完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策

1、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策一、什么是農(nóng)村最低生活保障制度：農(nóng)村最低生活保障制度是政府對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且具有當(dāng)?shù)爻Ｗ?hù)口 的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予差額救助的新型社會(huì)保障制度，是農(nóng)村特困群眾生活救助制度的改革和發(fā)展，是解決農(nóng)村特困群眾基本生活問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分。在我國(guó)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。在充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度意義、問(wèn)題的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的原則與措施。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家和農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)

2、村和農(nóng)民問(wèn)題一直都是我國(guó)一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程和社會(huì)的穩(wěn)定。自1996年民政部確定在山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度已探索了11個(gè)年頭。農(nóng)村最低生活保障制度在沿海和一些省會(huì)城市紛紛建立了起來(lái)。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出臺(tái)實(shí)施農(nóng)村最低生活保障辦法，將農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍。在各地取得一些經(jīng)驗(yàn)、條件基本具備的基礎(chǔ)上，中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)（中發(fā)20071號(hào)）和溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告都指出，今年要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最

3、低生活保障制度，這是建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重大制度建設(shè)；是逐步消除貧困，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措；是加強(qiáng)三農(nóng);工作，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)低保制度）是國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度。建立農(nóng)村低保制度，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重中之重，是社會(huì)保障體系中的最后一道安全網(wǎng);。2002年黨的十六大提出有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度;，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新

4、農(nóng)村，2007年中共中央1號(hào)文件（即中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)）對(duì)農(nóng)村最低生活保障問(wèn)題高度重視，并就如何完善這一制度提出了明確要求。國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知決定，2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度迅速在全國(guó)各地實(shí)施成效顯著，截至2008年底，我國(guó)已將4282.3萬(wàn)人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助。但要完善農(nóng)村低保制度，也存在不少問(wèn)題，亟需改進(jìn)。二、農(nóng)村最低生活保障制度中存在的問(wèn)題分析：（一）保障標(biāo)準(zhǔn)的制定不夠科學(xué)當(dāng)前，盡管很多地區(qū)就農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)

5、的依據(jù)和程序做出了有關(guān)規(guī)定。但是在實(shí)際工作中，許多地方的標(biāo)準(zhǔn)制定是不科學(xué)的，甚至是很隨意的。有些地方基本上是在原先特困戶(hù)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力制定的。以錢(qián)定人;的情況比較普遍。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。僅為城市的30%-40%。事實(shí)上，有些地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低還有認(rèn)識(shí)方面的原因。認(rèn)為農(nóng)民多少可以利用土地自我保障，象征性地給點(diǎn)補(bǔ)助就可以了。以山東省濰坊市為例，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就有不少差距。全市城市居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是月人均275元。另外還有幫困補(bǔ)貼和多種配套救助措施：而農(nóng)村居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城鄉(xiāng)接合部或部分因征地農(nóng)轉(zhuǎn)居的

6、地區(qū)，往往出現(xiàn)居住在同一個(gè)地區(qū)的居民，有的享受城市低保，有的享受農(nóng)村低保，兩者之間的懸殊差距常常引發(fā)矛盾和沖突，加大實(shí)際工作難度。（二） 保障對(duì)象的識(shí)別較為困難各地普遍反映在依據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別、確定保障對(duì)象的過(guò)程中。面臨著許多現(xiàn)實(shí)的難題。一是什么收入應(yīng)計(jì)算為有收入，什么收入可以不予計(jì)算。目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是依據(jù)各地情況，科學(xué)核算農(nóng)業(yè)、副業(yè)收入有困難：三是核算有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象的隱形收入有困難：四是確定農(nóng)戶(hù)具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān) 系并且在一起共同生活的全體人員收入難：六是因建房、婚嫁導(dǎo)致生活困難的人員是否列入保障對(duì)象面臨操作困難：七是因計(jì)劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人員是否列入保障范圍缺

