論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保護(hù)

1、論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保護(hù)方世榮提要： 我國(guó)現(xiàn)有行政法對(duì)公民一方即行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)存在許多不足，其背后存在著“公共利益絕對(duì)高于個(gè)人利益”和“私有財(cái)產(chǎn)在行政法中地位與民法中的地位混同”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，為此需要公正權(quán)衡行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和社會(huì)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，正確認(rèn)識(shí)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)在行政法中的地位，并加強(qiáng)對(duì)行政主體特定行政法義務(wù)的要求，以有效保障行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了一系列新的憲法修正案，其中對(duì)廣大公民社會(huì)生活最具影響力之一的是“私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯原則”的確立。這項(xiàng)原則是中國(guó)進(jìn)入“權(quán)利的時(shí)代”極有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的標(biāo)志。行政法作為全面貫徹實(shí)施憲法的部門

2、法之一，對(duì)實(shí)現(xiàn)憲法原則負(fù)有重要的使命，沒有完善的行政法制度對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以保護(hù)，其憲法規(guī)定將會(huì)是一句空話。然而通過對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政法相關(guān)理念與制度的梳理，筆者認(rèn)為行政法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)還存在諸多不足，需要進(jìn)行理念的反思和制度的重構(gòu)。一、現(xiàn)行行政法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之不足及認(rèn)識(shí)誤區(qū)(一)現(xiàn)有行政法制度對(duì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不足的表現(xiàn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主法制的完善，對(duì)憲法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提出了新的要求。新的憲法修正案把原第13條“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”、“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”兩款修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家依照法律

3、規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”、“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”三款，把對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)分為“不得侵犯、積極保護(hù)、征收征用的補(bǔ)償”三個(gè)層面，從而在根本大法中確立了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的全面保護(hù)原則。公民一方在行政法上稱為“行政相對(duì)人”，公民一方的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在行政法上也就轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。但現(xiàn)行行政法制度在保護(hù)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)方面還存在許多不足，與憲法原則的要求是不完全適應(yīng)的。1、關(guān)于禁止公權(quán)力侵犯的制度保障問題。憲法第13條第1款規(guī)定的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，從行政法角度講這主要是防范行政權(quán)這一公權(quán)力對(duì)合法私有財(cái)產(chǎn)的

4、侵犯。由于公權(quán)力強(qiáng)制性、單方性的特征，它對(duì)私有財(cái)產(chǎn)侵犯的可能性比私權(quán)利之間的侵犯要大得多。因此“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”更多的是對(duì)公權(quán)力主體的要求，這是需要健全的行政法制度才能實(shí)現(xiàn)的。應(yīng)該說我國(guó)行政法經(jīng)過十多年的努力，在保障公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受公權(quán)力侵犯方面已有很大成績(jī)，這主要表現(xiàn)為以行政處罰法為代表的一系列法律制度對(duì)行政機(jī)關(guān)濫罰款、濫攤派現(xiàn)象的制約。但是，對(duì)禁止隨意侵犯行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)上還有許多制度需要建立，最典型的有兩種：一是行政亂收費(fèi)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，而我國(guó)仍無統(tǒng)一的行政收費(fèi)法來加以規(guī)范;二是行政征收、征用制度很不完善。行政征收、征用是行政主體在行政管理中必要的行政行為，“從來

5、沒有哪個(gè)制度否定過政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制”。 1(p156)但行政機(jī)關(guān)也極易用這種行政行為來侵占行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)，而且強(qiáng)度很大，這正如有學(xué)者所指出的，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約，無疑來自政府的強(qiáng)制征用。政府征收征用后應(yīng)給予合理補(bǔ)償，這是民主和法治國(guó)家的必然要求。我國(guó)憲法第13條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！倍覈?guó)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償制度有許多缺陷：財(cái)產(chǎn)征收、征用缺乏正當(dāng)程序，強(qiáng)制拆遷現(xiàn)象屢屢發(fā)生，有關(guān)征收、征用后的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序更缺乏統(tǒng)一、合理的規(guī)定。2、關(guān)于公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的有效保護(hù)制度問題。憲法第13

6、條第2款規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，這要求行政法對(duì)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)建立全面有效的保護(hù)制度，但現(xiàn)有保護(hù)制度是有明顯問題的，這主要表現(xiàn)為：第一，行政主體漠視私有財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象嚴(yán)重。行政主體對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)不僅不應(yīng)以行政權(quán)力加以侵害，而且還須履行行政職責(zé)加以保護(hù)。但現(xiàn)實(shí)中，有的行政主體漠視私有財(cái)產(chǎn)，如在執(zhí)法過程中隨意損壞，或消極不履行保護(hù)職責(zé)。第二，行政法制度所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍過于狹小。我國(guó)目前的行政法領(lǐng)域?qū)π姓鄬?duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍理解過窄，現(xiàn)有的一些制度縮小了對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，導(dǎo)致行政相對(duì)人的大量與財(cái)產(chǎn)利益有密切關(guān)系的權(quán)益不能通過得到有效的法律保護(hù)。如我國(guó)行政訴訟

