中國(guó)古代行政監(jiān)察制度

1、監(jiān)察制度是政治制度的一個(gè)重要的組成部分，不但在當(dāng)代，而且在我國(guó)古代的政治生活中都發(fā)揮著重要的地位。中國(guó)歷史上監(jiān)察制度的形成和發(fā)展，對(duì)中國(guó)各個(gè)歷史時(shí)期的政治制度有著重要影響。中國(guó)古代就把它概括為“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”和“政之理亂”的關(guān)鍵。在當(dāng)代，鄧小平同志也同樣強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨和國(guó)家的監(jiān)察工作的重要意義，并把它作為我們黨防止和克服官僚主義和脫離群眾等不良作風(fēng)的重要措施之一。當(dāng)然，由于當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)察制度建設(shè)與中國(guó)古代的監(jiān)察制度建設(shè)所面臨的歷史階段、經(jīng)濟(jì)條件、根本政治制度、文化背景和國(guó)際條件根本不同，具體情況自然也就有所差別。這些差別事實(shí)上就構(gòu)成了我們傳統(tǒng)的一部分，當(dāng)我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)主義監(jiān)察制度建設(shè)的時(shí)候

2、，這些傳統(tǒng)將和外來經(jīng)驗(yàn)一樣成為我們必須考察和借鑒的內(nèi)容。正是出于這樣的考慮，我用較短的時(shí)間閱讀了一些相關(guān)的書籍，通過閱讀我對(duì)我國(guó)古代的監(jiān)察制度有了更為深入的認(rèn)識(shí)和理解，也產(chǎn)生了一些想法。在本文中，我將把這些認(rèn)識(shí)和想法提出。一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史沿革中國(guó)是世界上最早建立監(jiān)察制度的國(guó)家之一。早在先秦時(shí)期，就已經(jīng)出現(xiàn)了針對(duì)政府機(jī)構(gòu)和工作人員的監(jiān)察活動(dòng)，后來隨著我國(guó)第一個(gè)封建王朝秦朝的建立以及封建制度在我國(guó)的最終確立，中國(guó)逐漸形成了系統(tǒng)的監(jiān)察制度。中國(guó)監(jiān)察制度數(shù)千年的發(fā)展過程，大致可以分為四個(gè)時(shí)期：先秦前的萌芽時(shí)期、秦朝至清朝的封建制度時(shí)期、清末至民國(guó)的半殖民半封建制度時(shí)期及1949年以后的社會(huì)主

3、義制度時(shí)期。本文所指的“中國(guó)古代”主要是指第二個(gè)時(shí)期。（一）、萌芽時(shí)期這個(gè)時(shí)期也是奴隸制時(shí)期和奴隸制向封建制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期行政監(jiān)察最顯著的特點(diǎn)就在于監(jiān)察活動(dòng)的非制度化、非規(guī)范化。不管是從監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置上、監(jiān)察人員的選拔任用上、監(jiān)察法規(guī)的配備上看還是從具體的運(yùn)作效果看，監(jiān)察活動(dòng)還處于萌芽狀態(tài)。這主要是由當(dāng)時(shí)的政治制度所決定的，在當(dāng)時(shí)的奴隸制度下，實(shí)行的是分封制，國(guó)家是由一些松散的諸侯國(guó)所組成，中央集權(quán)的政治體制還沒有出現(xiàn)。相對(duì)于君主的權(quán)力而言，各諸侯享有大量獨(dú)立的權(quán)力，君主既無力也沒有對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察的能力和必要。甚至，我們都很難說這些諸侯及其所屬的官員是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員。（二）、封建

4、制度時(shí)期這一時(shí)期監(jiān)察制度的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是它體現(xiàn)了專制主義的中央集權(quán)的要求。為了加強(qiáng)專制主義中央集權(quán)，封建國(guó)家建立了龐大的國(guó)家機(jī)構(gòu)和官僚體制，同時(shí)為了保證皇帝對(duì)整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)和官僚體制的控制，為了皇帝的意志能貫徹到龐大帝國(guó)的方方面面，封建統(tǒng)治者相應(yīng)的建立了規(guī)模同樣龐大的御史機(jī)構(gòu)（監(jiān)察機(jī)構(gòu)），以監(jiān)察各級(jí)官吏的行為。因此可以說，作為一種系統(tǒng)化、制度化的監(jiān)察制度的產(chǎn)生與發(fā)展是為適應(yīng)封建國(guó)家的行政管理而產(chǎn)生的。中國(guó)的封建監(jiān)察制度從秦漢時(shí)期開始形成，到1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后走向瓦解，又可以分為下列五個(gè)時(shí)期：1、秦漢形成時(shí)期。這一時(shí)期設(shè)立了專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，制定了一些監(jiān)察法規(guī)，確立了一些監(jiān)察官吏任用方面的制度。

