論當(dāng)代西方國(guó)家政府公共管理職能的轉(zhuǎn)型及啟示

1、堅(jiān)守精品文檔主頁(yè)地址：/afeidoc81論當(dāng)代西方國(guó)家政府公共管理職能的轉(zhuǎn)型及啟示論文關(guān)鍵詞:當(dāng)代西方國(guó)家 政府公共管理職能 轉(zhuǎn)型 啟示論文摘要:對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是各國(guó)政府的基本職能之一,是其政治統(tǒng)治得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。從2o世紀(jì)7o年代開(kāi)始,西方各國(guó)政府的公共管理職能遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。它們相繼進(jìn)行了以采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù),引入市場(chǎng)機(jī)制,提高公共管理水平和眼務(wù)質(zhì)量為主要特征的公共管理職能的改革。這場(chǎng)改革既反映出西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家有著非常豐富的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn),在履行政府公共管理職能方面顯示出巨大的潛力,同時(shí),對(duì)于我們?cè)诂F(xiàn)階段如何正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政府

2、的公共管理職能,也具有一定的借鑒作用。政府職能是各國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中所固有的功能,是適應(yīng)國(guó)家的根本目的而形成的政府活動(dòng)的基本方向和基本內(nèi)容。它分為兩大類:政治統(tǒng)治職能和公共管理職能。其中,公共管理職能,是其政治統(tǒng)治職能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。在資本主義的發(fā)展過(guò)程中,各國(guó)政府的公共管理職能隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì),其內(nèi)容、范圍和模式在不同的歷史階段也具有不同的表現(xiàn)。因此,研究西方資本主義國(guó)家政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變,特別是深入分析20世紀(jì)70年代以來(lái)的新變化,不僅對(duì)于我們了解當(dāng)代資本主義有重大意義,而且對(duì)于在我國(guó)現(xiàn)階段如何正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政府的公共管理職能,具有一定的借鑒作用。從資本

3、主義發(fā)展的歷史上看,在資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要受市場(chǎng)機(jī)制的支配,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的管理職能相對(duì)弱小,而政治鎮(zhèn)壓職能比較強(qiáng)大。造成這種狀況的原因主要是由于當(dāng)時(shí)資本主義國(guó)家雖然掙脫了封建專制的枷鎖,建立了資產(chǎn)階級(jí)專政,但并沒(méi)有完全徹底地打碎封建主義的國(guó)家機(jī)器。因此,為了鞏固自己的新興政權(quán),防止封建勢(shì)力的復(fù)辟,西方資產(chǎn)階級(jí)政府職能的重點(diǎn)必須放在政治統(tǒng)治上。同時(shí),在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)界,為了擺脫封建專制制度以及重商主義對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛,普遍要求限制政府的作用,他們認(rèn)為,政府的權(quán)力如果超出了其保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的范圍,就不可避免地侵犯了人的自由權(quán)利。因此,他們強(qiáng)烈要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取“自由放任”的

4、政策,讓商品經(jīng)濟(jì)在自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)自由主義理論奠基人和集大成者亞當(dāng)斯密對(duì)當(dāng)時(shí)政府職能的特征,作了最好的闡述。他主張“管事最少,政府最好”,充分肯定私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和“看不見(jiàn)的手”即市場(chǎng)機(jī)制的作用,又寸政府的職能則表示出極大的懷疑。亞當(dāng)斯密把政府比喻為“守夜人”,把它的職能明確地限定為:“第一,保護(hù)社會(huì),使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。第二,保護(hù)社會(huì)成員,使其不受社會(huì)任何其他人的侵犯和壓迫,這就是說(shuō),要設(shè)立嚴(yán)正的國(guó)家機(jī)關(guān)。第三,建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。這樣的政府的職能是非常有限的?！庇捎谠缙谫Y本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種完全自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行完全靠市場(chǎng)這支“看不見(jiàn)的手”

