收問題也不斷成為一些國際貿(mào)易爭端的焦點。下文將基于風(fēng)險管理的視角，在評析我國被訴至wto的兩起典型涉稅案件的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際上其他涉稅貿(mào)易爭端的分析，探討我國在wto后過渡期的貿(mào)易稅收政策的風(fēng)險問題。 一、我國被訴至wto的兩起涉稅貿(mào)易爭端案件評析 (一)案件簡況 集成電路增值稅案(以下簡稱為“案件一”)：美國于2004年3月向wto投訴中國，理由是中國對進(jìn)口的半導(dǎo)體產(chǎn)品征收17的增值稅，而中國國內(nèi)廠商雖然也要交納增值稅，但可以享受即征即退政策，這樣致使美國半導(dǎo)體出口商“處于非公平競爭的地位”，構(gòu)成了歧視，違反了wto規(guī)則。該爭端始于中國財稅200270號文的規(guī)定：“自2002年1月1

3、日起至2010年底，對增值稅一般納稅人銷售其自產(chǎn)的集成電路產(chǎn)品(含單晶硅片)，按17的稅率征收增值稅后，對其增值稅實際稅負(fù)超過3的部分實行即征即退政策，所退稅款由企業(yè)用于擴(kuò)大再生產(chǎn)和研究開發(fā)集成電路產(chǎn)品?！苯?jīng)四輪磋商后，雙方簽署了諒解備忘錄，中國發(fā)布了財稅2004174號文，稱財稅200270號文自2005年4月1日起停止執(zhí)行。 汽車零部件關(guān)稅案(以下簡稱為“案件二”)：美國、歐盟和加拿大于2006年3月和4月相繼向wto提出申訴，要求wto專門成立專家組，對中國零部件關(guān)稅政策進(jìn)行調(diào)查。理由是中國對進(jìn)口的汽車零部件征收高額關(guān)稅，迫使汽車制造商從中國本土采購大量的轎車零部件，違反了wto的貿(mào)易協(xié)

4、議。該爭端始于2005年4月1日中國開始施行的構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法(以下簡稱辦法)。辦法規(guī)定，如果進(jìn)口零部件的價格總和達(dá)到整輛汽車總價格的60以上，應(yīng)按照整車進(jìn)口征稅。中國整車進(jìn)口關(guān)稅稅率通常在28上下，而零部件則通常為10左右。中方認(rèn)為，該項規(guī)定是為了防止不法分子利用整車和零部件的稅率差來規(guī)避海關(guān)監(jiān)督、偷逃關(guān)稅，也是為了打擊ckd(全散件進(jìn)口組裝汽車)，保護(hù)消費者利益，是符合wt0規(guī)則的。但中方后來仍然做出了一定讓步，2006年8月4日，海關(guān)總署、商務(wù)部、財政部和發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)出公告，宣布辦法中構(gòu)成整車特征的3個標(biāo)準(zhǔn)中的1個推遲兩年實施，該標(biāo)準(zhǔn)推遲到2008年7月1日才

5、實施。但美歐加三方仍不滿意，于9月28日在wto爭端解決機(jī)構(gòu)會議上正式要求成立專家組對中國的做法進(jìn)行調(diào)查，在遭到中方拒絕后，又于10月26日再次要求wto爭端解決機(jī)構(gòu)就中國汽車零部件進(jìn)口案設(shè)立專家組。根據(jù)wto規(guī)則，設(shè)立專家組的要求只能被拒絕一次。于是，專家組當(dāng)天“自動”成立。目前為止，該案尚未最終水落石出。 (二)案件分析 在不到兩年的時間內(nèi)，我國連續(xù)兩次被發(fā)達(dá)國家投訴至wto，而且非?！皽惽伞钡氖牵@兩起案件都與稅收緊密相關(guān)，這不能不引起我們的思考。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，尤其是在我國人世后，稅收與對外貿(mào)易的關(guān)系日益密切，政府近年也經(jīng)常性地運用稅收政策作為調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的工具，比如關(guān)稅稅率

