大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策模式創(chuàng)新路徑

1、大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急決策模式創(chuàng)新路徑摘 要：大數(shù)據(jù)時(shí)代正全方位挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式的理念、思維、方法、技術(shù)?；趹?yīng)急決策系統(tǒng)的分析視角，可整體、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)地考察應(yīng)急決策中的各要素。通過對傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式下應(yīng)急決策的中樞子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)的構(gòu)成和互動(dòng)機(jī)理的研究可以發(fā)現(xiàn)，在大數(shù)據(jù)背景下，強(qiáng)政府性、層級性和單一性的決策正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文從系統(tǒng)優(yōu)化的角度為傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型提供了兩條新的路徑：構(gòu)建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式信息系統(tǒng)，建立權(quán)責(zé)完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)。關(guān) 鍵 詞：大數(shù)據(jù)；應(yīng)急決策模式；應(yīng)急決策系統(tǒng)；創(chuàng)新中圖分類號：C934 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（

2、2015）12-0001-07收稿日期：2015-10-30基金項(xiàng)目：本文系國家自然科學(xué)基金重大研究計(jì)劃非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理基礎(chǔ)科學(xué)問題與情景-應(yīng)對型總集成升華平臺(tái)研究;的階段性成果，項(xiàng)目編號：91224008；國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目大數(shù)據(jù)時(shí)代突發(fā)事件中基于利益相關(guān)者抗逆力的治理模式研究;的階段性成果，項(xiàng)目編號：15CGL065；全國行政學(xué)院科研合作基金項(xiàng)目大數(shù)據(jù)時(shí)代基于利益相關(guān)者理論的首都公共安全治理模式研究;的階段性成果，項(xiàng)目編號：15HZKT017；北京市委黨校學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目大數(shù)據(jù)背景下的應(yīng)急決策創(chuàng)新研究;的階段性成果，項(xiàng)目編號：2014XKJ009；中國博士后科學(xué)基金大數(shù)據(jù)背景下基于

3、利益相關(guān)者的應(yīng)急決策模式研究;的階段性成果，項(xiàng)目編號：2014M560997。一、大數(shù)據(jù)時(shí)代傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式面臨的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型機(jī)遇隨著我國進(jìn)入改革的深水區(qū)，各類突發(fā)事件都呈現(xiàn)出復(fù)雜、多發(fā)、影響面廣的特點(diǎn)，并且不論我們是否愿意，這一特征在大數(shù)據(jù)背景下正全方位地考驗(yàn)著傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式的理念、思維、方法和技術(shù)，傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機(jī)遇。一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)應(yīng)急決策自上而下的金字塔式;決策模式正面臨著挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)通常指的是數(shù)據(jù)集大小超出常用軟件工具在可接受的運(yùn)行時(shí)間內(nèi)獲取、存儲(chǔ)、管理和處理的數(shù)據(jù)?！?】伴隨著智能終端的爆炸性增長，自媒體;的出現(xiàn)極大地增加了突發(fā)事件應(yīng)急決

4、策數(shù)據(jù)源的多元性和復(fù)雜性，信息傳遞不再受傳統(tǒng)決策權(quán)力核心自上而下的控制，不再依賴金字塔式;的層層匯集、逐級收斂的方式和嚴(yán)格的流程，而是同時(shí)具有自下而上、多點(diǎn)分散的傳播路徑。與此同時(shí)，應(yīng)急在管理本質(zhì)上是一個(gè)復(fù)雜的多目標(biāo)優(yōu)化問題。【2】而應(yīng)急決策是一個(gè)多主體、多階段、多層級的適應(yīng)性動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。【3】應(yīng)急決策的這種非常規(guī)性、多目標(biāo)性、緊急性、有限性、實(shí)時(shí)性和動(dòng)態(tài)性對應(yīng)急決策的系統(tǒng)、體制、機(jī)制和流程提出了全新的要求。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)也為傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇。面對龐雜多樣的數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)型;應(yīng)急決策模式的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性受到了巨大沖擊，而大數(shù)據(jù)的4V;特性（volume，

