城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率問題和對策研究3246

1、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率問題和對策研究摘 要：從分析影響城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率及我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下的原因入手，提出了建立高效城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系的途徑和策略。? 關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；投資效率；高效策略? 中圖分類號：f29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1672-3198（2008）12-0084-02? 1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資效率的內(nèi)涵? 投資效率是指企業(yè)投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率，也就是企業(yè)投資活動所得與所費(fèi)、產(chǎn)出與投入的比例關(guān)系。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的核心是城市基礎(chǔ)設(shè)施資

2、源的配置效率和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金使用效率。? 2 影響城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的因素? （1）城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的一個重要因素。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模巨大，周期長、資金系數(shù)高，直接提供的附加值比較低，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會擠占產(chǎn)業(yè)資本的投資，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，則又會影響阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為三種類型，即超前型、同步型和滯后型，超前型和同步型的發(fā)展模式都能保證國民經(jīng)濟(jì)各部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)和居民生活的需要，不會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成制約，投資效率相對較高，但是超前型的發(fā)展模式由于存在大量的、非正常的設(shè)備閑置和能力的多余問題，且擠

3、占了產(chǎn)業(yè)投資，其投資效率不如同步型。在滯后型的發(fā)展模式下，由于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的滯后在一定時期內(nèi)會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于整個經(jīng)濟(jì)效率的提高。因此，只有經(jīng)濟(jì)社會中的基礎(chǔ)設(shè)施投資與其他經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展水平相適應(yīng)的時候，其投資才能發(fā)揮最大的效率。? （2）城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模反映的是一定時期內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)投入的力度大小，包括絕對規(guī)模和相對規(guī)模。絕對規(guī)模是指一定時期城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的全部投入；相對規(guī)模是指一定時期城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占同期全社會固定資產(chǎn)投資和?gdp?的比重。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資絕對規(guī)模的增長能否得到保障，相對規(guī)模能否保持合適的比例，都將影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)

4、品服務(wù)的資金保障程度以及對支持宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出持續(xù)增長效率的發(fā)揮。聯(lián)合國開發(fā)計劃署研究認(rèn)為，發(fā)展中國家市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資最好占固定資產(chǎn)投資的10%和gdp的3%5%。世界銀行所作的調(diào)查也表明，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占gdp的2%8%。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大小是決定城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的因素之一。? （3）城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源。基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特征決定了投資來源主要依靠政府的投入，這也是投資效率不高的一個重要因素，隨著部分公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施對私人資本、民間資本的逐步開放，資本的逐利性推動了基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的提高，因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資來源也是決定基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的因素之一。? （4）城

5、市基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)。既然城市基礎(chǔ)設(shè)施投資是向社會提供城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，那么城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率就不僅從宏觀上體現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模要有利于實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施品供給總量優(yōu)化，具體體現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資要有利于資源宏觀配置的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，還要在中觀上體現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的結(jié)構(gòu)要與社會成員對城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，并在不同部門、產(chǎn)品、地區(qū)或項目之間合理配置。? （5）城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制是關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策、建設(shè)、運(yùn)營、評價、監(jiān)督等一系列的制度安排。制度安排既可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策者提供博弈規(guī)則，也可以為資金的使用者提供激勵和約束的機(jī)制

6、，進(jìn)而提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的配置效率和使用效率。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制包括城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策機(jī)制、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)機(jī)制、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營機(jī)制、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)督機(jī)制以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項目后評價機(jī)制等五大要素。這五大要素直接關(guān)系到項目成功與否，也直接影響城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率。? 3 我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下的原因分析? （1）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重低，投入不足。據(jù)統(tǒng)計，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年均投資僅占同期城市g(shù)dp總量的2.5%和城市固定資產(chǎn)投資額的8%，均低于聯(lián)合國計劃署推薦的發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)占gdp的35%和固定資產(chǎn)投資的10%的水平，由于基礎(chǔ)設(shè)施投資長期不足

7、，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的水平，且由于后續(xù)投資的滯后阻礙了已完成的項目效益的發(fā)揮，又影響了對城市基礎(chǔ)設(shè)施的再投入。? （2）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制單一，缺乏競爭機(jī)制。在傳統(tǒng)的投資體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因其重要性、投資回收期長，資金投入大等特點(diǎn)，普遍由國有投資、國有企業(yè)經(jīng)營，民營資本和外資難以進(jìn)入，行業(yè)壟斷現(xiàn)象尤其突出，政企不分，缺乏競爭機(jī)制，效率低下。近年來雖已逐步開放部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，但是目前政府仍占據(jù)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的絕對主導(dǎo)地位，效率依舊是被廣為詬病的主要問題之一。? （3）城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制陳舊，管理效率不高。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中計劃色彩濃重，政府既擔(dān)當(dāng)了管理者又擔(dān)當(dāng)了經(jīng)營者，

8、雙重的身份常常使職責(zé)不明，分工不清。而工程建設(shè)中的投資主體虛位、權(quán)力濫用現(xiàn)象經(jīng)?？梢?。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種機(jī)制的負(fù)面影響越來越明顯。根據(jù)我國目前的投資管理體制，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目由發(fā)展和改革部門決策，建設(shè)部門實施，但是因牽涉到各種利益關(guān)系，又往往受到地方行政長官的干預(yù)，無法做到獨(dú)立行政，而監(jiān)督制約機(jī)制的缺失，又加劇了這種現(xiàn)象。? （4）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)科技創(chuàng)新力量薄弱。現(xiàn)代城市發(fā)展，需要強(qiáng)大的科技創(chuàng)新力量支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，只有依靠強(qiáng)大的科技創(chuàng)新力量，才能提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于受到生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，存在著高投入、高消耗、低效率的弊病，解決這個問