6、和出口退稅率的多次調(diào)整。既然貿(mào)易稅收政策直接影響著我國對外貿(mào)易的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和對外貿(mào)易關(guān)系，那么在連續(xù)多年保持大額貿(mào)易順差的形勢下，我國的貿(mào)易稅收政策為貿(mào)易伙伴國所關(guān)注、質(zhì)疑甚至指控也就在所難免。下面對這兩起案件進(jìn)行一下具體的比較分析。 1兩案相同之處。這兩起案件都發(fā)生在我國人世后貿(mào)易順差不斷擴(kuò)大的背景下。自2001年我國加入wto以后，對外貿(mào)易每年都以20以上的速度遞增(見表1)。如2004年對外貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模突破1萬億美元，成為世界第三大貿(mào)易國；2006年對外貿(mào)易進(jìn)出口高達(dá)1.76萬億美元，穩(wěn)居世界第三大貿(mào)易國，并進(jìn)一步縮小與第二大貿(mào)易國的差距；人世5年間合計進(jìn)出口總值已超過從改革開放到“人

7、世”之前23年的總和。但同時我國的貿(mào)易順差也在不斷攀升，2006年的順差額高達(dá)2001年的6.87倍。國際上判斷貿(mào)易是否平衡，通常用貿(mào)易順(逆)差額與當(dāng)年進(jìn)出口總額相比，在10以內(nèi)的為基本正常，這個“10”也可稱為貿(mào)易失衡“警戒線”。2006年我國貿(mào)易順差1774.6億美元，約占當(dāng)年進(jìn)出口總額的10.1，剛剛觸及“警戒線”。 而且對我國提起訴訟的國家是以美國為首的發(fā)達(dá)國家，是中國的重要貿(mào)易伙伴。以美國為例，20012006年一直位居我國前十位貿(mào)易順差來源地的第二，且順差年年遞增。另外，對歐盟的順差在2005年以后增幅明顯(見表2)。在這種貿(mào)易不平衡的形勢下，這些國家都千方百計地想增加對中國的出

8、口，故而對影響中國進(jìn)出口貿(mào)易的相關(guān)政策(包括稅收政策)高度敏感。當(dāng)他們認(rèn)為我國的國內(nèi)增值稅政策和關(guān)稅政策導(dǎo)致了他們對我國出口的減少，影響了其貿(mào)易利益，便提起指控。另外，這兩起案件與其他貿(mào)易摩擦案件還有一個顯著的不同在于，這是他國對我國進(jìn)口貿(mào)易政策(關(guān)稅和國內(nèi)增值稅政策是其組成部分)的指控，而其他大量的涉及紡織品、鞋業(yè)等的傾銷案件主要是針對我國的出口貿(mào)易政策。 2兩案不同之處。第一，時間及具體背景不同。案件一發(fā)生在2004年，這時我國人世兩年多，進(jìn)出口雖然呈增長趨勢，但順差還不是特別突出。據(jù)美方統(tǒng)計，2003年美國向中國出口的半導(dǎo)體集成電路產(chǎn)品總額高達(dá)20多億美元，中國是美國半導(dǎo)體集成電路產(chǎn)品的

9、重要出口市場，且2004年是美國大選年，故美國政府提起申訴與其國內(nèi)的一些利益集團(tuán)的要求有關(guān)。而案件二發(fā)生在2006年，中國已進(jìn)入wto后過渡期，2005年繼續(xù)位列世界第三貿(mào)易大國，順差更是激增到1000億美元。除了美國外，歐盟、加拿大也加入起訴行列，加劇了貿(mào)易利益的博弈。第二，案件一的誘因是國內(nèi)增值稅，美方認(rèn)為我國即征即退的稅收優(yōu)惠政策屬于對內(nèi)資企業(yè)的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，形成了對外資企業(yè)的歧視。而案件二的誘因是關(guān)稅，美歐加三方認(rèn)為高關(guān)稅迫使汽車制造商大量采購國內(nèi)零部件，不利于國外零部件的進(jìn)口。在起訴方看來，無論是國內(nèi)增值稅，還是關(guān)稅，都發(fā)揮了“貿(mào)易壁壘”作用，阻礙了他們對中國的“自由”出口。第三，案件

