城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑

1、城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑摘要：新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)作為人民群眾生活最直接的承載空間，在社會(huì)治理體系中的基礎(chǔ)性地位顯得愈發(fā)重要?？v觀我國(guó)基層社區(qū)治理的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政社區(qū)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的演變，各地在探索社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐過(guò)程中形成了各具特色的寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，城市社區(qū)治理面臨行政化傾向突出、邊緣化問(wèn)題明顯和社會(huì)化困境彰顯等難題，必須通過(guò)加快轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，倡導(dǎo)多方主體共同參與治理，完善社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制等措施做好新時(shí)代社區(qū)治理的“選擇題”，積極打造共建共治共享的社區(qū)治理新格局。 關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；變遷

2、歷程；現(xiàn)實(shí)困境；發(fā)展路徑 一、引言 社區(qū)作為基層治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，既是各種社會(huì)群體的聚集區(qū)、各種利益關(guān)系的交織域，也是各種社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各種社會(huì)資源的承載場(chǎng)1。近年來(lái)，社區(qū)治理作為一個(gè)新的話題不斷被推向討論熱潮，并且我國(guó)也相繼頒發(fā)了一系列以社區(qū)治理為主體的政策文件，尤其是中共中央、國(guó)務(wù)院2017年6月頒布的關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)作為新形勢(shì)下指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的綱領(lǐng)性文件，具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)意義。黨的十九大做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的論斷，并提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”、“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”2，這不僅彰顯了基層社區(qū)治理在社會(huì)治理體系

3、中的基礎(chǔ)性地位3，也指明了未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)改善社會(huì)民生工作的重點(diǎn)和方向。目前，中國(guó)的城市社區(qū)治理已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，既處于“大有可為”的機(jī)遇期，又處于“何以可為”的挑戰(zhàn)期。從中央政府到地方各級(jí)政府，城市社區(qū)治理在政策層面上受到了前所未有的重視，鼓勵(lì)創(chuàng)新城市社區(qū)治理體系在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。然而，城市社區(qū)治理歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)，還是生在社區(qū)，長(zhǎng)在社區(qū)。隨著中央和地方的治理壓力逐級(jí)傳導(dǎo)到城市社區(qū)層面，作為治理承接者與執(zhí)行者的社區(qū)已經(jīng)難以再進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁和分解4，“上面千條線，下面一根針”的繁雜局面日益成為基層社區(qū)治理亟待解決的難題。本研究基于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的宏觀背景，梳理了我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與治理的

4、演變歷程及實(shí)踐模式，分析了當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)與治理面臨的難題與困境，并在經(jīng)驗(yàn)層面上提出了打造共建共治共享社區(qū)治理格局的發(fā)展對(duì)策。 二、城市社區(qū)治理的變遷歷程及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 解讀當(dāng)下必須追溯歷史，歷史發(fā)展過(guò)程中前期的規(guī)則范式會(huì)因報(bào)酬遞增出現(xiàn)自我強(qiáng)化效應(yīng)，在不斷取得優(yōu)勢(shì)地位的同時(shí)，阻礙更加有效的規(guī)則范式的形成5。因此，回顧社區(qū)治理的演變歷程，不僅是理解社區(qū)治理在不同發(fā)展階段表現(xiàn)形式與轉(zhuǎn)化邏輯的關(guān)鍵所在，也是更好汲取新中國(guó)成立以來(lái)社區(qū)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不二法門(mén)。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中的城市社區(qū)建設(shè)與治理大致經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展和演進(jìn)（見(jiàn)表1）。（一）行政社區(qū)時(shí)代（19491985）

5、：?jiǎn)挝恢茷橹?，街居制為輔的管理體制。1949年，新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在廢除民國(guó)時(shí)期確立的“保甲制度”的基礎(chǔ)上，逐步建立了以“單位制”為主，“街居制”為輔的基層社會(huì)管理體制。在這一時(shí)期，城市基層政權(quán)和管理組織的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變：一是1949年至1966年，通過(guò)展開(kāi)“民主建政”運(yùn)動(dòng)初步在全國(guó)各個(gè)城市建立了城市居委會(huì)和居民小組，同時(shí)以“軍隊(duì)大院”、“干部大院”等為代表的“單位制”開(kāi)始不斷滲入城市國(guó)營(yíng)和集體性質(zhì)的基層企事業(yè)單位，“政社合一”、“以單位制為主，街居制為輔”的基層社區(qū)管理模式逐漸成為主流，這既是當(dāng)時(shí)我國(guó)基層社會(huì)的一次深化變革，也是居民參與國(guó)家公共事務(wù)治