7、法第11條明確把行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)納入到行政訴訟的受案范圍，但財(cái)產(chǎn)權(quán)在此通常被理解為所有權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)、典權(quán)等物權(quán)，以及債權(quán)、繼承權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)使用權(quán)等具有直接經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)典財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而公民對(duì)公務(wù)員任職的公平錄用權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等，都排除在財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍之外。事實(shí)上這些權(quán)利在一定意義上是公民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)正當(dāng)取得的權(quán)利，甚至要成為行政相對(duì)人賴以生存、生活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍。這類權(quán)利有些尚未被明確規(guī)定在行政訴訟的受案范圍之中，有些則被排除在行政賠償?shù)姆秶狻?注：由于國(guó)家賠償法把行政賠償?shù)姆秶鷥H僅局限于行政相對(duì)人狹義

8、上的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，眾多由財(cái)產(chǎn)權(quán)派生的與經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的權(quán)利如公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)不被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政相對(duì)人便無法按照財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵犯的標(biāo)準(zhǔn)、方式獲得行政賠償救濟(jì)。)第三，行政訴訟制度對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)還相當(dāng)有限。行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善，一個(gè)最重要的標(biāo)志就是司法保護(hù)制度的健全。但現(xiàn)行行政訴訟制度忽略了對(duì)部分公民在特定情況下財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，如行政訴訟法規(guī)定有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡后，承繼其權(quán)利而起訴的原告主體只限于死亡公民的近親屬，而剝奪了債權(quán)人、受遺贈(zèng)人及其他與死者之間有財(cái)產(chǎn)利害關(guān)系的人的承繼原告資格，這就極不利于保護(hù)部分公民的私有財(cái)產(chǎn)。按此規(guī)定，當(dāng)原始原告死亡后，他本人生前被行政機(jī)關(guān)違法行政行為所處置

9、的財(cái)產(chǎn)如果是向債權(quán)人所借的債務(wù)，他死亡后又無近親屬時(shí)，債權(quán)人是無權(quán)作為承繼原告對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為提起行政訴訟的，這也就意味著他對(duì)死者原合法擁有的債權(quán)從此就在無形中消失了。此外，行政訴訟制度出于保護(hù)公共利益的考慮，對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)采取了輕視、放任其損失的態(tài)度。如我國(guó)的行政訴訟法第44條規(guī)定了“訴訟不停止行政行為的執(zhí)行”的原則，停止執(zhí)行作為例外要以“不損害公共利益”為苛刻條件，而不論這種公共利益到底有多大，或是否緊迫，或與要執(zhí)行且可能形成損害的私有財(cái)產(chǎn)利益之間是否有公正合理的比例標(biāo)準(zhǔn)，這往往為行政機(jī)關(guān)不停止執(zhí)行錯(cuò)誤的行政決定提供了借口，結(jié)果通常是帶來行政相對(duì)人重大的或完全不必要的財(cái)產(chǎn)損失。

10、第四，行政賠償規(guī)定的范圍過窄。根據(jù)國(guó)家賠償法第4條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但是該條又采用了列舉的方式對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，如公有公共設(shè)施致人損害時(shí)，國(guó)家就不承擔(dān)賠償責(zé)任。行政賠償只針對(duì)直接損失(在有些情況下，連直接損失標(biāo)準(zhǔn)也可能達(dá)不到)，對(duì)違法行使職權(quán)造成的間接損失，國(guó)家也不承擔(dān)賠償責(zé)任。再如對(duì)于違法罰沒、違法征收的，只返還本金，不計(jì)利息;財(cái)產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，即使拍賣價(jià)款明顯低于實(shí)際價(jià)格也只給付拍賣所得的價(jià)款;吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，只賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支等。這些規(guī)定都十分不利于對(duì)受害人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分保