9、題已成當(dāng)務(wù)之急。? （5）城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)忽視環(huán)境保護(hù)，引致惡性循環(huán)。良好的自然生態(tài)環(huán)境是城市社會長期穩(wěn)定發(fā)展的前提條件，環(huán)境惡化這一我國先天薄弱的環(huán)節(jié)愈來愈成為整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下的致命一環(huán)。許多城市政府只管一味追求“短、平、快項目的投資發(fā)展，將一切可控資金用在各項近期建設(shè)上，漠然環(huán)境污染的治理，導(dǎo)致大量外部負(fù)效應(yīng)行為的產(chǎn)生，最終形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率。另外，單純依靠政府運(yùn)用計劃政策來引導(dǎo)和推動環(huán)保工作的模式也存在著明顯的弊端，它既調(diào)動不了企業(yè)參與環(huán)境保護(hù)活動的積極性，也不可能形成環(huán)保工作發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制；而地方政府同建設(shè)企業(yè)之間千絲萬縷的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，也是環(huán)保

10、工作不能得以順利有效實施的重要原因。? 4 建立高效的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系的途徑和策略? （1）轉(zhuǎn)變政府職能、建立良好的政府投資環(huán)境。城市政府作為城市行政權(quán)力的實施主體，主要職能是做好宏觀調(diào)控、參與社會管理與公共服務(wù)，其權(quán)力的行使具有明顯的強(qiáng)制性。當(dāng)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中充當(dāng)投資經(jīng)營者時，政府同其他經(jīng)營者之間以橫向聯(lián)系為主，經(jīng)濟(jì)地位是平等的，按照自愿協(xié)商和等價交換原則辦事，不能混合使用行政權(quán)力。行政管理權(quán)和投資經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)截然不同，兩種權(quán)力的行使在許多方面是互斥的；兩種權(quán)力混雜使用必然造成政府職責(zé)不清、政企不分。? （2）更新城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、經(jīng)營管理理念。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、經(jīng)營企業(yè)之間的競爭是

11、提高效率的先決條件，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平還比較低，基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)常處在供不應(yīng)求的狀態(tài)，人們對其消費(fèi)需要支付一定的費(fèi)用，而城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多具有一定程度的自然壟斷性，因而被政府賦予特權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施市場經(jīng)營企業(yè)常常憑借取得的“特許權(quán)”壟斷生產(chǎn)。打破壟斷，通過增強(qiáng)激勵機(jī)制，吸引政府以外的各種企業(yè)和組織參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)經(jīng)營活動，使它們與政府相關(guān)經(jīng)營企業(yè)一起在競爭中生存，這是城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在摒棄計劃經(jīng)濟(jì)體制下的封閉和保守意識，進(jìn)行思想觀念的創(chuàng)新，在滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營中多樣化的需求的前提下，充分重視基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)性運(yùn)營性質(zhì)，樹立基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運(yùn)

12、營觀念，使人們（尤其政府官員）轉(zhuǎn)變公共設(shè)施“福利型”、“供給制”的觀念，破除基礎(chǔ)事業(yè)只能獨(dú)家壟斷投資和經(jīng)營的觀念，鼓勵各類經(jīng)濟(jì)部門、任何經(jīng)濟(jì)成分參與投資、經(jīng)營。? （3）建立高效的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制。建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)的管理，逐步改革現(xiàn)有的多部門管理體制，強(qiáng)化建設(shè)部門在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中的主導(dǎo)地位，使城市基礎(chǔ)設(shè)施利用政府資金的投資管理權(quán)相對集中，形成專業(yè)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，并且合理設(shè)置城市基礎(chǔ)設(shè)施管理部門的組織結(jié)構(gòu)，逐步健全完善城市基礎(chǔ)設(shè)施管理部門的管理職能。建立科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施投資決策機(jī)制，投資決策應(yīng)綜合政府、技術(shù)專家、用戶和有關(guān)利益群體等四方面的意見，并經(jīng)過專家意見

13、會、公眾聽證會、城市群眾討論會、項目公示、書面意見等多種形式，增加投資項目決策、實施過程的透明度，減少決策失誤和人為因素的影響，使投資決策程序化、公開化和規(guī)范化。推進(jìn)建設(shè)責(zé)任制度，項目代建制、招投標(biāo)制、政府采購制、資金直接支付制、跟蹤審計制等，確保項目合理規(guī)范、節(jié)約投資、提高政府資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。? （4）逐步建立市場化的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體系。公有制目前仍在城市基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，包括社會個人資金、社會非國有單位的資金以及國外資金等非公有制資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域難度很大，市場化程度不高，而民營資本具有的活力是公有制所難以比擬的，因此應(yīng)逐步開放民間資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施建

14、設(shè)投資的比重，籌集項目建設(shè)所需資金，一方面有利于緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過分依賴國家的局面，另一方面也有利于打破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家壟斷經(jīng)營的局面，形成適度、有序競爭的局面，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的效率。? （5）合理確定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)，集中力量建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸行業(yè)。每個經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都需要與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，各地城市應(yīng)分析自身當(dāng)前所處的階段，制訂適合自身經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，確定建設(shè)重點(diǎn)，集中財力建設(shè)，優(yōu)先保障制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，提高基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出效率。? （6）以科技創(chuàng)新推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率?？萍紕?chuàng)新不僅能提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率，合理減少投入，最大程度節(jié)約投資，而且新技術(shù)的應(yīng)用將有可能使項目建成后的使用成本進(jìn)一步降低，減少浪費(fèi)，保護(hù)環(huán)境和資源的利用效率。? （7）積極推進(jìn)污染少的環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要有一個合理規(guī)劃，避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)而浪費(fèi)有限的