6、理的具體體現(xiàn)6；二是1967年至1978年，“單位制”在城市基層社區(qū)管理中獲得主體性地位，而街道辦事處、居委會(huì)相繼被更名為“街道革命委員會(huì)”和“革命委員會(huì)”，街居制成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”、“群眾專(zhuān)政”的工具；三是1979年至1985年，街道辦事處和居民委員會(huì)的職能伴隨改革開(kāi)放的進(jìn)行而得到恢復(fù)，其工作性質(zhì)受到憲法的肯定和有關(guān)法律的明確規(guī)定7，但”單位制”卻隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解而走向衰退。從20世紀(jì)50年代初期到80年代中期，我國(guó)的城市社區(qū)治理經(jīng)歷了“單位制”與“街居制”由相向而行到分崩離析的過(guò)程，其治理邏輯是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的集體經(jīng)濟(jì)思維，實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)家主導(dǎo)型的制度性安排8。在這一階段，主要形成

7、了三點(diǎn)治理經(jīng)驗(yàn)：一是政府以行政力量對(duì)街道和居委會(huì)實(shí)行絕對(duì)控制，保障社會(huì)生產(chǎn)的正常進(jìn)行和社區(qū)關(guān)系的和諧穩(wěn)定；二是企業(yè)通過(guò)“為居委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其干部的生活補(bǔ)貼提供一定的資金來(lái)源”，滿足社區(qū)居民的內(nèi)部福利；三是社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處作為“單位”的輔助，主要管理沒(méi)有進(jìn)入“單位”的居民，盡管在維持社區(qū)生活秩序上發(fā)揮了積極作用，但也遇到了職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬的現(xiàn)實(shí)困境9。（二）社區(qū)服務(wù)時(shí)代（19861999）：政府主導(dǎo)向社區(qū)自治過(guò)渡的管理模式。改革開(kāi)放引起的城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，使得政府在城市管理方面逐漸向下放權(quán)，這一時(shí)期也可細(xì)分為三個(gè)階段：第一階段是1986年至1988年的興起階段，主要有兩

8、大標(biāo)志性事件，一個(gè)是1986年國(guó)家民政部以承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，開(kāi)始倡導(dǎo)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作；另一個(gè)是1987年9月，“全國(guó)社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)”在武漢成功召開(kāi)，標(biāo)志著社區(qū)服務(wù)的正式展開(kāi)。第二階段是1989年至1992年的發(fā)展階段，國(guó)家有關(guān)部門(mén)從1989年開(kāi)始在全國(guó)的街道和居委會(huì)普遍推廣開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，但當(dāng)時(shí)的社區(qū)服務(wù)僅僅局限于居民之間有組織的救貧幫困、社區(qū)互助以及滿足居民日常簡(jiǎn)單的低層次生活需求服務(wù)等。第三階段是1993年至1999年的繁榮階段，1993年民政部、國(guó)家計(jì)委等14個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)10。作為社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的第一個(gè)政策性文件，該意見(jiàn)倡

9、導(dǎo)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化，從而將社區(qū)服務(wù)推向了高潮，社區(qū)服務(wù)不再局限于滿足社區(qū)居民的基本生活需要，也包括了社區(qū)綠化、社區(qū)治安、下崗再就業(yè)、流動(dòng)人口管理等廣義上的服務(wù)。從20世紀(jì)80年代中期到20世紀(jì)末的十幾年時(shí)間，可以看作是政府權(quán)力逐步下放到基層社區(qū)的有益探索。在“小政府、大社會(huì)”和“小政府、大服務(wù)”的治理邏輯框架下，“社區(qū)”日益成為城市社會(huì)管理體制的微觀重心。在這一階段，主要形成了兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是盡管黨委或工委仍然是社區(qū)的街道辦事處和居民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但社區(qū)內(nèi)不再是政府包辦一切的局面；二是社區(qū)在決策上相對(duì)于以往有了較多的自主決策權(quán)，其服務(wù)職能獲得了更加廣闊的發(fā)展空間，但尚未完全擺脫傳統(tǒng)政府