5、variety，velocity，value）以及由此孕育而生的各種大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)為相關(guān)決策信息的深度挖掘和定量分析提供了手段，為向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型;的科學(xué)決策轉(zhuǎn)型提供了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇。大數(shù)據(jù)具有的巨大的數(shù)據(jù)體量與完整性的Volume（容量）特性為應(yīng)急決策的數(shù)據(jù)完整性和大容量儲(chǔ)存提供了可能；類型繁多的Variety在海量、種類繁多的數(shù)據(jù)間發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為應(yīng)急決策分析多重類型的決策數(shù)據(jù)提供了基礎(chǔ)；大數(shù)據(jù)快速處理速度的velocity 特性為決策的及時(shí)性提供了保障。具有強(qiáng)大洞察預(yù)測價(jià)值的Value特性可通過大數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)，將各種信號轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)分為各類相關(guān)性信息，以提高非常規(guī)突發(fā)事件的

6、科學(xué)預(yù)測能力，增強(qiáng)應(yīng)急管理的預(yù)警決策功能。大數(shù)據(jù)的四大戰(zhàn)略特性為應(yīng)急管理在預(yù)警、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等不同階段的決策增加了時(shí)效性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。對此，國內(nèi)外不同學(xué)科的學(xué)者對應(yīng)急管理決策體系、方法、技術(shù)等進(jìn)行了大量而有價(jià)值的研究，但由于大數(shù)據(jù)這一概念提出的時(shí)間較晚，對大數(shù)據(jù)背景下的應(yīng)急管理決策模式的研究還剛剛起步。通過對中國知網(wǎng)的檢索統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)大數(shù)據(jù)背景下的中國應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究起始于2012年；而在應(yīng)急管理決策模式研究方面，不同學(xué)科分別就應(yīng)急管理決策技術(shù)、方法、模型、體系、體制、機(jī)制、流程、組織等內(nèi)容開展了全面的研究。在技術(shù)領(lǐng)域，主要集中于對應(yīng)急決策的支持系統(tǒng)、信息系統(tǒng)及指揮系統(tǒng)的研究；

7、【4】【5】在公共管理領(lǐng)域，高小平、閃淳昌、薛瀾等學(xué)者從理論和實(shí)踐層面對應(yīng)急管理體系、體制、機(jī)制等整體性、全局性問題進(jìn)行了深入研究。【6】【7】然而，作為應(yīng)急管理核心的應(yīng)急決策模式的專門研究還缺乏較為系統(tǒng)分析的視角。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以應(yīng)急決策的信息、中樞和咨詢子系統(tǒng)為視角，分析并探討傳統(tǒng)應(yīng)急決策模式在大數(shù)據(jù)背景下存在的問題和困境，基于決策系統(tǒng)優(yōu)化的角度，為應(yīng)急決策模式創(chuàng)新提供新的路徑。二、應(yīng)急決策系統(tǒng)的構(gòu)成及其特征（一）應(yīng)急決策系統(tǒng)的構(gòu)成應(yīng)急決策是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，主要由應(yīng)急決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。從系統(tǒng)角度理解，應(yīng)急管理決策模式是應(yīng)急管理決策各個(gè)子系統(tǒng)的構(gòu)成、

8、職能和相互關(guān)系總和的制度化設(shè)計(jì)。科學(xué)、民主、合理的應(yīng)急管理決策建立在決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)三大子系統(tǒng)組成合理、運(yùn)行有效的基礎(chǔ)上。應(yīng)急決策信息子系統(tǒng)（Information system）。信息子系統(tǒng)是應(yīng)急管理決策系統(tǒng)的基礎(chǔ)系統(tǒng)，是基于人機(jī)系統(tǒng)，在突發(fā)事件環(huán)境中為應(yīng)急決策中樞系統(tǒng)挖掘、收集、清洗、分析和傳輸有價(jià)值、準(zhǔn)確、及時(shí)信息的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。它是基于某種突發(fā)事件，由多種信息源產(chǎn)生的互相聯(lián)系、互相制約的各種信息及其傳播渠道所形成的有機(jī)整體。信息子系統(tǒng)貫穿于應(yīng)急管理全過程，涉及公共安全領(lǐng)域的全災(zāi)種，收集對象面向全社會(huì)。完備、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息是決定決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素，其主要取決于信息質(zhì)量的

