農(nóng)村集體土地征收中行政復(fù)議和行政訴訟可能性

1、隨著我國城市化的快速推進，城市建設(shè)用地需求迅速增加，大量農(nóng)村集體 土地被征收為國有土地，并轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。而農(nóng)村集體土地征收（以下簡稱“土地征收”）中卻存在諸多問題和困境，如全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地征收 補償條例遲遲未能出臺；現(xiàn)行土地管理法及其實施條例對土地征收程序規(guī)定 的操作性不夠強且各地實踐差異較大；部分地區(qū)補償安置標準偏低、隨意性強 等等，導(dǎo)致產(chǎn)生了大量土地征收類行政糾紛。當(dāng)前，被征收人法律意識和維權(quán) 能力不斷提高，新實施的中華人民共和國行政訴訟法（2017修正）暢通了行政訴訟渠道，加大了對政府行為的審查力度，土地征收引發(fā)的行政復(fù)議和行 政訴訟案件不斷增多，甚至成為了各地“民告官”的主要案

2、件來源。土地征收不同于一般的行政行為，涉及多級政府多個部門的多個行政行為， 包括土地調(diào)查登記、征地審批、征地補償安置方案的制定審批、征收協(xié)議、責(zé) 令交出土地決定等一系列行政行為，哪些行為可訴、哪些行為不可訴，如何進 行法律救濟，不僅長期困擾著從事征收拆遷法律服務(wù)的律師，也是擺在行政復(fù) 議機關(guān)和法院面前的棘手問題。筆者從當(dāng)下的行政司法實踐出發(fā)，結(jié)合自己的 辦案經(jīng)驗，將土地征收程序和行為分為不同的階段，進行梳理和分析，并逐一 討論其可訴性。一、征地審批階段行為的可訴性分析（一）征地報批前的準備行為征地報批前的準備行為不可訴。國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號）第十四條規(guī)定，“

3、在征地依法報批前，要將擬征地的用途、 位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng) 被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有 關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備 材料?！睂嵺`中，在國務(wù)院或省級人民政府作出征地批復(fù)前，國土資源部門應(yīng) 當(dāng)發(fā)布預(yù)征土地公告、對擬征土地進行現(xiàn)場調(diào)查并發(fā)布調(diào)查公告，確有必要的 應(yīng)當(dāng)組織聽證。上述行為是行政機關(guān)在作出征地批復(fù)前依法應(yīng)當(dāng)履行的行政程 序。一般認為，征地準備階段的行為是征地批復(fù)作出前的程序性、階段性行為，不是最終行政決定，不對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生確定的影響，不屬于行政訴訟的 受

4、案范圍。但是，如果行政機關(guān)未依法履行上述法定程序，當(dāng)事人可以在起訴 后階段行政行為時作為事實和理由陳述，進行法律監(jiān)督和救濟。（二）土地征用審批行為土地征用審批行為不可訴。中華人民共和國行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī) 定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整 或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政 復(fù)議決定為最終裁決。”最高人民法院關(guān)于適用V中華人民共和國行政復(fù)議 法第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)（2005）行他字第23號）規(guī)定，中 華人民共和國行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定的

5、最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：“一是國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定； 二是省級人民政府據(jù)此確認自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定?！?因此，國務(wù)院或者省級人民政府征用土地的決定屬于行政機關(guān)作出的最終裁決， 不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。（參見（2016）最高法行申281號最高 人民法院行政裁定書）（三）征收土地方案公告行為征收土地公告方案不可訴。中華人民共和國土地管理法實施條例第二 十五條第一款規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、 縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、 面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置

6、辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被?收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！笔小⒖h人民政府依法發(fā)布征收公告 的行為，僅僅是將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以 及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜仁马?，在被征?土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實 際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為，而非征收公告。因此， 市、縣人民政府發(fā)布的征收土地方案公告不屬于行政訴訟的受案范圍。（參見（2016）最高法行申1963號）但是，國土資源部征收土地公告辦法第四條規(guī)定，“被征收土地所在地的 市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準文件之

