論行政行為的告知(一)

1、論行政行為的告知 （一 ） 一、行政行為告知的釋義行政行為的告知， 是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中， 將行政行 為通過法定程序向行政相對(duì)人公開展示， 以使行政相對(duì)人知悉該行政行為的一種程序性法律 行為。行政行為的告知對(duì)行政主體來說是一項(xiàng)法定職責(zé)。 這意味著行政主體如不履行這一法 定職責(zé)， 它應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任； 行政行為的告知對(duì)行政相對(duì)人來說是一項(xiàng)獲得行政行為 內(nèi)容的法定權(quán)利， 這意味著在行政主體不履行該法定職責(zé)時(shí)， 行政相對(duì)人有權(quán)啟動(dòng)相應(yīng)的法 律程序， 請(qǐng)求行政主體履行告知義務(wù)或者救濟(jì)受損害的合法權(quán)益。 行政行為告知的憲政法理 基礎(chǔ)是行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體法律地位。 它直接導(dǎo)源

2、于現(xiàn)代憲政理論中國(guó)家對(duì) 人權(quán)的尊重和保護(hù)的理念。 戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對(duì)現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響， 導(dǎo)致 了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。 這一變化所結(jié)出的憲政碩果之一就是行政程序法的 產(chǎn)生與發(fā)達(dá)。 行政程序法的基本理念是， 行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的 客體， 而是一個(gè)具有獨(dú)立利益、 且不可任意支配的主體， 是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力 量。在行政程序法中創(chuàng)設(shè)行政行為告知程序， 既是對(duì)行政相對(duì)人人格尊重的具體體現(xiàn)， 也是 防止行政主體濫用職權(quán)的法律機(jī)制。行政行為的告知具有如下法律特征：1.附屬性。行政行為告知的附屬性， 是指告知作為行政主體實(shí)施的一種行政程序性行為，

3、 它是依附于一個(gè)獨(dú)立 的行政行為之上； 沒有一個(gè)獨(dú)立的行政行為， 告知行為就沒有依托， 也就失去了討論的理論 意義。由此可見， 行政行為告知本身并不具有獨(dú)立的法律價(jià)值， 只有當(dāng)它與某一個(gè)特定的行 政行為聯(lián)系起來時(shí)， 才有必要將其納入行政法學(xué)研究的視野。 行政行為的告知一般不直接減 損行政相對(duì)人的權(quán)利和增加行政相對(duì)人的義務(wù)， 但它可能會(huì)影響行政相對(duì)人行使權(quán)利和承擔(dān) 義務(wù)。因此行政行為告知本身的問題可能會(huì)波及行政行為的法律效力。 在大陸法系行政法理 論中， 行政行為的告知是一種觀念通知， 屬于事實(shí)行為， 即不直接對(duì)外發(fā)生法律上的效力的 行為。 1行政行為的告知不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，因此，法律救濟(jì)

4、的程序和方法與行政行 為也有所不同。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院在對(duì)被訴行政行為審查時(shí)， 如果認(rèn)定行政行為告知不 符合法律規(guī)定， 則它可以構(gòu)成行政行為無效或者可撤銷的一個(gè)理由。 附屬性也說明了行政行 為告知是一種方法， 可以廣泛地適用于各種行政行為， 同時(shí)也表明了行政行為本身與告知行 為之間存在的主從關(guān)系。 2.程序性。行政行為告知的程序性，是指告知作為行政主體在行政 程序法上義務(wù)性行為， 它與行政主體在行政實(shí)體法上作出行政行為的權(quán)力性行為相對(duì)。 它是 法律主體權(quán)利和義務(wù)一致性的法學(xué)原理在行政法上的具體體現(xiàn)。 由于在行政法律關(guān)系中行政 主體所擁有的支配性地位， 強(qiáng)調(diào)行政行為告知的義務(wù)性具有不言而喻的

5、法治意義。 傳統(tǒng)的法 學(xué)理論不重視或者看不到程序法上權(quán)利和義務(wù)的獨(dú)立價(jià)值， 進(jìn)而將法律程序安排在非常次要 的地位。 這是一種不科學(xué)的法學(xué)理論。 現(xiàn)代法學(xué)理論重塑了法律程序的應(yīng)有地位， 并導(dǎo)出如 下一個(gè)基本規(guī)則： 法律主體所擁有的實(shí)體法權(quán)利與程序法義務(wù)成正比， 與程序法的權(quán)利成反 比；法律主體應(yīng)履行的實(shí)體法義務(wù)與程序法權(quán)利成正比， 與程序法義務(wù)成反比。 程序法與實(shí) 體法如此緊密的關(guān)系在行政法上產(chǎn)生的結(jié)果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法， 將直接影響到其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。3、裁量性。行政行為告知的裁量性，是指行政主體可以根據(jù)具體情況選擇最適宜的方法實(shí)現(xiàn)告知的法律目的。我