9、好壞以及信息傳遞是否精確。信息子系統(tǒng)履行決策信息的挖掘與收集、信息的處理與分析、信息的傳播與發(fā)布三項(xiàng)職能，為制定、選擇方案提供依據(jù)，在監(jiān)控決策執(zhí)行情況等方面具有應(yīng)急決策系統(tǒng)中神經(jīng)系統(tǒng);的功能。應(yīng)急決策中樞子系統(tǒng)（Central system）。中樞子系統(tǒng)是應(yīng)急管理決策的核心系統(tǒng)，也稱為應(yīng)急決策指揮中心，是領(lǐng)導(dǎo)、組織整個(gè)決策活動(dòng)和最終選擇應(yīng)急方案的唯一和最高領(lǐng)導(dǎo)核心，以避免緊急狀態(tài)下多頭;領(lǐng)導(dǎo)、多頭;決策、多頭;指揮造成的失誤、推諉扯皮和低效。與最高決策權(quán)相對應(yīng)的是，中樞子系統(tǒng)是對應(yīng)急管理負(fù)有全面責(zé)任的系統(tǒng)，對決策成敗負(fù)有最終責(zé)任。其主要職能包括：組織領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)應(yīng)急決策過程；通過調(diào)查研究，確立不同

10、應(yīng)急管理階段的決策議題；確定不同環(huán)節(jié)的決策目標(biāo)；選擇決策方案；監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行效果。應(yīng)急決策咨詢子系統(tǒng)（Advisory system）。咨詢子系統(tǒng)是應(yīng)急管理決策的智囊系統(tǒng)，對提高決策的民主性、科學(xué)性和決策質(zhì)量起著關(guān)鍵作用。根據(jù)中樞子系統(tǒng)的需求，咨詢子系統(tǒng)接受咨詢并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和解決方案。咨詢子系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)大致可分為由官方直接領(lǐng)導(dǎo)和控制的官方智囊機(jī)構(gòu)；為官方服務(wù)但不直接受官方領(lǐng)導(dǎo)和控制，組織形式相對獨(dú)立的非官方機(jī)構(gòu)；以及半官方的咨詢機(jī)構(gòu)。其職責(zé)包括：輔助應(yīng)急決策者對突發(fā)事件做出客觀專業(yè)的判斷；參與處置與專業(yè)咨詢，幫助決策者提供更全面準(zhǔn)確的決策信息和多元的決策方案；理論研究與人員培訓(xùn)，為決策者提

11、供專業(yè)的科技支撐，培訓(xùn)應(yīng)急管理人才隊(duì)伍等。（二）傳統(tǒng)應(yīng)急決策系統(tǒng)的特征改革開放以來，我國逐步建立了以部門為主的應(yīng)急管理模式，在這一模式下，應(yīng)急決策也呈現(xiàn)出以單災(zāi)種為主要內(nèi)容，以職能部門決策為主的特點(diǎn)。信息系統(tǒng)尤其是在信息及時(shí)集成、共享和傳播發(fā)布等方面較為薄弱；咨詢系統(tǒng)遲遲未形成制度化的體制。2003年以后，以抗擊非典;為機(jī)遇，我國應(yīng)急決策系統(tǒng)在以一案三制;為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系中，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主;的應(yīng)急管理體制和統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效;的應(yīng)急管理機(jī)制的要求，基本形成了具有中國特色的較為穩(wěn)定的應(yīng)急決策系統(tǒng)。應(yīng)急管理決策系統(tǒng)相對封閉的強(qiáng)政府性