7、日起10個工作日內(nèi)進行征收土地公告?！钡谖鍡l規(guī)定，“征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）征地批準機關(guān)、批準文號、批準時間和批準用途；（二）被征收土地的所有權(quán)人、位置、 地類和面積；（三）征地補償標準和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點?！闭魇胀恋毓孓k法對征收土地公告的期限和內(nèi)容作了明 確規(guī)定。實踐中，征收土地方案公告還規(guī)定了“公告發(fā)布后搶建搶種的地上附 著物不予辦理補償?shù)怯洝钡葍?nèi)容，涉及被征收土地單位及被征地村民的知情權(quán) 和劃定補償時點，會對被征地村民的合法利益產(chǎn)生實際的影響，因此，該公告 行為在一定程度上應(yīng)當(dāng)是一個可訴的行政行為。筆者認為，根據(jù)公告在征地環(huán) 節(jié)中所處的位置

8、和作用，應(yīng)該對公告前是否履行了相關(guān)的審批手續(xù)、是否是由 有權(quán)部門作出、公告內(nèi)容是否同批準內(nèi)容相一致、以及是否在規(guī)定的期限、以 適當(dāng)?shù)姆绞竭M行了公告等幾個方面進行形式審查。二、征地補償、安置方案階段行為的可訴性分析（一）征地補償、安置方案產(chǎn)生爭議擬訂征地補償、安置方案并公告征求意見的行為不可訴。中華人民共和國土 地管理法實施條例第二十五條第三款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管 部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在 被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣 人民政府土

9、地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方 人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安 置爭議不影響征收土地方案的實施?！笔小⒖h國土部門擬訂征地補償、安置方 案并公告征求意見的行為，因擬訂的只是初步方案，公告該初步方案的目的只 是聽取被征地集體和農(nóng)民意見，進一步修訂確認征地補償、安置方案，該方案 未經(jīng)批準前，不是最終實施的方案，對當(dāng)事人的合法權(quán)益不會產(chǎn)生實際影響， 是不可訴的行政行為。對征收補償標準有爭議的先申請協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成向省級人民政府申請行政裁決, 對裁決不服才可訴訟。中華人民共和國土地管理法實施條例第二十五條第三款規(guī)定：“市、縣人 民政府土地行

10、政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地 補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用 土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政 府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議 的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府 裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定第十條 規(guī)定：“土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議， 直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申 請行

11、政機關(guān)裁決。”國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知（國法201135號）規(guī)定：“近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補償、 安置方案引發(fā)的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到依法及時處理，影響了 社會和諧穩(wěn)定。為了進一步依法做好征地補償安置爭議的行政復(fù)議工作，經(jīng)征 求全國人大常委會法工委和最高人民法院的意見，并報國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，現(xiàn)通 知如下：被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準的征地補 償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級 地方人民政府提出申請。”最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定（法釋201120

12、號）第十條規(guī)定：“土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定 的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng) 告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。”根據(jù)上述規(guī)定，對征地補償標準不服，應(yīng)當(dāng)先向縣級以上地方人民政府申請協(xié) 調(diào)，協(xié)調(diào)不成向上省級地方人民政府申請行政裁決，對行政裁決結(jié)果不服的， 才可依法向人民法院提起行政訴訟。對征收補償行為有爭議的先申請協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成上一級（省、市）人民政府申 請行政裁決，對裁決不服才可訴訟。征用土地公告辦法【國土資源部關(guān)于修改部分規(guī)章的決定 （發(fā)布日期：2010 年11月30日，實施日期：2010年11月30日）修正】第十五條規(guī)定：“因未 按照依

13、法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議 的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決?！保ǘ┱鞯匮a償、安置方案的審批行為征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主 管部門組織實施。實踐中，市、縣人民政府往往通過批復(fù)的方式對土地行政主 管部門擬定的征地補償、安置方案進行審批。那么，市、縣人民政府的審批行 為，是否屬于一個可訴的行政行為，即使在行政復(fù)議機關(guān)和法院之間，都有不 同的觀點和做法。征地補償、安置方案的審批行為可復(fù)議。中華人民共和國行政復(fù)議法實施條 例第十三條規(guī)定，“下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批