5、來(lái)自行調(diào)節(jié),它在有效配置資源、調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步等方面都發(fā)揮了重要作用。但是,市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,并不是所有的社會(huì)問(wèn)題都可以依靠市場(chǎng)來(lái)解決。社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等諸多社會(huì)問(wèn)題是無(wú)法僅僅依靠市場(chǎng)來(lái)解決的,這也就是“市場(chǎng)失靈”之處。而市場(chǎng)自身無(wú)法解決的社會(huì)問(wèn)題,正是政府應(yīng)該發(fā)揮作用的地方。隨著工業(yè)革命在西方主要資本主義國(guó)家的擴(kuò)展,資本主義由自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷階段的過(guò)渡,資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的一系列弊端諸如失業(yè)、貧富分化、周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)等更為嚴(yán)重,特別是1929 1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā),更清楚地暴露了市場(chǎng)機(jī)制的局限性,也宣告了“自由放任”政策在理論和實(shí)踐上的破

6、產(chǎn)。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證了國(guó)家全面干預(yù)的合理性。他認(rèn)為,導(dǎo)致周期性危機(jī)爆發(fā)的根源是投資需求和消費(fèi)需求的不足,而僅靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)是無(wú)法自動(dòng)擴(kuò)大這種需求的;市場(chǎng)機(jī)制的失靈,為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)留出了空間;政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,以國(guó)家干預(yù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);政府不僅要履行其傳統(tǒng)職能,而且要對(duì)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡、收入均等化等問(wèn)題負(fù)責(zé)。以美國(guó)為代表,西方主要資本主義國(guó)家采納了凱恩斯主義的主張,普遍推行了國(guó)家干預(yù)政策,加大了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活管理的范圍和力度,公共管理活動(dòng)明顯加強(qiáng)。各國(guó)政府試圖通過(guò)向社會(huì)提供大量公共服務(wù)、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理來(lái)尋求廣泛的

7、社會(huì)支持,以便全面處理工業(yè)化、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的人口膨脹、環(huán)境污染、社會(huì)秩序混亂等問(wèn)題。在20世紀(jì),西方各國(guó)政府?dāng)U展公共管理職能的一個(gè)重要表現(xiàn)就是“福利國(guó)家”的建設(shè)。“福利國(guó)家”是政府以社會(huì)總體代表的身份,試圖通過(guò)國(guó)民收入的再分配來(lái)校正社會(huì)自身所固有的不平等和不公正的趨向,并以此作為保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的一種手段?！案＠麌?guó)家”“不僅包括提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施,而且還包括為教育和醫(yī)療衛(wèi)生提供廣泛的支持”。mczz0在典型的“福利國(guó)家”英國(guó),以貝弗里奇社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù))為基礎(chǔ),以消除貧困、疾苦、骯臟、無(wú)知和懶散五大社會(huì)病害為目標(biāo),以普遍性、統(tǒng)一性和全面性為原則,逐步建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)

8、保障體系。即使是美國(guó)這樣一個(gè)被公認(rèn)為是西方各國(guó)中政府職能最小的國(guó)家,政府的公共管理也“似乎是無(wú)窮無(wú)盡的”,它“要為年老、病死、無(wú)依無(wú)靠、傷殘以及失業(yè)提供保障;為老年人和窮人提供醫(yī)療照顧;為小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)和研究生提供各級(jí)教育;為公路、水路、鐵路和空中運(yùn)輸提供管理經(jīng)費(fèi);提供警察和防火措施;提供衛(wèi)生設(shè)施和污水處理;為醫(yī)學(xué)、科學(xué)和技術(shù)研究提供經(jīng)費(fèi);管理郵政事業(yè);進(jìn)行太空探索活動(dòng);維護(hù)公園和娛樂(lè)活動(dòng);為窮人提供住房和適當(dāng)?shù)氖澄?制定職業(yè)訓(xùn)練和勞力安排規(guī)劃;凈化空氣和水;重建中心城市;保持充分就業(yè)和穩(wěn)定的貨幣供應(yīng);調(diào)整商業(yè)活動(dòng)和勞資關(guān)系;消滅種族和性別歧視”?！八?這時(shí)的西方各國(guó)政府已不僅僅是“守夜人

9、”的角色,而更多的是在扮演著“管家婆”的角色:在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中,政府扮演了公共物品的提供者、負(fù)外在效應(yīng)的消除者、收入和財(cái)富的再分配者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和宏觀經(jīng)濟(jì)的控者等角色。正是由于各國(guó)政府全面而有力的干預(yù),在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)的缺陷,保證了西方各國(guó)戰(zhàn)后近30年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)“繁榮”。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始,西方各國(guó)政府的公共管理職能遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。首先從經(jīng)濟(jì)上看,70年代石油危機(jī)以后,西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯脹”現(xiàn)象;而戰(zhàn)后西方各國(guó)政府公共管理職能極度擴(kuò)張,導(dǎo)致政府公共管理機(jī)構(gòu)迅速增加,政府開(kāi)支大量增長(zhǎng):在美國(guó),整個(gè)政府支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比