10、一的影響力較小，只涉及美國一個國家，而在案件二中，美國、歐盟、加拿大三方聯(lián)合抵制中國的關(guān)稅政策，影響力相對更大，充分體現(xiàn)了稅收政策對我國對外貿(mào)易的重要影響及國家之間貿(mào)易利益爭奪的日趨激烈。第四，案件一是以雙方協(xié)商和解的方式解決了最終的爭議，但實際上是我國以默認(rèn)爭議中的措施違反了有關(guān)規(guī)定，從而取消了爭議中的稅收措施為條件的。從可以接觸到的材料看，我國似乎沒有做出任何實質(zhì)性的申辯。這實際在某種程度上起了“信號”的作用，使得以美國為首的發(fā)達(dá)國家在此之后，一有機(jī)會便向中國的稅收政策“開炮”。而在案件二中，中方有了進(jìn)步，敢于堅持自己的政策沒有違反wto有關(guān)原則，沒有直接取消自己的政策，但也出于其他考慮在

11、2006年做出了一定的讓步，目前案件的最終裁決結(jié)果還待定。 二、國際上的涉稅貿(mào)易爭端案件及啟示 上述兩起訴至wto的案件貌似稅收爭端，是其他國家對中國進(jìn)口稅收政策的質(zhì)疑及指控，但其在實質(zhì)上仍屬于國際貿(mào)易爭端，即由稅收問題引發(fā)的國家間貿(mào)易利益的摩擦。鑒于稅收在國際貿(mào)易和投資中的作用越來越重要，wto越來越關(guān)注稅收。這一點可以從1993年12月的烏拉圭回合后達(dá)成的幾個多邊貿(mào)易協(xié)定中反映出來。這些協(xié)議包括補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定(sen)、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議(trims)、農(nóng)業(yè)協(xié)定和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(gats)，這些協(xié)定既涉及了直接稅。也涉及了間接稅。這些協(xié)定反映出各國政府逐步意識到多邊協(xié)定在調(diào)整稅

12、收措施方面的作用越來越大，尤其是當(dāng)這些措施會影響到商品、勞務(wù)、資本、人員和技術(shù)的跨國流動時尤其如此。隨著wto涉及貿(mào)易和投資規(guī)則的不斷延伸，會進(jìn)一步引發(fā)各國稅法和wto規(guī)則的沖突，使wto越來越多地干涉成員國制定其國內(nèi)稅收政策的自由。因此，在wto內(nèi)涉稅爭執(zhí)越來越多已不足為怪，這意味著各成員國的稅法和wto規(guī)則存在不一致的地方。國際上曾發(fā)生過多起與稅收直接相關(guān)的國際貿(mào)易爭端。迄今為止，大多數(shù)的爭議都是關(guān)于間接稅的，包括對酒精飲料(日本、韓國和智利)的征稅，對期刊雜志(加拿大)征收消費稅，對汽車征收銷售稅(印度尼西亞)。另外也有一些與直接稅有關(guān)，其中比較引人注目的，如1984年美國推出外貿(mào)公司銷

13、售法案(fsc)，規(guī)定有海外業(yè)務(wù)的美國企業(yè)可以免除占其出口收入1530的稅金，以法律的形式確定繼續(xù)推行向其出口企業(yè)提供補(bǔ)貼的制度。1998年歐盟再次向世貿(mào)組織提出了新的訴訟，2002年8月30日，世貿(mào)組織最終裁定：fsc是不公平的，違反了世貿(mào)組織的規(guī)定，應(yīng)予廢除；如果美國方面不服從判決，歐盟將有權(quán)對來自美國的產(chǎn)品征收高達(dá)100的報復(fù)性關(guān)稅。又比如。美國頒布2002年持續(xù)傾銷與補(bǔ)貼抵消法案(即“伯德修正案”)，將上一年度向外國公司征收的反傾銷和反補(bǔ)貼稅款，按比例直接分配給提起和支持反傾銷和反補(bǔ)貼訴訟的本國公司，而不是上繳財政部。這一做法實際構(gòu)成了對外國公司的雙重懲罰。歐盟、澳大利亞、巴西、智利、

14、印度、印度尼西亞、日本、韓國、泰國、加拿大和墨西哥等11個世貿(mào)組織成員，就該法案向世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)起訴美國。2003年世貿(mào)組織要求美國廢除該法案，美國拒不執(zhí)行。2004年8月31日。世貿(mào)組織授權(quán)歐盟、加拿大、韓國、日本、巴西、印度、墨西哥和智利對來自美國的部分產(chǎn)品征收報復(fù)性關(guān)稅，其數(shù)額不得超過美國根據(jù)“伯德修正案”向外國公司征收的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅總額的72。毫無疑問，世貿(mào)組織的這些裁決將會對成員國未來制定的國家稅收政策產(chǎn)生重要的影響。 綜觀這些案件，可以發(fā)現(xiàn)其中的共同點：一方面，各個國家(包括美國這些經(jīng)常責(zé)難他國稅制的發(fā)達(dá)國家在內(nèi))都將稅收視為提高國家對外貿(mào)易競爭力的工具，常用手段就是通