14、準作出的具體行政行為的，批準機關(guān)為被申請人”。國務(wù)院法制辦公室關(guān)于不服行政機關(guān)根據(jù)上級行政機關(guān)認定審批行為作出的具體行政行為申請 行政復(fù)議有關(guān)問題的復(fù)函（國法函2003193號）：“為體現(xiàn)行政復(fù)議的公正和 層級監(jiān)督的意義，如當(dāng)事人直接向?qū)徟鷻C關(guān)的上一級機關(guān)提出，該上一級機關(guān) 可以受理。”因此，當(dāng)事人對市、縣人民政府對征地補償、安置方案的審批行 為不服的，可以以審批機關(guān)為被申請人向其上一級機關(guān)申請行政復(fù)議。征地補償、安置方案的審批行為可訴。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行V中華人民共 和國行政訴訟法若干問題的解釋（法釋2000 8號）第十九條規(guī)定：“當(dāng) 事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為，向人民法院提

15、起訴訟的，應(yīng)當(dāng) 以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。”法院認為，當(dāng)事人對市、縣人民政府批準征地補償、安置方案不服的，應(yīng)當(dāng)以對外發(fā)布征地補償、安置 方案公告上署名的機關(guān)，即市、縣人民政府土地行政管理部門為被告提起行政 訴訟。三、征地補償、安置方案實施階段行為的可訴性分析（一）征收補償協(xié)議征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主 管部門組織實施。實踐中，行政機關(guān)會盡量與當(dāng)事人協(xié)商達成征收補償協(xié)議。如果當(dāng)事人對已經(jīng)達成的征收補償協(xié)議不服，能否再提起行政復(fù)議或行政訴 訟？征收補償協(xié)議可訴。中華人民共和國行政訴訟法第十二條之規(guī)定，“人民 法院受理公民、法人或者其他組

16、織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關(guān)不 依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋 征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第 十一條規(guī)定：“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍 內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議， 屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其 他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府 特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！?征收補償協(xié)議是行政協(xié)議，當(dāng)事人對已達成的征收補

17、償協(xié)議不服的，可以提起 行政復(fù)議或行政訴訟。但此處需要注意的是行政協(xié)議僅有四種情況可訴：不依法履行、未按照約定履 行或者違法變更、解除，而且針對行政協(xié)議提起行政訴訟時訴訟請求一定要明 確，否則也有被駁回的風(fēng)險。行政協(xié)議行為不是一個單一的行政行為，包括協(xié)議的簽訂、履行、變更以及解 除等一系列行政行為。當(dāng)事人針對行政協(xié)議行為提起訴訟，必須明確具體的被 訴行政協(xié)議行為，籠統(tǒng)請求撤銷或者確認行政協(xié)議行為違法，屬于訴訟請求不 明確。本案其訴訟的具體理由中既包括了簽訂協(xié)議時的協(xié)議缺乏真實性、協(xié)議 顯失公平、對補償標準提出異議，又包括了安置宅基地沒有履行到位等履行問 題。也就是說，原告在本案中既對行政協(xié)議的

18、簽訂行為提出異議，又對行政協(xié) 議的履行行為提出異議，其訴訟請求不夠具體明確。根據(jù)最高人民法院關(guān)于 適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第十五條第一款規(guī)定， 原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議違法， 理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請求判決確認協(xié)議有效、判決被告 繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行 已無實際意義的，判決被告采取相應(yīng)的補救措施；給原告造成損失的，判決被 告予以賠償。如果原告明確自己的訴訟請求是要求履行拆遷協(xié)議，則可以 另行提起要求繼續(xù)履行行政協(xié)議的訴訟，在符合其他起訴條件的情況下，人民 法院應(yīng)當(dāng)依法進行實體