12、。系統(tǒng)的封閉程度和政府的主導(dǎo)力度在一定意義上對決策的效率和控制力具有重要影響。自2003年以來，我國政府在汶川地震、冰雪災(zāi)害等多次重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，體現(xiàn)了政府強(qiáng)力主導(dǎo)下的相對封閉的決策系統(tǒng)所產(chǎn)生的高效決策指揮能力、動(dòng)員能力和救援處置能力。在這一應(yīng)急決策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，中樞子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)均由政府占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，社會(huì)力量和市場力量較少介入到?jīng)Q策系統(tǒng)中。然而，隨著突發(fā)事件日趨頻發(fā)和復(fù)雜，公眾、社會(huì)組織和市場力量在突發(fā)事件中對自決力和參與力的訴求日益增強(qiáng)，政府在突發(fā)事件中無限政府、無限責(zé)任;的相對封閉的強(qiáng)政府性應(yīng)急管理決策系統(tǒng)受到了極大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代、科學(xué)、高效的應(yīng)急決策系統(tǒng)急需考慮

13、多元決策主體的參與。應(yīng)急管理決策子系統(tǒng)的縱向金字塔;層級性?；谖覈误w制和行政體制的特點(diǎn)，應(yīng)急管理決策各子系統(tǒng)在縱向上的運(yùn)行充分體現(xiàn)了金字塔式;的層級結(jié)構(gòu)特性。按照我國憲法國務(wù)院組織法地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，我國實(shí)行國務(wù)院、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府五級政府管理體制。在這一管理體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合突發(fā)事件爆發(fā)的四個(gè)等級，應(yīng)急決策子系統(tǒng)體現(xiàn)了這種自上而下、逐級領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的四級金字塔;決策系統(tǒng)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)（如下圖所示）。中國應(yīng)急決策系統(tǒng)的金字塔式層級結(jié)構(gòu)圖一般情況下，按照分級負(fù)責(zé)、屬地管理;的原則，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)中職能部門相關(guān)專家以

14、本地、本級政府為決策主體對突發(fā)事件進(jìn)行處理。當(dāng)事態(tài)超出本級政府決策和控制能力時(shí)，屬地政府向上級政府匯報(bào)，本級中樞系統(tǒng)移交決策權(quán)。這種金字塔式;的層級結(jié)構(gòu)具有兩面性：一方面，各級中樞系統(tǒng)的集權(quán)性有利于對突發(fā)事件的及時(shí)決策指揮和現(xiàn)場處置，避免事態(tài)擴(kuò)大和惡化；另一方面，不同層級間決策系統(tǒng)溝通的唯一通道依賴于各級中樞系統(tǒng)自下而上的匯報(bào)，信息縱向?qū)蛹壍臅惩ǘ葎t取決于本級中樞子系統(tǒng)。中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法）第三十九條明確規(guī)定：縣級以上人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)向本級人民政府相關(guān)部門通報(bào)突發(fā)事件信息。專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和信息報(bào)告員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地人民政府及其有關(guān)主管部門報(bào)告突發(fā)事

15、件信息。;可見，各層級之間突發(fā)事件決策信息是否傳達(dá)，傳達(dá)什么，均由本級中樞系統(tǒng)決定，各級信息系統(tǒng)間無法直接互通。雖然突發(fā)事件應(yīng)對法對突發(fā)事件信息及時(shí)準(zhǔn)確的報(bào)告、越級報(bào)告等作了規(guī)定，但在執(zhí)行過程中特別是在事故災(zāi)難和社會(huì)安全類突發(fā)事件中，受行政問責(zé)體制和晉升體制的影響，使得本級中樞系統(tǒng)的政府官員為保障自身利益，易傾向于瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)。以2008年最高人民檢察院介入調(diào)查的14起特別重大生產(chǎn)安全事故為例，其中就有4起存在瞞報(bào)、謊報(bào)問題。應(yīng)急響應(yīng)通道的單一性。中樞子系統(tǒng)除了承擔(dān)上述金字塔;中各級中樞子系統(tǒng)之間自下而上;的突發(fā)事件縱向信息報(bào)送通道任務(wù)外，還承擔(dān)著決策系統(tǒng) 自上而下;的方案執(zhí)行下達(dá)通道的任