6、們知道， 告知的法律目的是為了給行政相對(duì)人為維護(hù)自己合法權(quán)益行使抗辯權(quán)提供必要的條件。 為此， 法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法， 以應(yīng)付不同案件的需要。 不同的告知方法由于預(yù)設(shè)的情況不 同，對(duì)行政相對(duì)人的影響也有所不同。 這就要求行政主體在選擇告知方法時(shí)， 應(yīng)當(dāng)將所選擇 的告知方法對(duì)行政相對(duì)人的不利影響減少到最低限度。 行政主體在決定告知方法上的裁量性， 決不意味著行政主體因此就有了沒有任何限制的決定權(quán)， 它仍然必須遵守行政法上的一般原 則，如必要性原則、 禁止恣意原則等。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法 治原則應(yīng)產(chǎn)生對(duì)行政主體不利的后果。 二、行政行為告知的合法要件行政行為告知雖然

7、是一 種行政程序意義上的行為， 但與行政相對(duì)人在行政實(shí)體法上的合法權(quán)益有著密不可分的關(guān)系，也影響著相關(guān)行政行為的合法性； 行政行為的告知是否合法必將波及到被告知的行政行為本 身合法性。 因此， 研究行政行為告知的合法要件就有了相當(dāng)重要的法律意義。 根據(jù)行政行為 合法性的一般原理，行政行為告知的合法性要件應(yīng)當(dāng)是： （一）行政行為告知必須由行政主 體作出行政主體是指具有獨(dú)立的管理公共事務(wù)職能的組織， 它可以自己的名義在法定管轄范 圍內(nèi)自主地處理各種行政事務(wù)， 并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。 基于 “有權(quán)利必有救濟(jì) ”這一法 治原則， 行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益， 行政

8、主體應(yīng) 當(dāng)履行行政行為告知的法定義務(wù)。 行政行為的告知雖然不是一個(gè)獨(dú)立性的行政行為， 但它是 一個(gè)與行政行為密不可分的從行為。 因此， 行政行為的告知也必須由行政主體作出， 其他組 織如替代行政主體作出告知行為， 必須事先經(jīng)由行政主體委托， 其他組織替代告知行為所引 起的法律后果都應(yīng)由委托行政主體承擔(dān)。 行政行為告知的主體必須是行政主體。 這是由告知 與行政行為的關(guān)系所決定的。 行政行為是行政主體依職權(quán)作出的、 影響行政相對(duì)人合法權(quán)益 的行為，而行政行為的生效前提則是行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為的存在。 因此， 行政主體必須將行政行為的依法告知行政相對(duì)人， 行政行為才能產(chǎn)生法律上的效力

9、， 才能產(chǎn) 生行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從義務(wù)。 （二）被告知的行政行為必須依法定程序到達(dá)行政相對(duì)人行政 主體行使職權(quán)過程中實(shí)施的行政行為如影響到行政相對(duì)人合法權(quán)益， 行政主體必須通過法定 的程序告知行政相對(duì)人。這里的 “告知 ”應(yīng)當(dāng)界定為 “法律上的到達(dá) ”，其基本內(nèi)容是，被告知 的行政行為在經(jīng)過了一個(gè)法定程序之后， 已形成了行政相對(duì)人充分了解被告知的行政行為的 客觀條件， 在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對(duì)人知悉范圍。 2 如行政主體在當(dāng)事人戶 口所在地公告行政處罰決定書， 在經(jīng)過了法定期限后即可視為該行政處罰決定書在 “法律上 ” 已經(jīng)到達(dá)了當(dāng)事人，該行政處罰決定即可生效。 （三）行政相對(duì)人已知

10、悉被告知的行政行為 行政相對(duì)人作為行政行為的效力承受者， 其合法的權(quán)益可能會(huì)受到行政行為的不利影響。 因 此，行政公正原則最基本的要求是行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)知悉可能影響他合法權(quán)益的行政行為， 以確保行政相對(duì)人有效地行使申辯權(quán)。 然而， 行政相對(duì)人知悉被告知的行政行為不是客觀上 的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果 3，也就是說， ?這里的 “知悉 ”是基于行政主體告知 行為的事實(shí)， 推定行政相對(duì)人已經(jīng)知悉被告知的行政行為， 而事實(shí)上行政相對(duì)人可能確實(shí)還 不知道被告知的行政行為。 如以公告方式進(jìn)行的告知， 在經(jīng)過法定期間之后就應(yīng)推定行政相 對(duì)人已知悉被告知的行政行為， 但實(shí)際上行政相對(duì)人可能由于種種