11、護(hù)。(二)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保護(hù)制度不足背后的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。前述所列的不足并不是偶然的，其有著更深層的認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，這主要體現(xiàn)為：1、公共利益絕對(duì)優(yōu)于個(gè)人利益的觀念長(zhǎng)期在行政法中占統(tǒng)治地位。公共利益是指涉及國(guó)家安全和廣大社會(huì)公眾福祉的利益，個(gè)人利益則是指單個(gè)社會(huì)成員所具有的各種利益。從社會(huì)主義制度的本質(zhì)來說，公共利益與個(gè)人利益應(yīng)該是一致的。但在一定情況下兩者還是有相矛盾的情況。對(duì)此，有學(xué)者在論證行政法的理論基礎(chǔ)時(shí)曾提出“公共利益本位論”，認(rèn)為公共利益與個(gè)人利益是一種以公共利益為本位的利益關(guān)系。個(gè)人利益應(yīng)該服從于公共利益。 2(p297)傳統(tǒng)的行政法學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，為了維護(hù)社會(huì)公共秩序和保障公共利益

12、的需要，社會(huì)主體應(yīng)該對(duì)代表公共利益的行政主體予以充分尊重和服從，行政行為被賦予了社會(huì)個(gè)體行為所沒有的公定力、拘束力和執(zhí)行力。個(gè)人利益在與社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)該無條件犧牲個(gè)人利益。由于“公共利益絕對(duì)優(yōu)于個(gè)人利益”觀念在行政法領(lǐng)域普遍存在，行政法領(lǐng)域有大量重公共利益輕行政相對(duì)人合法私人利益的規(guī)定。憲法修正案現(xiàn)已把公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利從過去一般的民事權(quán)利上升為重大的憲法權(quán)利，由國(guó)家根本大法予以認(rèn)可與保護(hù)。結(jié)合憲法第12條第1款“社會(huì)主義公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的規(guī)定來講，這意味著社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)和公民合法的私有財(cái)產(chǎn)是實(shí)行了平等保護(hù)的原則，換言之，憲法在實(shí)際上規(guī)定了合法財(cái)產(chǎn)一體保護(hù)的基本原則。如何正確認(rèn)

13、識(shí)兩者關(guān)系并在兩者發(fā)生沖突時(shí)如何取舍，就成為一個(gè)需要重新認(rèn)識(shí)的問題。2、混同私有財(cái)產(chǎn)在行政法與民法中的不同地位。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保護(hù)制度不足還有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：這就是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)在行政法中的地位的認(rèn)識(shí)不正確，將其混同于在民法中的地位，以至于行政主體對(duì)自身所負(fù)有的保護(hù)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定義務(wù)的意識(shí)很弱。行政法學(xué)界幾乎未思考過民法意義上的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政法意義上的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是否有區(qū)別，通常都只是在民法意義上來認(rèn)識(shí)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而行政主體很少真正明確自己對(duì)其所具有的特定行政法義務(wù)。事實(shí)上，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在行政法和民法上有不同的法律屬性，民法上公民一方的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政法上行政相對(duì)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是

14、有所不同的，行政相對(duì)人與行政主體之間的關(guān)系也不是民法上平等主體雙方之間的等價(jià)有償關(guān)系。在行政法上行政主體有對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利無償服務(wù)的特殊義務(wù)，這也是行政機(jī)關(guān)不可放棄的職責(zé)。憲法中的“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”就是對(duì)行政主體提出的要求。然而行政主體并非都正確認(rèn)識(shí)了自己的這種特定行政法義務(wù)，因而發(fā)生消極、怠于履行這種法定職責(zé)的現(xiàn)象，或者把這種應(yīng)無償履行的行政義務(wù)變成民事上的等價(jià)有償活動(dòng)。如對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)實(shí)施保護(hù)時(shí)索取一定的費(fèi)用等。為此，正確認(rèn)識(shí)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法地位并明確行政主體的保護(hù)義務(wù)也是一個(gè)重要問題。二、關(guān)于對(duì)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)與公有財(cái)產(chǎn)的公正權(quán)衡私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯原

15、則的入憲意味著社會(huì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有財(cái)產(chǎn)權(quán)一起成為憲法所要保障的重大權(quán)益。那么如何權(quán)衡社會(huì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有財(cái)產(chǎn)權(quán)?公共利益優(yōu)于個(gè)人利益的理論在行政法領(lǐng)域增長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位，這導(dǎo)致在個(gè)人利益在與社會(huì)利益發(fā)生沖突的場(chǎng)合，常常要犧牲個(gè)人利益。筆者認(rèn)為，“公共利益優(yōu)于個(gè)人利益”過于強(qiáng)調(diào)了公共利益而忽視了個(gè)人利益。在以人為本的現(xiàn)代民主社會(huì)，必須正確權(quán)衡這兩種權(quán)利，不能簡(jiǎn)單的為保護(hù)一種權(quán)利而犧牲另一種權(quán)利。兩者之間應(yīng)加以權(quán)衡，具體可分為三個(gè)層次：第一，在正常情況下，公共利益與個(gè)體利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的平等保護(hù)。這正如有學(xué)者所指出的：“所謂公益也好，私益也罷，它們皆是法律所認(rèn)可和保護(hù)的法益，在法律的天平上應(yīng)有同等的