16、務(wù)。決策方案通過這一通道下達(dá)至各政府相關(guān)部門后，執(zhí)行并作用于發(fā)生突發(fā)事件的公共安全環(huán)境。與相對封閉的強(qiáng)政府性特點(diǎn)相一致，應(yīng)急決策系統(tǒng)與公共安全環(huán)境之間通道的單一性保證了決策信息傳達(dá)的通暢以及強(qiáng)有力的決策執(zhí)行力和控制力。但與此同時(shí)，這種單一性不能有效回應(yīng)當(dāng)今發(fā)展迅猛、訴求強(qiáng)烈的多元決策主體。如差異化的受災(zāi)者個(gè)體，尋求積極介入應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)決策和執(zhí)行中的社會(huì)慈善組織，迅猛發(fā)展的自媒體;以及市場力量等。在突發(fā)事件日益高發(fā)、頻發(fā)、復(fù)雜化的態(tài)勢下，傳統(tǒng)全能政府;的應(yīng)急處置方式在應(yīng)急成本、政府管理能力等方面暴露出了越來越多的問題。三、應(yīng)急決策模式的創(chuàng)新路徑從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，三大應(yīng)急決策子系統(tǒng)在不同時(shí)期的構(gòu)成

17、、權(quán)重和互動(dòng)機(jī)理不同，直接決定了應(yīng)急管理決策的模式、特點(diǎn)和效果。在不同時(shí)期，根據(jù)安全形勢需求和技術(shù)發(fā)展的特點(diǎn)，在系統(tǒng)宏觀層面適時(shí)調(diào)整、優(yōu)化應(yīng)急管理決策子系統(tǒng)，對提高應(yīng)急決策質(zhì)量具有重要意義?；谏鲜鰧?yīng)急決策系統(tǒng)現(xiàn)狀與特點(diǎn)的分析可以看出，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，強(qiáng)政府性、層級性和單一性的決策系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)急決策模式創(chuàng)新刻不容緩。（一）構(gòu)建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式信息系統(tǒng)傳統(tǒng)的政府應(yīng)急決策信息系統(tǒng)掌握了大量的突發(fā)事件數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)大多零散分布在不同地域、不同級別、不同政府部門中，未整合為完備實(shí)時(shí)的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)。作為應(yīng)急決策的基礎(chǔ)性系統(tǒng)，封閉、單一、多級的信息系統(tǒng)難以滿足海量、多元、異構(gòu)

18、的大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，構(gòu)建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式整體信息系統(tǒng)，是優(yōu)化應(yīng)急決策系統(tǒng)的必要前提。整合政府外部信息系統(tǒng)。傳統(tǒng)政府應(yīng)急決策信息系統(tǒng)主要以相對單一、封閉的方式依靠政府職能部門收集、分析、處理信息，這種自下而上、事后獲知的信息處理方式在很大程度上會(huì)使信息產(chǎn)生習(xí)慣性滯后效應(yīng)，不利于大數(shù)據(jù)時(shí)代及時(shí)、科學(xué)的應(yīng)急決策。而大數(shù)據(jù)技術(shù)使企業(yè)、社會(huì)組織、普通公眾發(fā)展成為重要信息源，甚至具備了精湛而且先進(jìn)的數(shù)據(jù)挖掘、分析處理、應(yīng)用儲(chǔ)存等能力。企業(yè)作為掌握大量數(shù)據(jù)信息資源和專業(yè)分析技術(shù)的組織，在應(yīng)急決策信息來源中扮演著越來越重要的角色。著名的案例是2009年谷