7、乏法律依據(jù)，不好操作。為了便于識(shí)別保障對(duì)象，一些地方增加了對(duì)申請(qǐng)者實(shí)際生活狀況的考察，發(fā)明;了一些方便的辦法，例如進(jìn)村上門(mén)看房子，進(jìn)屋看被子（谷子），吃飯看盤(pán)子，穿著看身子（家庭用品），銀行看折子;等等。很多地方還明確指定了一些排除性條件。以上各地在確定保障對(duì)象時(shí)的一些方便做法?；蛘弑憩F(xiàn)出隨意性，或者缺乏必要的法律依據(jù)，甚至帶有政策性、價(jià)值型歧視，與最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改進(jìn)，用更加完善、更加合理合法的手段去識(shí)別和確定保障對(duì)象。（三）保障資金得不到有效落實(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立農(nóng)村低保，資金短缺是難題。在很多地方，農(nóng)村低保資金實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)。由于以下幾個(gè)原因，導(dǎo)致分級(jí)負(fù)擔(dān)落實(shí)有一

8、定困難。一是農(nóng)村低保制度主要是各地根據(jù)自身的實(shí)際情況主動(dòng)建立的，因而其執(zhí)行和落實(shí)缺乏強(qiáng)有力的外部約束。在地方財(cái)政好的時(shí)候，執(zhí)行起來(lái)問(wèn)題不大：一旦財(cái)政狀況不好，就很難得到有效執(zhí)行。二是20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀(guān)上社會(huì)資源特別是財(cái)政資源有向上集中的趨勢(shì)，地方財(cái)政狀況持續(xù)吃緊。三是通常情況下。越是財(cái)政緊張的地方。貧困人口往往越多，分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力就越大，結(jié)果就是常常不能落實(shí)，由于分級(jí)負(fù)擔(dān)的資金得不到有效落實(shí)，導(dǎo)致了一些地方農(nóng)村低保進(jìn)展遲緩、陷于停滯。甚至名存實(shí)亡。（四）保障工作不夠規(guī)范迄今為止，我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國(guó)性法律法規(guī)，有規(guī)范作用的全國(guó)性文件是民政部1

9、996年印發(fā)的關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)、國(guó)務(wù)院2007年關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知。各地農(nóng)村低保工作大多是依據(jù)自身制定的有關(guān)政策開(kāi)展的，由此導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一方面，農(nóng)村低保工作的整體合法性;不夠，一些地方抱著多一事不如少一事;的心理干脆不搞，一些主動(dòng)搞起來(lái)的地方也很難完善，保障工作往往不夠規(guī)范，落實(shí)起來(lái)也面臨很多困難。另一方面，由于缺乏有效的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地做法千差萬(wàn)別。參差不齊。在具體工作層面。主要是由于基層力量薄弱、工作程序不細(xì)、工作監(jiān)督不力等原因，導(dǎo)致很多地區(qū)農(nóng)村低保工作不夠規(guī)范。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村低保工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)救濟(jì)工作的人員，其思想觀(guān)念和工作能力

10、都不太適應(yīng)農(nóng)村低保的要求，加上基層工作經(jīng)費(fèi)和工作人員不足，導(dǎo)致一些工作人員負(fù)擔(dān)過(guò)重，疲于應(yīng)付，很難把低保工作做細(xì)、做實(shí)。在工作中隨意性大，操作性不強(qiáng)也不規(guī)范，應(yīng)保的難保。能保的漏保的較多。三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策探討（一）確定科學(xué)規(guī)范的保障標(biāo)準(zhǔn)鑒于居民儲(chǔ)蓄率普遍偏高的國(guó)情，結(jié)合農(nóng)村低保對(duì)象家庭收入的特點(diǎn)，建議以家庭人均支出計(jì)算貧困線(xiàn)，以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定低保對(duì)象。要特別注意收入的貨幣化問(wèn)題，在以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)折算實(shí)物收入時(shí)，應(yīng)充分考慮物價(jià)的變動(dòng)，將名義收入轉(zhuǎn)化為實(shí)際收入。在保障標(biāo)準(zhǔn)上，首先應(yīng)遵循低標(biāo)準(zhǔn)。廣覆蓋;的原則。這樣既能充分發(fā)揮保障資源的效益，也體現(xiàn)出社會(huì)公平與公正