16、分量。” 3(p426)不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)都是人類通過辛勤勞動(dòng)而創(chuàng)造的，不能任意使之滅失、浪費(fèi)或損害，也不能因是屬于私有財(cái)產(chǎn)而加以漠視而不保護(hù)。其實(shí)，“公益概念并非絕對(duì)排斥由基本權(quán)利所賦予人民的私益，亦即由以往兩者系處于對(duì)立的立場(chǎng)變?yōu)榻袢罩⒘⒘?chǎng)，保障人民基本權(quán)利之國(guó)家措施亦可合乎公益要求”。 4(p349)第二，兩者發(fā)生沖突而不能兩全時(shí)，應(yīng)當(dāng)公正衡量，不能只為保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)利而犧牲行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)?！霸诂F(xiàn)代憲法保障基本權(quán)利的理念下，無條件以犧牲人民基本權(quán)利，以滿足公益之絕對(duì)性，已面臨考驗(yàn)!” 4(p349)行政機(jī)關(guān)實(shí)施某種行政行為時(shí)，應(yīng)考量行政相對(duì)人受損害的財(cái)產(chǎn)利益與社會(huì)獲得的公共利益之間的

17、關(guān)系，如果采取行政措施對(duì)行政相對(duì)人造成的利益的損害過分大于社會(huì)所能獲得的利益，則不能為之。第三，即使因重大公共利益需要而犧牲行政相對(duì)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要按法治國(guó)家的要求，遵守諸項(xiàng)行政法治原則：一是法律保留原則。法律保留原則是指對(duì)人民基本權(quán)利的侵犯，必須依法律方得為之。 4(p354)“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，原則的確立，表明行政相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)已成為憲法基本權(quán)利，對(duì)于涉及行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的處理，一般只應(yīng)由法律來加以規(guī)定。行政立法如果設(shè)定處理規(guī)范，則必須有法律的明確授權(quán)。二是信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則源于民法中的誠(chéng)信原則，最初是指合同雙方主體都應(yīng)當(dāng)講究誠(chéng)實(shí)信任，不得任意改變或撤銷自己一

18、方的行為，以免對(duì)另一方造成不應(yīng)有的損失?；诠?、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理， 5(p211)誠(chéng)信原則的精神內(nèi)涵從私法領(lǐng)域被引入公法領(lǐng)域。其在行政法領(lǐng)域的外在表現(xiàn)就是行政機(jī)關(guān)要信守承諾，不能反復(fù)無常，朝令夕改，對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)合理信賴要給予保護(hù)，由此形成行政法上的信賴保護(hù)原則。當(dāng)信賴值得保護(hù)時(shí)，行政主體的保護(hù)方式是十分重要的，它涉及到公共利益與信賴?yán)嬷g的衡量問題。信賴保護(hù)的方式有兩種：信賴?yán)娴拇胬m(xù)保護(hù)和信賴?yán)娴呢?cái)產(chǎn)補(bǔ)(賠)償保護(hù)。為了維護(hù)公民、法人或其他組織的既得利益現(xiàn)狀，存續(xù)保護(hù)應(yīng)成為其首選方式，即盡可能地存續(xù)已作出的行政行為，不改變公民、法人或其他組織的既得利益現(xiàn)狀

19、;當(dāng)因公共利益的需要或者行政行為違法不得存續(xù)該現(xiàn)狀時(shí)，便用財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方式，即變更、撤銷或廢止行政行為而改變現(xiàn)狀后，給予行政相對(duì)人或第三人以相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)方面的補(bǔ)償或賠償。這正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者指出的：“在原本法律狀態(tài)對(duì)人民有利時(shí)，本應(yīng)采存續(xù)保護(hù)之方式，但在公益之要求大于人民之信賴?yán)嬷Ｗo(hù)時(shí)，后者不得不退讓，為彌補(bǔ)人民利益的損失，此時(shí)應(yīng)采財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式?！?5(p251)三是正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序源于英國(guó)古老的自然公正原則。自然公正原則中包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則，即任何人不得作為自己案件的法官;任何人或團(tuán)體行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對(duì)方意見 6(p151)。對(duì)于這些最基本的程序規(guī)則，只要成