10、主導(dǎo)型管理模式的束縛。（三）社區(qū)建設(shè)時(shí)代（20002011）：以社區(qū)為核心的社區(qū)自治模式。盡管社區(qū)建設(shè)的口號(hào)在20世紀(jì)90年代初就已被提出，但由于當(dāng)時(shí)側(cè)重于服務(wù)功能的社區(qū)服務(wù)工作占據(jù)主流，所以真正的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)是從2000年才正式開(kāi)始。2000年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，正式拉開(kāi)了社區(qū)建設(shè)的序幕。2002年，黨的十六大報(bào)告提出“建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”11，指明了社區(qū)建設(shè)的具體目標(biāo)。2005年，在和諧社會(huì)的基礎(chǔ)上，民政部首次提出建設(shè)“和諧社區(qū)”的概念，標(biāo)志著城市社區(qū)治理進(jìn)入新的發(fā)展階段。在全國(guó)各地建設(shè)和諧社區(qū)的熱潮中，各級(jí)政

11、府積極探索社區(qū)自治方式，形成了諸如“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的上海模式、“一會(huì)兩站、自治和服務(wù)相分離”的鹽田模式、“社區(qū)自治、議行分離”的沈陽(yáng)模式、“政府自覺(jué)依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合”的江漢模式等典型的城市社區(qū)自治模式。城市社區(qū)建設(shè)從行政推動(dòng)走向社區(qū)自治，實(shí)質(zhì)上是一種“自上而下”到“自下而上”的治理路徑變遷。在這一階段，城市社區(qū)治理表現(xiàn)出了幾個(gè)典型特征：第一，政府逐漸跳出體制內(nèi)循環(huán)的封閉狀態(tài)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)，其角色從傳統(tǒng)的“事事包辦”轉(zhuǎn)向“社區(qū)自理”。第二，社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，除了黨組織和政府派出機(jī)構(gòu)外，一些居民自治組織、志愿者服務(wù)組織、社團(tuán)組

12、織、企業(yè)等逐漸參與到社區(qū)的合作共建中。第三，如何處理政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系問(wèn)題成為制約基層社區(qū)建設(shè)的核心因素，社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)不清、社區(qū)服務(wù)建設(shè)的資源不足、社區(qū)居民的參與度低等問(wèn)題成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理亟待解決的難題。（四）社區(qū)治理時(shí)代（2012）：以共同體為要義的多元共治模式。2012年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要首次從國(guó)家層面提出“完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)模式”；同年，黨的十八大首次把“社區(qū)治理”寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件。在這一階段，動(dòng)員全社會(huì)力量創(chuàng)新社會(huì)管理體制、培育社會(huì)組織發(fā)展、提高社區(qū)治理水平成為社區(qū)治理的重要共識(shí)。2014年，民政部確定31個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)

13、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行社區(qū)治理的創(chuàng)新性試點(diǎn)，并逐漸形成了政府主導(dǎo)型（如北京的田村街道）、市場(chǎng)主導(dǎo)型（如武漢的百步亭社區(qū)）、社會(huì)自治型（如南京的翠竹園社區(qū)）和專(zhuān)家參與型（如清華大學(xué)清河實(shí)驗(yàn)區(qū)）四類(lèi)社區(qū)治理模式12。2017年，共建共治共享社會(huì)治理格局的提出，標(biāo)志著我國(guó)基層社區(qū)治理進(jìn)入以打造社區(qū)共同體為核心內(nèi)涵的新的發(fā)展階段，“無(wú)縫隙治理模式”、“四社聯(lián)動(dòng)治理模式”、“黨建+治理模式”、“圈層治理模式”、“精細(xì)化治理模式”、“協(xié)商共治模式”等成為新時(shí)代社區(qū)治理實(shí)踐的有益探索。在社區(qū)治理的新時(shí)代，“共建共治共享”的治理邏輯受到普遍重視，全國(guó)各地在豐富的實(shí)踐中形成了四點(diǎn)治理經(jīng)驗(yàn)：一是在治理理念上，經(jīng)歷了從“西