11、。其次。保障標(biāo)準(zhǔn)要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能應(yīng)是滿(mǎn)足農(nóng)村困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平來(lái)確定，不宜包括其他如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。再次。保障標(biāo)準(zhǔn)要有層次性和差別性。根據(jù)保障對(duì)象的特征和需求的不同，實(shí)行分類(lèi)救助，標(biāo)準(zhǔn)有別。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，還要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格的變化和人民生活水平的提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，要?jiǎng)?chuàng)造條件不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。（二）嚴(yán)格確定保障對(duì)象一般而言。具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶(hù)口、共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請(qǐng)享受農(nóng)村低保

12、。與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度相比，低保制度的保障對(duì)象有所擴(kuò)大，除了五保戶(hù);、特困戶(hù);外，還應(yīng)包括下列人員：家庭成員無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無(wú)勞力戶(hù)：家庭主要成員雖在勞動(dòng)年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動(dòng)年齡段。因長(zhǎng)年有病，基本喪失或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡。其子女不到勞動(dòng)年齡或是在校學(xué)生，生活特別困難者。確定保障對(duì)象的工作應(yīng)由民政部門(mén)牽頭。財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、殘聯(lián)等部門(mén)以及鎮(zhèn)（街）、村干部配合。對(duì)各低收入戶(hù)調(diào)查摸底，初步確定保障對(duì)象，然后由農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)，鎮(zhèn)（街）張榜公布。力爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口

13、在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。為了防止在確定保障對(duì)象過(guò)程中的懶漢現(xiàn)象及其它問(wèn)題，還應(yīng)特別規(guī)定幾種不能享受最低生活保障的情況，比如：家庭有就業(yè)能力的成員無(wú)正當(dāng)理由拒絕就業(yè)，不自食其力的：家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必需品外的非生產(chǎn)性物品，按變現(xiàn)后計(jì)算，人均值為當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)6倍以上的（具體標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定）；家庭實(shí)際生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的等等。這樣做既能保障貧困人口的生存問(wèn)題，又能防止因保障措施不當(dāng)出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的懶漢現(xiàn)象等問(wèn)題。建議有關(guān)部門(mén)組織人員在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂一個(gè)操作性較強(qiáng)的界定農(nóng)村低保對(duì)象的相關(guān)細(xì)則。農(nóng)村低保要做到動(dòng)態(tài)管理。使保障

14、對(duì)象有進(jìn)有出。在嚴(yán)格確定保障對(duì)象后，要做到應(yīng)保盡保。（三）合理籌集并加強(qiáng)對(duì)低保資金的管理我國(guó)社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)開(kāi)辟新的稅收來(lái)源，實(shí)現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)和發(fā)行特種用途國(guó)債等有效途徑加大對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的資金投入。在實(shí)際工作中，農(nóng)村最低生活保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等作為補(bǔ)充。至于各級(jí)財(cái)政及村集體的分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際確定。要加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度，各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。此外，農(nóng)村最低生活保障方式亦可靈活多樣，主要方式有三種：一是發(fā)放救濟(jì)金：二是發(fā)給部分救濟(jì)金和實(shí)物，如糧食、油料、衣被等；三是給予

15、政策優(yōu)惠。管好用好低保資金，是保證農(nóng)村低保工作順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民低保所需資金，應(yīng)由各級(jí)政府納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，并適當(dāng)向財(cái)政狀況不好的地方傾斜，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；除了財(cái)政渠道外，要系統(tǒng)研究社會(huì)捐贈(zèng)問(wèn)題，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村低保提供捐贈(zèng)和資助。明確捐贈(zèng)渠道，制定嚴(yán)格的基金管理辦法。同時(shí)要出臺(tái)稅收優(yōu)惠等配套政策，通過(guò)社會(huì)來(lái)改善貧困農(nóng)戶(hù)的生活。要借鑒城市低保的做法，建立農(nóng)村低保資金專(zhuān)戶(hù)。專(zhuān)賬專(zhuān)人專(zhuān)管；要理順撥款渠道，堅(jiān)持一個(gè)口子向下，即縣市區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)按撥款計(jì)劃撥到民政部門(mén)農(nóng)村低保專(zhuān)賬。農(nóng)村低保金的發(fā)放過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持方便群眾、便于監(jiān)督;的原則。要減少發(fā)放環(huán)節(jié)、加強(qiáng)對(duì)發(fā)放渠道的監(jiān)督和管理，一般應(yīng)按月發(fā)放。實(shí)行一本通;發(fā)放，防止低保金被克扣和挪