20、文法沒有排除或除另有特殊情況之外，行政機(jī)關(guān)都要遵守。即使法律中沒有程序規(guī)定，或者沒有作出足夠的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也不能認(rèn)為自己不受正當(dāng)程序限制。在美國(guó)，“正當(dāng)法律程序”作為一項(xiàng)憲法原則早已在憲法中確立。(注：美國(guó)憲法修正案第五條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！睉椃ㄐ拚傅谑臈l規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨鴦儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”上述規(guī)定分別適用于聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)和各州政府機(jī)關(guān)。)憲法上“正當(dāng)法律程序”的效力是高于行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則的，行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則，必須符合憲法上的“正當(dāng)法律程序”的標(biāo)準(zhǔn)。 7(p382)“正當(dāng)法律程序”在行政法意義上最本

21、質(zhì)的要求就是防范恣意行使行政權(quán)力，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出不利決定時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，這一原則對(duì)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)具有特別重要的意義，可以從程序上防止政府恣意侵犯行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。三、正確認(rèn)識(shí)行政相對(duì)人私有財(cái)產(chǎn)在行政法中的地位公民一方作為民事主體在民法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)入行政法領(lǐng)域便成為行政相對(duì)人具有行政法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，筆者認(rèn)為行政相對(duì)人行政法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)有特殊地位，對(duì)其正確認(rèn)識(shí)有利于更好地運(yùn)用行政法制度來保護(hù)它。(一)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)在民法與行政法上的不同屬性。財(cái)產(chǎn)權(quán)有著廣泛的內(nèi)容，從一般民事權(quán)利的意義來理解，財(cái)產(chǎn)權(quán)是具有一定物質(zhì)內(nèi)容的、直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)益，包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)

22、產(chǎn)權(quán)等，而每一種財(cái)產(chǎn)權(quán)又包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等等。這是從民事權(quán)利角度靜態(tài)地說明財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是僅從權(quán)利享有人單方面角度而作的理解。在民事法律關(guān)系的交互意義上，這些權(quán)利需要相應(yīng)的民事義務(wù)來對(duì)應(yīng)，這種義務(wù)主要就是作為另一方民事主體的對(duì)方有著不得侵害的義務(wù)。但在行政法上雙方的交互關(guān)系不是民事法律關(guān)系而是行政法律關(guān)系，此時(shí)，公民一方作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有者，其身份已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政法意義上的行政相對(duì)人，其對(duì)應(yīng)方已不是民事主體而是行政主體，行政主體所承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)，是行政法上特定的義務(wù)。這決定了公民一方作為民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)與作為行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)有所差別：1、作為民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)是由民事法律規(guī)范設(shè)定或

23、確認(rèn)的權(quán)利，而作為行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)則是由行政法設(shè)定或確認(rèn)的權(quán)利。行政法以規(guī)定行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的方式來調(diào)整行政活動(dòng)范圍的社會(huì)關(guān)系，因此，凡行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都應(yīng)當(dāng)由行政法所規(guī)定或確認(rèn)。它在性質(zhì)上不同于民事法律規(guī)范規(guī)定的民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但又有聯(lián)系。這可以分為三種情況：一是單純由行政法規(guī)定的權(quán)利。這一類權(quán)利僅由行政法來加以規(guī)定，其他部門法不宜也不應(yīng)做出規(guī)定。如行政相對(duì)人從行政主體獲取社會(huì)福利保障金的權(quán)利等。二是既由民法規(guī)定、又由行政法確認(rèn)的權(quán)利。這一類權(quán)利民法已做出規(guī)定，而行政法又予以規(guī)定和認(rèn)可。如國(guó)有企業(yè)法人的經(jīng)營(yíng)權(quán)等本是由民事法律來規(guī)定的，但同時(shí)又被行政法專門規(guī)定為經(jīng)營(yíng)

24、自主權(quán)并進(jìn)而派生出拒絕攤派權(quán)。三是民法規(guī)定了權(quán)利后，行政法為保護(hù)這類權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而配套規(guī)定的從屬性權(quán)利。在這里，民法規(guī)定的權(quán)利純屬公民等一方“私人”的私權(quán)利，它是主要的權(quán)利;而行政法在此基礎(chǔ)上派生規(guī)定的權(quán)利，是為保障前者得以實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，是從屬性的權(quán)利。沒有前者，后者的規(guī)定是沒有意義的，但沒有后者，前者則難以得到真正的實(shí)現(xiàn)。如公民一方對(duì)自然資源的使用權(quán)屬于民事法律規(guī)定的權(quán)利，而公民、法人對(duì)該使用權(quán)的歸屬和范圍向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求確認(rèn)的權(quán)利則屬于行政法規(guī)定的權(quán)利，后一類權(quán)利是服務(wù)于前一類權(quán)利的，是公民一方作為行政相對(duì)人專門對(duì)行政主體的權(quán)利。2、作為民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)只是在民事活動(dòng)中行使和享有的權(quán)利，而行政法