19、審查。故即使原告認為自己的訴訟請求不是針對簽訂協(xié) 議的行為，仍可以繼續(xù)循法律途徑對履行協(xié)議行為進行救濟。（【2017】最高法行申3785號）（二）責(zé)令交出土地決定責(zé)令交出土地決定可復(fù)議可訴訟。中華人民共和國土地管理法實施條例第 四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的， 由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請 人民法院強制執(zhí)行?！北徽鞯卮迕裨谡鞯匮a償、安置方案規(guī)定的期限內(nèi)騰出土 地的，縣級以上人民政府土地行政主管部門可以責(zé)令被征地村民限期交出土地。 土地行政主管部門的責(zé)令交出土地決定，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成了實質(zhì)影響， 屬于可訴的行政行為

20、，當(dāng)事人對責(zé)令交出土地決定不服的，可以提起行政復(fù)議 或者行政訴訟。（三）強制拆除行為1、行政機關(guān)實施的強制拆除行為行政強制執(zhí)行可復(fù)議可訴訟。在土地征收拆遷中當(dāng)事人的房屋被行政機關(guān)或者 行政機關(guān)委托的施工單位強制拆除，是否屬于可訴的行政行為？根據(jù)中華人 民共和國行政強制法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實 施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟； 因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或 者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損 害的，有權(quán)依法要求賠償?！币虼耍?dāng)事人對行政機關(guān)實施的強制拆除行為不

21、 服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并要求賠償損失。2、行政機關(guān)依據(jù)法院裁定實施的強制拆除行為協(xié)助法院執(zhí)行時擴大的范圍或違法采取措施造成損害的可訴。最高人民法院 關(guān)于行政機關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行 政訴訟受案范圍的批復(fù)規(guī)定，“行政機關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實 施的行為，是行政機關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受 案范圍。但如果當(dāng)事人認為行政機關(guān)在協(xié)助執(zhí)行時擴大了范圍或違法采取措施 造成其損害，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！备鶕?jù)上述規(guī)定，行政機 關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院依法作出準予執(zhí)行的裁定后，行政機關(guān)依 據(jù)準予執(zhí)行

22、裁定實施的強制拆除房屋行為，屬于行政機關(guān)執(zhí)行人民法院生效裁 定的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果當(dāng)事人能夠提供證據(jù)證明 行政機關(guān)在協(xié)助執(zhí)行強制拆除房屋時，擴大了范圍或違法采取措施造成其損害， 可以依法提起行政訴訟。物權(quán)法釋義一書中指出：“土地補償費是給予土地所有人和用益物權(quán)人（承 包人）的投入及造成損失的補償，應(yīng)當(dāng)歸土地所有人和用益物權(quán)人所有?！钡?是，司法實踐中往往還是根據(jù)土地管理法實施條例（以下簡稱條例）第二 十六條關(guān)于“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”的規(guī)定，否認承包人的土 地補償費受償權(quán)。這種棄新法而守舊規(guī)的做法，造成物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定虛置， 導(dǎo)致承包人的利益受損不能得到法律救濟。北京煒衡（杭州）律師事務(wù)所行政法團隊，擅長征地拆遷案件， 受人之托， 忠人之事。專業(yè)的行政訴訟律師團隊一一煒衡（杭州）行政法律師團隊，專業(yè)從事行政訴訟業(yè)務(wù)多年。團隊律師多擅長代理土地、規(guī)劃類行政案件，獲得勝訴的行政 案件近百起。酬亍銅師跚煒衡律師事務(wù)所成立于1995年，在全國有26家分所，1600余名律師， 多次被評為全國優(yōu)秀律師事務(wù)所，煒衡（杭州）行政法律師團隊，專業(yè)代理各類 行政案件，團隊按精細化分工，有專業(yè)律師代理土地、規(guī)劃、房產(chǎn)、環(huán)境、稅務(wù)、 市場監(jiān)管等案件。更多詳情請撥打聯(lián)系電話或登入煒衡（杭州）律師事務(wù)所的官網(wǎng) www.zycourt.c n/x 進行咨詢。出師表兩漢：