11、原因確實(shí)不知道這一行政 行為。這里的 “知悉 ”有兩種情況：（1）行政相對(duì)人確實(shí)知道被告知的行政行為，如當(dāng)場(chǎng)送交 的行政處罰決定書； （ 2）行政相對(duì)人確實(shí)不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為， 如依公告程序告知行政行為。 這兩種情形都是行政行為告知的 合法要件之一。 三、 行政行為告知的基本內(nèi)容 （一）行政事項(xiàng)的告知行政程序包含了行政相 對(duì)人的參與程序。沒有行政相對(duì)人參與的行政程序是一種不正當(dāng)?shù)男姓绦颉?“程序性的正 當(dāng)程序概念的意思是， 正式行為必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)， 如得到充分通知的權(quán)利和 在作出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會(huì)等?！?4然 而，一個(gè)不

12、爭(zhēng)的事實(shí)是，在行政程序中，行政主體掌握著行政活動(dòng)的各種信息， 始終處于主動(dòng)的、 優(yōu)越于行政相對(duì)人的法律地位。 行政 程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此， 要保證行政相對(duì)人有效地參與行政程序， 行政主體必須將有關(guān)行政行為的事項(xiàng)告知行政相對(duì)人， 為行政相對(duì)人有效地參與行 政程序提供條件。根據(jù)行政法學(xué)的一般原理，可以列入告知的行政事項(xiàng)主要有：1.擬制行政行為的依據(jù)。 擬制行政行為是行政主體根據(jù)掌握的事實(shí)和法律依據(jù)， 對(duì)將要作出的行政行為 所作的一種意思表示。 5 這種意思表示是一種未定型的行政行為。 為了提高行政相對(duì)人對(duì)行 政主體作出的行政行為的可接受性程度， 行政主體應(yīng)當(dāng)在正式作出

13、行政行為之前， 將可能成 為以后作出行政行為的依據(jù)告知行政相對(duì)人。 這既是對(duì)行政相對(duì)人人格上的尊重， 為行政相 對(duì)人行使抗辯權(quán)提供必要的條件， 也有利于行政主體正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律。 擬制行政行 為依據(jù)的告知以正當(dāng)法律程序?yàn)榉ɡ砘A(chǔ)， 這一正當(dāng)法律程序原理在導(dǎo)入行政程序之后， 可演繹出如下基本內(nèi)容： 行政相對(duì)人基于正當(dāng)?shù)姆沙绦虿辉偈侨涡姓?quán)自由支配的客體， 而 是具有獨(dú)立人格的主體； 當(dāng)行政行為可能影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)， 應(yīng)當(dāng)事先告知行政 行為的事實(shí)和法律依據(jù)，以確保行政相對(duì)人行使抗辯權(quán)的有效性。2.陳述意見的機(jī)會(huì)。行政相對(duì)人獲知擬制行政行為的依據(jù)是為其向行政主體陳述意見前提。 但是

14、行政相對(duì)人能否陳述 意見，又取決于行政主體所提供的機(jī)會(huì)。這里的 “機(jī)會(huì) ”主要由時(shí)間、地點(diǎn)等要素構(gòu)成的一個(gè) 對(duì)話空間。 行政主體在行政程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候， 應(yīng)當(dāng)將陳述意見的時(shí)間、 地點(diǎn)等通過法 定程序告知行政相對(duì)人，以保障行政相對(duì)人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。3.行政救濟(jì)的途徑和期限。 “有權(quán)利必有救濟(jì)。 ”這意味著行政相對(duì)人在不服行政主體作出的行政行為時(shí)，有通過法定途徑 在法定期限內(nèi)獲得救濟(jì)的權(quán)利。 然而國(guó)家機(jī)關(guān)縱橫交叉， 層級(jí)復(fù)雜， 一般公民很難明了國(guó)家 機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。 為了確保行政相對(duì)人及時(shí)行使行政救濟(jì)權(quán)利， 行政主體在作出行政行為時(shí)， 即負(fù)有告知行政相對(duì)人救濟(jì)的時(shí)間、 方式和向何種機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)等的義務(wù)。 因?yàn)椋?行政主體 作為實(shí)施行政權(quán)的組織， 有充分的條件了解行政程序， 由行政主體因此承擔(dān)行政救濟(jì)途徑和 期限的告知義務(wù)就有了法理基礎(chǔ)。 不少制定行政程序法典的國(guó)家或地區(qū)對(duì)此問題一般都有明 確的規(guī)定關(guān)于行政救濟(jì)途徑的告知問題， 我國(guó)近來的行政立法和司法解釋日漸重視， 如行政 處罰法明確規(guī)定了行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)之一， 就是應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人不服行政 處罰決定時(shí)， 申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。6 對(duì)于行政主體不依法告知行政相對(duì)人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人有利的法律結(jié)果。 7 應(yīng)當(dāng)