25、意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)則屬于在國(guó)家行政活動(dòng)范圍中行使和享有的權(quán)利。不同法律屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)雖同為私人權(quán)利，但從權(quán)利的行使范圍看，前者主要是基于商品交換以及由此產(chǎn)生的其他等量社會(huì)勞動(dòng)交換的民事活動(dòng)，后者則是國(guó)家的行政管理活動(dòng);前者發(fā)生于平等民事主體之間，是民事主體對(duì)民事主體的權(quán)利，后者發(fā)生于行政相對(duì)人與行政主體之間，是行政相對(duì)人針對(duì)行政主體的權(quán)利，因而各有側(cè)重，其內(nèi)容有一定的變化。由于行使的領(lǐng)域不同，民事權(quán)利與行政相對(duì)人權(quán)利可能互相發(fā)生性質(zhì)的轉(zhuǎn)換。公民一方的有些財(cái)產(chǎn)權(quán)，在行政活動(dòng)中是行政法上的權(quán)利，在民事活動(dòng)發(fā)生性質(zhì)轉(zhuǎn)換時(shí)成為民事權(quán)利;或者在民事活動(dòng)中是民事權(quán)利，在行政活動(dòng)中性質(zhì)又發(fā)生變化，成為只針對(duì)行政主

26、體、并由行政主體履行特定義務(wù)時(shí)才能享有的行政法權(quán)利。前者如公民因?qū)?guó)家有重大貢獻(xiàn)而獲得政府授予榮譽(yù)的權(quán)利，在行政活動(dòng)中是行政相對(duì)人的榮譽(yù)獲得權(quán)，在民事活動(dòng)中則成為民事主體的榮譽(yù)享有權(quán);后者如企業(yè)法人的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在民事活動(dòng)中是民事主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用和依法處分權(quán)，在行政活動(dòng)中則轉(zhuǎn)變成針對(duì)行政主體、并要求行政主體履行特定義務(wù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。3、作為民事權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生于平等民事主體之間，是一民事主體對(duì)另一民事主體的權(quán)利，而作為行政相對(duì)人權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生于行政相對(duì)人與行政主體之間，是行政相對(duì)人針對(duì)行政主體的權(quán)利。行政相對(duì)人與行政主體分別是行政法律關(guān)系的一方主體，他們形成行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，彼此相互

27、負(fù)一定的行政法上的權(quán)利義務(wù)，行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)正是行政相對(duì)人依法對(duì)行政主體所享有的權(quán)利，它只針對(duì)行政主體并具有明顯的特殊性。(二)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)要求行政主體履行特定的行政法義務(wù)。由于公民一方作為民事主體在民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律屬性上成為了行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其在行政法中就有了特殊法律地位。這種地位的突出表現(xiàn)就是，要求行政主體必須針對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)履行特定化的行政法義務(wù)，而且這種義務(wù)是其他民事主體所不具有的、也難以履行的。1、行政主體不得以行政權(quán)力加以侵害。行政權(quán)具有強(qiáng)制性、單方性的特征，它是一柄“雙刃劍”，行使好了可以有效地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序并增進(jìn)社會(huì)利益，行使不好就會(huì)

28、侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，破壞社會(huì)秩序，損害公共利益?，F(xiàn)實(shí)中行政權(quán)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)侵犯的可能性比私權(quán)利之間侵犯的可能性要大得多，后果也更嚴(yán)重。因此行政相對(duì)人合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯特指行政主體不得違法以行政權(quán)加以侵害。2、行政主體必須履行行政職責(zé)加以保護(hù)。在行政活動(dòng)中，行政相對(duì)人有受行政主體保護(hù)的權(quán)利，它要求行政主體履行無償保護(hù)的法定職責(zé)(義務(wù))。這是行政主體特有的義務(wù)，并且是應(yīng)當(dāng)無償履行的，這就不同于民法意義上平等主體之間的等價(jià)交換關(guān)系。對(duì)此，有些行政主體在觀念上是模糊不清的，它們將行政相對(duì)人權(quán)利當(dāng)作一般民事主體權(quán)利，將自己作為行政主體的法定行政職責(zé)卻視為類似民事主體的義務(wù)，于是將自己應(yīng)無償履行的行