14、方舶來(lái)”到“東方創(chuàng)新”的過(guò)程，在保留中國(guó)傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新社區(qū)治理體系，開(kāi)創(chuàng)了許多具有中國(guó)特色的城市社區(qū)治理理念和實(shí)踐模式。二是在治理主體上，從政府主導(dǎo)型向社區(qū)自治型和多元共治型轉(zhuǎn)變，政府逐漸理清自己與社區(qū)自組織、社會(huì)力量的關(guān)系，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、組織引導(dǎo)、簡(jiǎn)政放權(quán)等方式來(lái)尋求政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間權(quán)力和資源的重新平衡。三是在治理重點(diǎn)上，如何有效實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化成為城市社區(qū)治理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)社區(qū)治理走向法治化、規(guī)范化、程序化和科學(xué)化成為培育多元主體參與社區(qū)治理的關(guān)鍵抉擇。四是在治理空間上，社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)化拓寬了城市社區(qū)治理的空間，網(wǎng)絡(luò)化治理逐步取代了傳統(tǒng)自上而下垂直管理的網(wǎng)格

15、化社會(huì)管理13，社區(qū)治理的云服務(wù)平臺(tái)建設(shè)也日益引起廣泛關(guān)注。 三、我國(guó)城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及困境 目前，全國(guó)各地的社區(qū)治理實(shí)踐已經(jīng)取得了重大成果，但毋庸諱言，不同省份的不同地區(qū)和同一省份的不同地域在探索城市社區(qū)治理的實(shí)效上依然存在著較大的差異，承擔(dān)著社會(huì)治理使命的城市社區(qū)受傳統(tǒng)管理路徑和居民素質(zhì)的影響，在社區(qū)治理中也不可避免地存在著這樣或那樣的問(wèn)題。（一）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不合理，治理行政化傾向依然突出。在社區(qū)治理的改革實(shí)踐過(guò)程中，由于國(guó)家基層政權(quán)及其派出機(jī)構(gòu)依法要求社區(qū)（居委會(huì)）協(xié)助行政，導(dǎo)致了社區(qū)的行政化到再行政化的內(nèi)卷化過(guò)程，嚴(yán)重影響了社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)的全面發(fā)展14。現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)與

16、治理架構(gòu)是從傳統(tǒng)街居管理體制承襲而來(lái)的，在市、區(qū)、街道三級(jí)管理層次上，機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型，政府有多少個(gè)職能部門(mén)，街道和社區(qū)就要對(duì)口多少類(lèi)事務(wù)，大大降低了街道辦事處和基層社區(qū)的工作效率。城市社區(qū)已經(jīng)成為基層政府活動(dòng)的空間，其基本標(biāo)志為：一是社區(qū)空間的行政化，即政府通過(guò)行政規(guī)劃重建城市社區(qū)管理單元；二是社區(qū)組織的行政化，即政府以行政邏輯改造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，形成垂直權(quán)力網(wǎng)絡(luò)；三是社區(qū)事務(wù)的行政化，即政府以自上而下、層層分解的行政指令管理社區(qū)事務(wù)。社區(qū)的行政化管理體制，制約著社區(qū)自主的成長(zhǎng)15，致使社區(qū)行政困境日益突出，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，社區(qū)組織職能的行政化，部分社會(huì)團(tuán)體和政府把工

17、作延伸到社區(qū)，使得社區(qū)居委會(huì)真正成了“上面千條線，下面一根針”的針眼，大大小小的事情都要通過(guò)這個(gè)“針眼”去具體組織落實(shí)16。街道辦事處與居委會(huì)本應(yīng)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)、支持幫助和協(xié)助的關(guān)系，卻在行政化的指令下恢復(fù)了傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一方面，政府、街道、社區(qū)的界限模糊，致使社區(qū)行政化，擠壓社區(qū)的自治空間?，F(xiàn)實(shí)中，社區(qū)居委會(huì)既要對(duì)社區(qū)居民服務(wù)，又要對(duì)上級(jí)政府及街道辦事處負(fù)責(zé)，這種雙重角色的困境使得社區(qū)的本職工作難以開(kāi)展，轉(zhuǎn)而執(zhí)行上級(jí)政府職能部門(mén)和街道辦事處委托給社區(qū)的行政工作，使得居民的自治權(quán)落空。（二）居民自主參與不積極，治理邊緣化困境明顯。社區(qū)建設(shè)與治理的主體是社區(qū)成員，他們是社區(qū)建