15、過稅收補(bǔ)貼來鼓勵本國企業(yè)出口，或者把稅收作為一種限制他國進(jìn)口的貿(mào)易壁壘來使用。而另一方面，各國在運用稅收政策時，在一定程度上仍要考慮wto原則體系的制約。如果一國的稅制設(shè)置不完全符合wto的有關(guān)規(guī)則，那么由此而引發(fā)的貿(mào)易利益競爭就很容易演變?yōu)橘Q(mào)易爭端，而這些貿(mào)易沖突最后還必須在wto框架下找到妥協(xié)機(jī)制。中國人世后所遭遇的這兩起涉稅案件在一定程度上符合這一特點。而該領(lǐng)域最新的發(fā)展趨勢是：wto在稅收方面關(guān)注的不僅僅是確保各成員國遵守各項協(xié)定。無論各成員國是否遵守wto準(zhǔn)則，各國的稅收政策、行為和措施，都越來越被wto貿(mào)易政策審議機(jī)制(tprm)監(jiān)控。由此可推論，我國的貿(mào)易稅收政策未來還可能面臨更

16、多的被指控的風(fēng)險。 三、加強(qiáng)wto后過渡期我國貿(mào)易稅收政策的風(fēng)險管理 (一)在貿(mào)易稅收政策的制定中引入風(fēng)險管理具有必要性和緊迫性 風(fēng)險管理是20世紀(jì)初興起的研究風(fēng)險發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險控制技術(shù)的一門新興管理科學(xué)，從20世紀(jì)70年代起，風(fēng)險管理技術(shù)已被廣泛應(yīng)用于政府、企業(yè)的管理活動之中。1895年，美國學(xué)者海斯從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度給出風(fēng)險了的定義，認(rèn)為所謂風(fēng)險就是“損失發(fā)生的可能性”。芝加哥學(xué)派的代表人物fh奈特于1921年提出了風(fēng)險與不確定性的關(guān)系問題，認(rèn)為“風(fēng)險現(xiàn)象，或者說不確定性或不完全信息現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)生活中已無處不在。如果一個經(jīng)濟(jì)行為者所面臨的隨機(jī)性能用具體的數(shù)值概率來表述那么，就可以說這種情況涉及風(fēng)

17、險?！笨梢姡L(fēng)險一般包括“不確定性”和“會帶來損失”兩個基本要素。因此，可以將一個事物的發(fā)展具有不確定性并會帶來損失的情況定義為風(fēng)險。那么，政府出臺一項稅收政策，如果其政策目標(biāo)(組織收入或調(diào)控經(jīng)濟(jì))的實現(xiàn)是不確定的，而且還會對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響，帶來損失，那么這種稅收政策便是有風(fēng)險的。風(fēng)險來源包括政策制定的偏差、實施時機(jī)選擇的失誤、政策傳導(dǎo)的時滯、稅收外部環(huán)境的變化等因素。 一方面，稅收政策風(fēng)險不僅體現(xiàn)在政府組織稅收收入的過程中，而且可能產(chǎn)生于政府試圖利用稅收政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)時。具體到貿(mào)易稅收政策而言，政策風(fēng)險表現(xiàn)為哪些進(jìn)出口稅收收入可能無法征收入庫，哪些調(diào)節(jié)進(jìn)出口貿(mào)易的作用可能無法實現(xiàn)。前述兩

18、起案件所體現(xiàn)的主要是后一種類型的風(fēng)險。由于我國在制定相關(guān)的增值稅和關(guān)稅政策時欠缺風(fēng)險意識，也談不上采取什么風(fēng)險防范與控制措施，那么當(dāng)風(fēng)險突然發(fā)生時，只能倉促應(yīng)對。如在案件一中，集成電路的增值稅優(yōu)惠政策被完全取消，案件二中的有關(guān)政策也做了部分調(diào)整，這些都是稅收政策本身的風(fēng)險損失。因此，加強(qiáng)我國貿(mào)易稅收政策的風(fēng)險管理具有必要性。 另一方面，近年來國際上貿(mào)易保護(hù)主義日漸抬頭，尤其是2006年wto多哈回合多邊談判中止后，各主要貿(mào)易大國為緩解國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力，獲取更多政治資本，都有計劃地將對華貿(mào)易爭端推到前臺，稅收待遇問題則首當(dāng)其沖。貿(mào)易摩擦目前無疑已成為我國對外經(jīng)濟(jì)所面臨的重要風(fēng)險之一，特別是在進(jìn)入wt