29、政職責(zé)變成了等價(jià)有償收費(fèi)，甚至還有行政主體將對(duì)行政相對(duì)人的行政救助職責(zé)，混淆成為一般民事主體之間的等價(jià)交換的勞務(wù)關(guān)系，如廣東雷州市的海難事件就是令人震驚的案例。(注：1996年7月11日，10多位漁民出海后遇險(xiǎn)，漁民及親屬向雷州市某漁政站緊急求救，該站竟要求先收錢才能開船營(yíng)救。最后由于漁政站收錢的延誤，使?jié)O船和12個(gè)漁民全被風(fēng)浪所吞沒。引自真實(shí)的言說透過南方周末看中國(guó)，中國(guó)城市出版社，1998年。)因此正確認(rèn)識(shí)行政主體在行政法上的法定保護(hù)義務(wù)，有利于促使行政主體及其公務(wù)人員在行政活動(dòng)中牢固樹立自己對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利具有特殊行政義務(wù)的觀念，嚴(yán)禁他們?cè)谛姓顒?dòng)中出現(xiàn)身份的錯(cuò)位。3、行政主體應(yīng)當(dāng)依法確

30、認(rèn)、授予行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)并保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟和發(fā)展，政府行政職能及管理方式也在發(fā)生變化。政府不再是僅僅進(jìn)行秩序管理，更重要的是保障人民的自由和權(quán)利，服務(wù)行政是轉(zhuǎn)變政府角色的立足點(diǎn)，政府要成為公共服務(wù)的供給者，這要求強(qiáng)化行政主體為行政相對(duì)人提供全方位服務(wù)的義務(wù)。就行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，行政主體就具有應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)、授予行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)并保障行政相對(duì)人這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要義務(wù)。它們包括：行政主體有義務(wù)確認(rèn)行政相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益;有義務(wù)提供物質(zhì)和其他條件保障城市居民和農(nóng)村貧困人口的基本生活水平，保障特定群體福利優(yōu)待，保障勞動(dòng)就業(yè);有義務(wù)對(duì)符合條件的對(duì)象予以行政物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)

31、的行政許可，對(duì)從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)者提供資金等財(cái)產(chǎn)性的政策優(yōu)待，按行政合同履行財(cái)產(chǎn)性給付條款等。總之，行政服務(wù)職能和理念的轉(zhuǎn)變必須通過強(qiáng)化和明確行政主體的特定義務(wù)才能實(shí)現(xiàn)，這要求行政法加強(qiáng)對(duì)行政主體義務(wù)全面性、特殊性和嚴(yán)格性的規(guī)定，從而有效保障行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因?yàn)橛袗郏@個(gè)社會(huì)織了一個(gè)梳不清的網(wǎng)，逃不出的網(wǎng)，因?yàn)橛袗?，大家才走到一起來，生活有了歡樂，有苦惱，有了說不完的千千結(jié)，誰也無法去解。因?yàn)橛袗?，你認(rèn)識(shí)了我，我認(rèn)識(shí)了你，也許就因?yàn)槟且谎郏覀儚拇嗽谝膊坏梅蛛x。因?yàn)橛袗郏藗冏吣蟿?chuàng)北，什么地方都去，不管天涯海角，一個(gè)愛就有很多的力量，驅(qū)使你去很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)，因?yàn)橛袗郏嗌偃诉h(yuǎn)走他鄉(xiāng)，離鄉(xiāng)背景

32、，永遠(yuǎn)不回頭了。因?yàn)橛袗?，天意?huì)安排你去坐飛機(jī)，去坐輪船，去坐火車，去坐大客運(yùn)，有可能那個(gè)上飛機(jī)的剪票員，剪過千萬張機(jī)票，都懶的看他一眼，偏偏就看了你一眼，恰在這時(shí)一個(gè)證件就讓她給拾了，從此相識(shí)了，走在一塊，永遠(yuǎn)不分離，愛情的基礎(chǔ)，就是剪票口看了一眼，就產(chǎn)生了不可磨滅的真愛。有可能坐在飛機(jī)的座位上，那個(gè)身邊的姑娘在你們的談話中，彼此就默默的分不開了，至于以前，誰去過問，也勿須過問，有愛還問歷史干什么，那種愛是純真切的，不是對(duì)每個(gè)人都有這樣機(jī)遇，所以一旦走到一塊，彼此之間格外珍惜，那是神話般的美麗故事，誰能不珍惜呢？因?yàn)橛袗?，才坐到一個(gè)火車上，她就坐在你的身邊，瞌睡了，她就倒在你的身上睡了一路，