18、設(shè)與治理的主要力量和成果的享用者。盡管近年的社區(qū)治理日益重視社區(qū)居民的參與度，但居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度偏低、參與熱情低下等“老大難”問(wèn)題依舊存在，造成居民參與的主體地位邊緣化趨向明顯。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是居民的參與意愿不強(qiáng)。已有研究指出，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感較弱，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、權(quán)力格局分裂導(dǎo)致的利益多元化和人際關(guān)系疏離化的必然結(jié)果，也是社區(qū)中主要活躍群體即職業(yè)群體對(duì)社區(qū)共同問(wèn)題漠視的主要表現(xiàn)17。在現(xiàn)實(shí)生活中，“事不關(guān)己，高高掛起”的思想依然在社區(qū)居民群體中廣泛存在。大多數(shù)居民把社區(qū)建設(shè)視為政府、街道和居委會(huì)的事，依賴心理和領(lǐng)受意識(shí)強(qiáng)。僅有的少數(shù)參與行為也并非真正意義上的民主參

19、與，更多可能是出于社區(qū)的動(dòng)員而采取的“執(zhí)行任務(wù)”性質(zhì)的被動(dòng)參與，真正在民主自愿基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的主動(dòng)社區(qū)參與行為寥寥無(wú)幾。二是居民的參與結(jié)構(gòu)失衡。目前在中國(guó)的許多社區(qū)中，積極參加社區(qū)活動(dòng)的主要為以下三類(lèi)人群：一是需要社區(qū)平臺(tái)發(fā)揮余熱、排除孤寂的老年人群體；二是滿懷愛(ài)心和熱情，需要進(jìn)行實(shí)踐學(xué)習(xí)的中小學(xué)生群體；三是需要定期到社區(qū)領(lǐng)取低保，與社區(qū)存在一種近乎“交換關(guān)系”的低保戶群體。而能力強(qiáng)、技術(shù)高，能夠?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)提供更為高效的支持和幫助的中青年等社會(huì)中堅(jiān)力量卻很少參與到社區(qū)治理中來(lái)。三是居民的參與層次偏低。城市社區(qū)治理的理想模型是將社區(qū)建成一種以民主自愿為基礎(chǔ)的公共領(lǐng)域。在這種領(lǐng)域中，社區(qū)居民能夠積

20、極主動(dòng)地參與到共同關(guān)心的社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督等過(guò)程當(dāng)中。但是目前中國(guó)社區(qū)治理的現(xiàn)狀與這種理想模型的差距依然較大，主要表現(xiàn)在居民的社區(qū)參與大多只停留在服從和執(zhí)行層面上。這類(lèi)參與的前提往往是決策已經(jīng)形成，居民參與只是為了支持、配合社區(qū)工作，例如聽(tīng)取部署、參加各類(lèi)活動(dòng)等，而更加具有民主價(jià)值的決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)上的社區(qū)參與行為相當(dāng)匱乏。（三）社區(qū)社會(huì)組織培育緩慢，治理社會(huì)化困境凸顯。近年來(lái)，社區(qū)社會(huì)組織在我國(guó)社區(qū)建設(shè)與治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，然而，由于部分社區(qū)社會(huì)組織缺乏政策扶持、財(cái)政支持等，使得現(xiàn)有的社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)與參與社區(qū)治理還存在以下不足：一是社區(qū)社會(huì)組織獨(dú)立性較弱。當(dāng)前，官辦

21、色彩過(guò)濃的“準(zhǔn)政府”性社會(huì)組織大量存在，即使沒(méi)有官辦色彩的，也受到政府行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，使組織的民間性大打折扣，失去其獨(dú)立發(fā)展的條件，造成“非官非民，官民不分”這種尷尬的狀況。這類(lèi)帶有政府行政色彩的社會(huì)團(tuán)體或協(xié)會(huì)分為三類(lèi)：一種是按照上級(jí)政府部門(mén)系統(tǒng)要求，上下對(duì)口，由政府有關(guān)部門(mén)直接或間接組建；一種是由政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，國(guó)家定編、定級(jí)、撥經(jīng)費(fèi)，成為名副其實(shí)的“二政府”；一賈志科，羅志華:新時(shí)代城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑種是為了部門(mén)職能的行使和安排剩余人員，結(jié)合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位。二是社區(qū)社會(huì)組織自身發(fā)展能力不強(qiáng)。社區(qū)社會(huì)組織大多數(shù)規(guī)模小，職能內(nèi)容比較單一，且經(jīng)營(yíng)成本較