10、例,在1929年僅為10%,1949年為23%,1987年高達(dá)34.8%o0co,在英國(guó),1979年撒切爾夫人開(kāi)始執(zhí)政時(shí),“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值一落千丈,10%的通貨膨脹還在不斷加劇。公共稅收停滯不前,公共支出不斷增加,而公共服務(wù)質(zhì)量卻日益下降。政府消費(fèi)占到了gdp的440r6o政府掌握了相當(dāng)大比例的國(guó)民經(jīng)濟(jì):煤炭業(yè)、石油業(yè)、天然氣和電力業(yè)、汽車公司、航空航天公司以及數(shù)十種其他國(guó)有企業(yè)。m5(2a因此,在20世紀(jì)七八十年代,西方各國(guó)普遍地出現(xiàn)了對(duì)政府公共部門(mén)的“規(guī)?！薄胺秶薄胺椒ā钡呐険?強(qiáng)烈要求“削減政府”和“改變其管理方式”。6(11)0其次,“冷戰(zhàn)”的結(jié)束,和平與發(fā)展成為時(shí)代的主題,經(jīng)濟(jì)全球化

11、趨勢(shì)的出現(xiàn)是西方政府公共管理職能轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。在全球范圍的經(jīng)濟(jì)和綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)中,政府能力的強(qiáng)弱成為一國(guó)綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)性因素。再次,新技術(shù)革命特別是信息革命是當(dāng)代西方政府公共管理職能轉(zhuǎn)型的催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能。它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷,也為公眾和社會(huì)團(tuán)體更容易接觸政府信息、參與公共管理提供了條件。最后,隨著現(xiàn)代社會(huì)的迅速發(fā)展,社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜化、多樣化,政府很難對(duì)各種具體事務(wù)都直接插手干預(yù)。傳統(tǒng)的官僚體制(科層制)的失效和商業(yè)管理模式的示范性也成為當(dāng)代政府公共管理職能轉(zhuǎn)型的重要原因。因此,到20世紀(jì)70年代,西方國(guó)家如同20世

12、紀(jì)初遇到“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題一樣,又遇到了“政府失靈”問(wèn)題。“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率時(shí)或道德上可接受的收入分配時(shí),政府失靈便出現(xiàn)了”。7(11890而且,與“市場(chǎng)失靈”相比,政府的失靈將給社會(huì)帶來(lái)更大的災(zāi)難8(43)。當(dāng)代西方新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮特別是公共選擇理論通過(guò)對(duì)政府失敗問(wèn)題的系統(tǒng)研究,主張對(duì)國(guó)家的權(quán)力要進(jìn)行限制,反對(duì)追求至善的和全能的政府,提出要建立有限的政府,用市場(chǎng)的力量改善政府的功能,提高政府的效率。公共選擇理論成為西方政府公共職能轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)性理論。從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始,英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞及德國(guó)、法國(guó)、瑞典、日本等國(guó)家先后進(jìn)行了政府公共管理職能方面

13、的改革。盡管各國(guó)政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略和改革的范圍、規(guī)模、程度以及名稱(如“再造”reinvention,“再設(shè)計(jì)”redesign,“公共部門(mén)改革”publicsectorreform,“新公共管理”npm :new public manage-menu有所不同,但都有著相同或相似的方法和目標(biāo):一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系,減少政府職能,做到管少管好;二是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù),彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足;三是改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制,提供公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。概括起來(lái),這次西方政府公共管理職能轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容有:政府公共管理職能的重新界定與定位。處理好“掌舵”與“劃槳”的關(guān)系,把政府的決策職能和管理職能區(qū)分開(kāi)來(lái),明確政府應(yīng)該干什么,不應(yīng)該干什么,應(yīng)該怎樣干。政府應(yīng)該從參與辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)團(tuán)體的大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái),將這些職能交給或還給社會(huì),由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān)。政府的主要職能是制定法律和規(guī)章制度,監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)。政府的財(cái)政開(kāi)支,相當(dāng)大的部分