33、醒來了，她不好意思，你也不好意思，就這樣認(rèn)識(shí)了熟悉了，當(dāng)下了火車時(shí)，彼此在也不想分離，當(dāng)他們走在一起時(shí)，兩家的距離確是相隔千萬里的路程，要是平常，你愿意從萬里以外的地方說媳婦嗎？就是有，誰給你牽這線，你愿意嫁到萬里之遙的地方嗎？你肯定沒有想過，是天意給他們安排了這次火車的機(jī)遇。要不他們?cè)鯓幽艿揭粔K呢？無邊的藍(lán)天，如紗的白云，茫茫的大海，乘風(fēng)破浪巨輪，因?yàn)橛袗?，一個(gè)小小的世界，就會(huì)安排他們相見，或許你買的船票，和她就在一個(gè)船艙里，就是不在一個(gè)船艙，甲板上也會(huì)相遇，一塊沐浴著海風(fēng)的吹拂，一塊欣賞著大海的波濤。 不覺間走到了一塊，當(dāng)談完大海的寬闊，在論海風(fēng)涼爽時(shí)，才知道對(duì)方并不熟悉的人，交談中就對(duì)方

34、說出了自己的姓名，下了船到了一個(gè)同一的城市，就是自己的依靠了，相依為命，在艱難在困惑，日子總算一天天的好了起來，你說這是不是因?yàn)閻鄄抛叩揭黄饋砟?？也許彼此都喜歡上了對(duì)方，但誰也不知道誰的名字，也不知道都在什么單位，只在是下班的十字口彼此投過一個(gè)眼神，就這樣在風(fēng)雨里等待，也無法去打聽，也沒有勇氣敢問對(duì)方，偶然的一次班車上，坐在了一塊，去同一個(gè)城市玩，也沒有什么目地，純粹是一個(gè)人出去散心，有情侶人終成眷屬，蒼天安排了一次機(jī)遇，就走到了一起，當(dāng)成為一家人時(shí)，自己?jiǎn)挝坏娜藥讉€(gè)都是她的親戚，他的單位幾個(gè)人都是他的親戚，可當(dāng)時(shí)誰給你介紹呢？蒼天安排的親眷沒有一絲縫隙，百分之百的成功。因?yàn)橛袗郏信慕Y(jié)合沒

35、有什么理由，愛你沒有商量，現(xiàn)在的旅游發(fā)展的特別快，當(dāng)你走出世界的時(shí)候，你發(fā)現(xiàn)生活很有意思，不知乍的，一個(gè)車上，東南西北的人都有，只要坐在一個(gè)車上，就如同一家人似的，瞬間就改變了人們的思想觀念，車上有老的，有少的，有中年的，短時(shí)間的相處，就如同父母和兒女，兄弟和姐妹，有說有笑，相互關(guān)系，分離時(shí)，都有一種戀戀不舍的那種感覺，用佛的觀念來說，因?yàn)榫壏诌€沒有修到，只能今生短暫的相聚，很有意思，就因?yàn)橛心敲匆欢螑鄣木壏?，今生天意就安排了一段旅游的機(jī)會(huì)，令人很欣慰。因?yàn)橛袗?，這個(gè)社會(huì)織了一個(gè)梳不清的網(wǎng)，逃不出的網(wǎng)，因?yàn)橛袗?，大家才走到一起來，生活有了歡樂，有苦惱，有了說不完的千千結(jié)，誰也無法去解。因?yàn)橛袗?，你認(rèn)識(shí)了我，我認(rèn)識(shí)了你，也許就因?yàn)槟且谎郏覀儚拇嗽谝膊坏梅蛛x。因?yàn)橛袗郏藗冏吣蟿?chuàng)北，什么地方都去，不管天涯海角，一個(gè)愛就有很多的力量，驅(qū)使你去很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)，因?yàn)橛袗郏嗌偃诉h(yuǎn)走他鄉(xiāng)，離鄉(xiāng)背景，永遠(yuǎn)不回頭了。因?yàn)橛袗郏煲鈺?huì)安排你去坐飛機(jī)，去坐輪船，去坐火車，去坐大客運(yùn)，有可能那個(gè)上飛機(jī)的剪票員，剪過千萬張機(jī)票，都懶的看他一眼，偏偏就看了你一眼，恰在這時(shí)一個(gè)證件就讓她給拾了，從此相識(shí)了，走在一塊，永遠(yuǎn)不分離，愛情的基礎(chǔ)，就是剪票口看了一眼，就產(chǎn)生了不可磨滅的真愛。有可能坐在飛機(jī)的座位上，那個(gè)身邊的姑娘在你們的談話中，彼此就默默的分不開了，至于以前，誰去過問，也勿須過