22、高，無(wú)法爭(zhēng)取到社會(huì)捐助，導(dǎo)致其發(fā)展舉步維艱，只好采取“以會(huì)養(yǎng)會(huì)”的辦法，收取培訓(xùn)費(fèi)、咨詢費(fèi)等維持生存，造成工作無(wú)法正常開(kāi)展，作用也無(wú)從體現(xiàn)。同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織的很多成員是政府的精簡(jiǎn)人員或離退休人員，管理能力缺乏，結(jié)構(gòu)老化，又沒(méi)有固定的人才獲取渠道，無(wú)法吸引專(zhuān)業(yè)管理人才。部分社區(qū)社會(huì)組織還存在著內(nèi)部制度建設(shè)不健全，社會(huì)公信力不高，資金籌措和市場(chǎng)開(kāi)拓能力較弱等問(wèn)題。三是社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展缺少資金。目前，社區(qū)社會(huì)組織日常管理及開(kāi)展活動(dòng)的資金主要來(lái)自政府資助和補(bǔ)貼、服務(wù)性收入和接受捐贈(zèng)。然而在現(xiàn)實(shí)中，除了政府資助和補(bǔ)貼，依靠服務(wù)性收入和接受捐贈(zèng)方式來(lái)籌集資金的社區(qū)自組織運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難。由于我國(guó)社區(qū)社會(huì)組

23、織發(fā)展參差不齊，大量因注冊(cè)登記而造成的身份模糊性的組織，難以取得信任和認(rèn)同，因此從服務(wù)性收入和捐贈(zèng)角度募集資金難上加難。如何解決資金短缺，有效籌集資金是我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的一大難題。此外，社區(qū)社會(huì)組織在活動(dòng)場(chǎng)地方面受限，或因面積較小，或因場(chǎng)所不固定，成為困擾社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)展實(shí)際活動(dòng)的一大難題，直接影響了活動(dòng)舉行的頻率和質(zhì)量。需要指出的是，一些文體娛樂(lè)類(lèi)組織所需活動(dòng)場(chǎng)地本身就需要足夠的活動(dòng)空間，并且盡量不受環(huán)境影響，但實(shí)際上，一些老年人為參與主體的組織，其活動(dòng)場(chǎng)地大多設(shè)在露天公共場(chǎng)所，有的借用其他組織或單位場(chǎng)地，這樣一來(lái)，就只能放棄組織章程規(guī)定的定期舉辦活動(dòng)，而是等候“時(shí)機(jī)”舉辦活動(dòng)，使得社區(qū)

24、社會(huì)組織處于更加被動(dòng)的地位，而這個(gè)瓶頸也是靠社區(qū)社會(huì)組織自身力量難以突破的，還需通過(guò)社區(qū)規(guī)劃和政策引導(dǎo)予以解決。 四、社區(qū)治理何以可能：新時(shí)代城市社區(qū)治理的發(fā)展路徑 當(dāng)前，城市社區(qū)治理需要堅(jiān)定方向、緊抓機(jī)遇，尤其是關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)這一綱領(lǐng)性文件為我們?nèi)绾蝿?chuàng)新城市社區(qū)治理體制指明了方向。因此，我們要結(jié)合實(shí)際，針對(duì)城市社區(qū)建設(shè)與治理中存在的問(wèn)題來(lái)思考解決社區(qū)治理問(wèn)題的對(duì)策與方案，為新時(shí)代的城市社區(qū)治理提供新的發(fā)展路徑。一是轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，增強(qiáng)共建共治共享意識(shí)。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，明晰政府與社區(qū)的關(guān)系，樹(shù)立和強(qiáng)化自治意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。要想樹(shù)立和強(qiáng)化自治意識(shí)，必須加強(qiáng)