5、問題主要有：監(jiān)察官員分工不明確，監(jiān)察法規(guī)過于簡(jiǎn)單。2、三國(guó)魏晉南北朝衰微時(shí)期。這一時(shí)期，由于軍閥割據(jù)、戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，監(jiān)察官吏的政治地位不斷下降，監(jiān)察制度的發(fā)展受到影響。但也有一些小的發(fā)展，只是不太明顯。3、隋唐完善時(shí)期。這一時(shí)期形成了臺(tái)諫并立制度。完善了御史機(jī)構(gòu)，在御史臺(tái)下分設(shè)臺(tái)院、殿院和察院，三院各有分工，相互配合，形成了嚴(yán)密的御史監(jiān)察系統(tǒng)。另外，設(shè)置了政權(quán)和規(guī)模都比前朝大的諫官。4、宋遼金元保守時(shí)期。這個(gè)時(shí)期封建統(tǒng)治者加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的控制，宋朝臺(tái)諫合一制度的確立，使監(jiān)察制度純粹成為維護(hù)皇權(quán)的工具。5、明清進(jìn)一步發(fā)展時(shí)期。在這一時(shí)期御史臺(tái)改為都察院，統(tǒng)治者在加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)控制的同時(shí)也進(jìn)一步發(fā)展

6、了監(jiān)察機(jī)構(gòu)。（三）、半殖民半封建時(shí)期這一時(shí)期，是從1840年至1949年。在這一時(shí)期監(jiān)察制度的特點(diǎn)主要有：變化巨大、類型多樣，不但具有封建監(jiān)察制度的殘余，而且還具有半殖民半封建性質(zhì)、資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)和新民主主義性質(zhì)的監(jiān)察制度的存在；開始向西方學(xué)習(xí)，引進(jìn)了西方國(guó)家的一些做法和制度，如清末模仿西方資本主義國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察制，設(shè)立了資政院和咨議局。（四）、社會(huì)主義時(shí)期新中國(guó)監(jiān)察制度的確立和發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政治體制改革的日益深化，我國(guó)的行政監(jiān)察制度必然會(huì)得到越來越多的重視和更快的發(fā)展。二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)及給我們的啟示數(shù)千年的監(jiān)察制度史，說明了監(jiān)察制度在我國(guó)的

7、存在和發(fā)展是具有深厚的社會(huì)條件和歷史根據(jù)的，經(jīng)過長(zhǎng)期的監(jiān)察制度建設(shè)和實(shí)踐，也形成了一些與其它國(guó)家的監(jiān)察制度所不同的特點(diǎn)。研究這些特點(diǎn)，不但能讓我們熟習(xí)我們的傳統(tǒng)，而且更能從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以為我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)察制度建設(shè)服務(wù)。在我看來，我國(guó)古代監(jiān)察制度主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（一）、各朝各代都十分重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置秦漢設(shè)置御史臺(tái)（府）行使監(jiān)察權(quán)，后來還設(shè)置諫官組織對(duì)皇帝的行為也進(jìn)行監(jiān)督。唐宋以后，雖然監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變更，但統(tǒng)治者重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的做法一直沒有改變，統(tǒng)治者始終希望通過監(jiān)察制度來把龐大的統(tǒng)治機(jī)器置于自己的完全控制之下。在古代中國(guó)，由于國(guó)家的地域十分廣大、通訊不變、又實(shí)行人治政治，各級(jí)官員雖然相對(duì)于