19、o后過渡期以后，巨額的貿(mào)易順差不僅增加了國內(nèi)流動性泛濫的壓力，防范及控制貿(mào)易摩擦風(fēng)險更是刻不容緩。貿(mào)易摩擦的成因是紛繁復(fù)雜的。在前述兩起案件中，我國的國內(nèi)增值稅和關(guān)稅政策先后成為了引發(fā)貿(mào)易摩擦的直接而重要的“導(dǎo)火索”，這為我們研究貿(mào)易摩擦風(fēng)險問題提供了一種嶄新的稅收視角。正是因為在人世后的開放經(jīng)濟(jì)條件下，我國稅收政策的外部性效應(yīng)在日益突顯，所以在制定一項新的貿(mào)易稅收政策時，我們就不能僅考慮它在國內(nèi)的收入和調(diào)節(jié)功能，還必須考慮到它是否符合wto的有關(guān)規(guī)則?？赡軐Q(mào)易伙伴國利益產(chǎn)生怎樣的影響，是否會招致他國指控而帶來意外損失等。顯然，這時的貿(mào)易稅收政策風(fēng)險已經(jīng)不是一個簡單的稅收領(lǐng)域的風(fēng)險問題，而且

20、會直接牽連、波及或延伸到對外貿(mào)易領(lǐng)域，成為貿(mào)易摩擦風(fēng)險的誘因之一；或者是，貿(mào)易摩擦風(fēng)險是稅收政策風(fēng)險的表現(xiàn)形式之一。因此從這個意義上講，加強(qiáng)我國貿(mào)易稅收政策的風(fēng)險管理更具緊迫性。 (二)防范及控制貿(mào)易稅收政策風(fēng)險的幾點建議 第一，加強(qiáng)稅收政策的風(fēng)險研究并用于指導(dǎo)實踐是前提。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。從風(fēng)險管理的角度看，在前述兩起案件中，如果我國在相關(guān)稅收政策出臺之前能多考慮與wto規(guī)則是否相符，樹立風(fēng)險意識，并采取一些風(fēng)險防范及控制措施，那么在突然面對他國指控的時候就不至于倉促應(yīng)對而造成較大損失了。吃一塹。長一智。那么在今后的貿(mào)易稅收政策的制定及執(zhí)行中，應(yīng)引入風(fēng)險管理理念，樹立風(fēng)險管理意識，并加強(qiáng)

21、政策風(fēng)險防范及控制措施的應(yīng)用性研究。 第二，合理的稅收政策目標(biāo)定位是基礎(chǔ)。關(guān)于稅收是否應(yīng)保持“中性”一直是稅收理論探討的永恒話題。鄧力平提出，堅持中性與非中性相結(jié)合的稅制改革目標(biāo)和稅收政策運用導(dǎo)向是妥善應(yīng)對貿(mào)易摩擦的關(guān)鍵。稅收中性意味著，貿(mào)易稅收政策應(yīng)符合市場經(jīng)濟(jì)的一般要求和國際一般慣例，盡量保持“中立”，不阻礙自由貿(mào)易的發(fā)展。而稅收非中性則意味著，通過稅收政策手段為一國謀求在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易競爭中的最大利益?；仡櫸覈耸牢迥甓噘Q(mào)易稅收政策的演變，不難看出，除了按照人世承諾降低關(guān)稅稅率，體現(xiàn)的是稅收中性之外，其他大部分的稅收政策更多體現(xiàn)的是稅收非中性。除了本文提及的兩起案件中引起質(zhì)疑的稅收政策外，最典型的就是出口退稅率的不斷調(diào)整，尤其是自2006年9月至2007年6月，如此短的時間內(nèi)6次調(diào)低出口退稅率。雖然政策意圖是試圖減少貿(mào)易順差以緩和貿(mào)易