25、社區(qū)自治理論研究和宣傳，形成濃厚的輿論氛圍。這既是社區(qū)自治建設(shè)的原動(dòng)力，也是保持社區(qū)自治強(qiáng)大生命力的精神保障。另外，樹(shù)立自治觀念還需實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居民觀念的轉(zhuǎn)變。從政府層面上來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)到指導(dǎo)、從包辦到重心下移、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變；從社會(huì)機(jī)構(gòu)組織層面來(lái)說(shuō)，要從行政化到更加開(kāi)明的社會(huì)化、從支持者到支持者和參與共建者角色共享轉(zhuǎn)變；從社區(qū)自治組織來(lái)看，要加快實(shí)現(xiàn)從順從到自覺(jué)、從依賴到自主、從配角到主體的轉(zhuǎn)變；從社區(qū)居民來(lái)看，必須推動(dòng)從“單位人”到“社區(qū)人”、從社區(qū)建設(shè)和治理與己無(wú)關(guān)到有關(guān)、被動(dòng)參與到主動(dòng)參與、從不知權(quán)利和義務(wù)到自覺(jué)履行權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)變。二是倡導(dǎo)社會(huì)組織治理，暢通共建

26、共治共享路徑。首先，要理順社會(huì)組織與政府間的關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的基礎(chǔ)上，逐漸斬?cái)嗌鐓^(qū)社會(huì)組織與政府的依附關(guān)系，減少并消除政府對(duì)社區(qū)中介組織的行政干預(yù)和指揮控制，使其真正回歸社會(huì)，同時(shí)要加大政府對(duì)社區(qū)中介組織在資金、稅收等政策上的傾斜力度，積極培育新的社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理。其次，健全立法及內(nèi)部約束機(jī)制，規(guī)范社會(huì)組織的管理，完善社會(huì)組織的微觀管理，建立“權(quán)、責(zé)、利”相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制和激勵(lì)機(jī)制。再次，發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)組織的引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用，社區(qū)居委會(huì)是貫穿于政府、社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)居民之間的“一根線”，一方面要起到溝通和協(xié)調(diào)的作用，及時(shí)溝通和協(xié)調(diào)好三者之間的信息和要求，另一方

27、面要起到引導(dǎo)、組織、監(jiān)督和考核的作用，統(tǒng)籌安排好社會(huì)組織對(duì)社區(qū)治理工作的介入，針對(duì)不同情況做出不同的側(cè)重。最后，突出社區(qū)居民的主體地位，最大限度地釋放社區(qū)自治的能量，由社區(qū)居民對(duì)社區(qū)中介組織的服務(wù)進(jìn)行評(píng)議和考核，以居民的信任和滿意度作為對(duì)社區(qū)中介組織工作評(píng)價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)激勵(lì)社區(qū)中介組織在社區(qū)治理中的管理和服務(wù)質(zhì)量的提高和改善，推動(dòng)社區(qū)組織的發(fā)展與完善。三是完善社區(qū)公共服務(wù)供給，打造共建共治共享格局。首先，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，從制度上將政府對(duì)社區(qū)社會(huì)事務(wù)購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)費(fèi)在各級(jí)財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，建立非營(yíng)利組織發(fā)展基金，逐步建立對(duì)社區(qū)非營(yíng)利組織資助制度，并將其納入政府經(jīng)常性

28、的財(cái)政預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)勞務(wù)”，支付“社會(huì)資本”的局面。其次，應(yīng)用新型橫向交叉式的契約治理方法，政府通過(guò)政策或項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，以委托人的身份委托社區(qū)管理社會(huì)公共事務(wù)；社區(qū)以代理人的身份履行社區(qū)建設(shè)的事務(wù)性職能，從事社區(qū)發(fā)展與建設(shè)中的社會(huì)事務(wù)性活動(dòng)，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。最后，建立多方再談判機(jī)制，成立專(zhuān)門(mén)的協(xié)商組織社區(qū)工作委員會(huì)來(lái)承擔(dān)組織再談判的功能，先由社區(qū)工作委員會(huì)派出專(zhuān)門(mén)的信訪員做出調(diào)查并公布結(jié)果，然后召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，也可以借鑒和采取更為廣泛的方式與方法，諸如大會(huì)發(fā)言、座談、專(zhuān)題研討、公開(kāi)協(xié)商、內(nèi)部溝通、公開(kāi)監(jiān)督等等，由此保證相關(guān)主體能夠順暢交流，促進(jìn)公共服務(wù)供給的順利完成。 五、結(jié)語(yǔ) 社區(qū)治理作為國(guó)家治理的基層邏輯18，在新時(shí)代的社會(huì)治理中正扮演著重要角色。在“共建共治共享”的社會(huì)治理格局下