19、歌公司比美國政府信息系統(tǒng)提前一兩周的時(shí)間成功預(yù)測甲型H1N1流感的爆發(fā)及其地點(diǎn)，而社會(huì)公眾則在眾多突發(fā)事件中發(fā)揮著重要現(xiàn)場信息源的作用。在地震等災(zāi)害發(fā)生時(shí)，受到惡劣環(huán)境的制約，政府相應(yīng)職能部門難以獲得受災(zāi)者、受災(zāi)環(huán)境等具體準(zhǔn)確的救援?dāng)?shù)據(jù)，需要依賴當(dāng)?shù)卣⒐娞峁┘皶r(shí)的信息。如在2010年舟曲特大泥石流事件中，當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生王凱以Kayne;為名發(fā)的微博成了網(wǎng)友和媒體了解災(zāi)情的重要信息源，被媒體評價(jià)為一個(gè)人的通訊社;。沉重的決策擔(dān)子，最后將不得不通過較廣泛的民主參政來分擔(dān)解決。;打破單一、封閉的信息系統(tǒng)，拓展、整合、發(fā)揮政府信息系統(tǒng)外部信息資源優(yōu)勢，是大數(shù)據(jù)背景下優(yōu)化政府應(yīng)急決策信息系統(tǒng)的必要選擇

20、?？梢砸罁?jù)不同信息源掌控者的專業(yè)程度、相關(guān)程度以及與政府的合作程度，按照不同方式進(jìn)行合作，共建多源開放的應(yīng)急決策信息系統(tǒng)。優(yōu)化政府內(nèi)部信息系統(tǒng)。如前所述，傳統(tǒng)金字塔式;的信息系統(tǒng)傳遞通道要求信息的縱向傳遞需經(jīng)由各級中樞子系統(tǒng)的商議進(jìn)行中轉(zhuǎn)，這種多節(jié)點(diǎn)、冗長的信息傳遞通道容易使信息失真、延誤甚至發(fā)生瞞報(bào)、謊報(bào)等問題，影響應(yīng)急決策的有效性。而大數(shù)據(jù)背景下信息傳播路徑的轉(zhuǎn)變使得以往層級制決策組織結(jié)構(gòu)的靈敏性和高效性受到了挑戰(zhàn)。因此，傳統(tǒng)的應(yīng)急決策信息系統(tǒng)急需向更加靈活化、扁平化的形態(tài)轉(zhuǎn)型，打破層級限制，建立大數(shù)據(jù)信息共享系統(tǒng)，減少信息傳遞節(jié)點(diǎn)，構(gòu)筑通暢、扁平化的信息傳遞系統(tǒng)。具體而言，在現(xiàn)有體制內(nèi)，

21、可賦予各級信息子系統(tǒng)更多的自主權(quán)，使其擁有同時(shí)向本級中樞子系統(tǒng)和上級信息系統(tǒng)傳遞信息的權(quán)力，以打通四個(gè)層級信息子系統(tǒng)的流通渠道。綜上所述，在大數(shù)據(jù)背景下，通過整合政府應(yīng)急決策外部信息系統(tǒng)和優(yōu)化內(nèi)部信息系統(tǒng)兩條途徑，政府與全社會(huì)共建多源開放式信息系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的來源渠道、處理方式、傳播方式、獲取方式、影響方式和應(yīng)用方式的全面轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。具體如下表所示。（二）構(gòu)建權(quán)責(zé)完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)2005年，國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)將專家組納入到突發(fā)事件應(yīng)急組織體系中，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時(shí)參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作。自2006年開始，我國各級政府辦公廳（室）的應(yīng)急管理辦公室都設(shè)置

22、了各級應(yīng)急管理專家咨詢委員會(huì)，政府職能部門也開始成立部門內(nèi)應(yīng)急管理咨詢委員會(huì)或?qū)＜倚〗M并制定了相應(yīng)的管理制度。然而，由于起步較晚，現(xiàn)有的應(yīng)急咨詢系統(tǒng)仍存在一些問題：一是咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)完備性及獨(dú)立性不足。我國目前應(yīng)急決策咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要集中在應(yīng)急處置方案、政策法規(guī)的意見和建議權(quán)，必要時(shí)對突發(fā)事件的調(diào)查評估權(quán)以及培訓(xùn)和學(xué)術(shù)交流的教學(xué)科研權(quán)三大方面，這與發(fā)達(dá)國家應(yīng)急咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)相比還不夠完備。如美國政府應(yīng)急咨詢機(jī)構(gòu)職責(zé)還包括問責(zé)與建設(shè)性批判;的重要功能，除了具備常規(guī)咨詢功能外，兼具問責(zé)批判之責(zé)。這在很大程度上賦予了應(yīng)急決策咨詢機(jī)構(gòu)相應(yīng)的獨(dú)立性，不至于使咨詢機(jī)構(gòu)成為政府的論證工具;，進(jìn)而喪失公信力

23、。二是咨詢系統(tǒng)構(gòu)成的代表性及專業(yè)性有待增強(qiáng)。政府咨詢系統(tǒng)構(gòu)成的代表性在很大程度上直接影響了咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。目前，咨詢機(jī)構(gòu)主要包括政府內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)以及以高等院校、科研院所為主的外部咨詢機(jī)構(gòu)兩類。然而，政府內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)多半是領(lǐng)導(dǎo)的秘書班子，滿足不了應(yīng)急決策咨詢的要求；而高等院校、科研院所及其他民間的決策研究機(jī)構(gòu)尚不發(fā)達(dá)，從事與應(yīng)急決策有關(guān)研究的人員較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急決策咨詢的需要。此外，與美國相比，我國咨詢機(jī)構(gòu)基本沒有社區(qū)、下級政府、私營企業(yè)、弱勢群體的代表，這在某種程度上也會(huì)影響咨詢建議的代表性和專業(yè)性。基于此，在大數(shù)據(jù)背景下，我國急需從系統(tǒng)化、制度化、專業(yè)化三個(gè)層面，以代表全面、平戰(zhàn)結(jié)合

24、、權(quán)責(zé)合理三個(gè)途徑構(gòu)建權(quán)責(zé)完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)。首先，建立代表全面的咨詢系統(tǒng)專家結(jié)構(gòu)。咨詢系統(tǒng)專家代表的全面性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是突發(fā)事件可能涉及的全領(lǐng)域、全過程、全技術(shù)的專家代表，應(yīng)包括政府相關(guān)部門、國有企事業(yè)單位、科研咨詢機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持部門、社會(huì)慈善組織等；二是突發(fā)事件可能涉及的相關(guān)者，如社區(qū)、村委會(huì)、下級政府以及殘疾人團(tuán)體、特殊需求群體等；三是基于知識、年齡、性別等方面考慮決策咨詢系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的代表性，以優(yōu)化決策成果。其次，建立平戰(zhàn)結(jié)合的咨詢工作制度規(guī)范。針對目前咨詢系統(tǒng)專家組重戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急調(diào)配，輕日常研究管理;的現(xiàn)實(shí)，可以借鑒美國的做法，通過對不同類型專家的工作方式、工作時(shí)長、工作成果等進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化和落實(shí)，組織專家組開展日常研究和政策建議等工作，使咨詢工作常態(tài)化。再次，進(jìn)行權(quán)責(zé)合理的功能定位。針對咨詢機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作管理方面的研究建議職能以及對政府應(yīng)急決策工作的監(jiān)督批評職能存在的缺位;現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在決策法制建設(shè)、決策執(zhí)行及監(jiān)督等方面賦予咨詢機(jī)構(gòu)更多的調(diào)查研究權(quán)