8、皇帝而言權(quán)力不具有獨(dú)立性，但相對(duì)于下級(jí)官員及一般老百姓卻具有非常大的自由裁量權(quán)，貪污、受賄、徇私枉法、濫用職權(quán)、欺上瞞下等等行為非常普遍，而且風(fēng)險(xiǎn)很小，統(tǒng)治者的統(tǒng)治常常因此受到損害。設(shè)立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)督管理，并從各方面完善監(jiān)察制度就成為了各朝各代的共同選擇。這也是我們應(yīng)當(dāng)吸取的好的經(jīng)驗(yàn)或做法，這是因?yàn)椋?、我國(guó)至今仍然是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，國(guó)家機(jī)關(guān)，尤其是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力仍然非常強(qiáng)大，國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員手中的自由裁量權(quán)仍然很大。在這種情況下，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督管理就顯得十分重要了，建立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)無疑是最為簡(jiǎn)便的方法。2、依據(jù)現(xiàn)代法制建設(shè)的要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其

9、工作人員的監(jiān)督主體不但包括專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而且還包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、國(guó)家立法機(jī)關(guān)、黨組織，甚至廣大人們?nèi)罕?。在這種情況下，怎樣發(fā)揮專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員方面的獨(dú)特作用，并在此基礎(chǔ)上與其它監(jiān)察方式相互配合就是一個(gè)急需解決的問題。（二）、各朝各代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在整個(gè)國(guó)家的機(jī)構(gòu)中都居于很崇高的地位中國(guó)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)從建立以后，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中就始終居于非常重要的地位。秦朝時(shí)，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官御史大夫的地位就相當(dāng)于副丞相。元朝的御史臺(tái)與最高行政機(jī)關(guān)中書省、最高軍事機(jī)構(gòu)樞密院并列為三大府。明清時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院與六部地位相當(dāng)，被稱為“部院并重”。當(dāng)然，這只是機(jī)構(gòu)設(shè)置上的狀況，事實(shí)上

10、由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象并非一般的老百姓，而是掌握著國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和官吏，因此，監(jiān)察機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中的地位完全取決于最高統(tǒng)治者的支持程度。否則，監(jiān)察機(jī)構(gòu)甚至很難開展一些最一般的工作。造成這種狀況的原因，主要有2個(gè)：首先，是工具論的影響，也就是說，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從一形成就被看做是最高統(tǒng)治者進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。最高統(tǒng)治者往往可以不受監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，除非他本人自愿接受這一監(jiān)督，即使是這樣也只具有象征意義，根本無法實(shí)現(xiàn)。其次，是人治因素的影響。傳統(tǒng)中國(guó)是個(gè)以人治為根本治國(guó)方略的國(guó)家，雖然在監(jiān)察制度方面，歷代封建王朝都程度不同地制定、頒布了一些法律規(guī)范，但硬性的成文規(guī)范常常為法律以外的因素所左右，法律上的規(guī)定往

11、往難以落實(shí)。這實(shí)際上是由封建制度的歷史局限性所決定的，因?yàn)椋诜饨▽Ｖ浦贫葪l件下，法律制度的地位永遠(yuǎn)不可能，而且也不允許超越皇權(quán)。傳統(tǒng)監(jiān)察制度的這種缺陷和問題，事實(shí)上在我國(guó)當(dāng)前監(jiān)察制度的建設(shè)中也有所體現(xiàn)，如在我國(guó)下級(jí)監(jiān)督上級(jí)、從屬部門監(jiān)督主要部門的情況就經(jīng)常出現(xiàn)。當(dāng)然，造成的原因又不完全相同，如果說我國(guó)古代監(jiān)察制度的形式化從根本上是由封建制度的歷史局限性決定的話，那么當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察制度所存在的問題就僅是暫時(shí)的制度不健全的結(jié)果。其中，人治因素的影響是最為直接的原因之一?；谶@樣的考慮，問題的解決就只能是在依法治國(guó)的總體要求下加快監(jiān)察制度改革的步伐，以盡快完善我國(guó)的監(jiān)察制度了。因?yàn)?，只有法律制度的?/p>

12、善才是抑制人治因素干擾的最有效手段。（三）、各朝各代的監(jiān)察方式多種多樣從監(jiān)察主體上看，不但有專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察，而且還有上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)察；在監(jiān)察客體上，既有對(duì)財(cái)政的監(jiān)察、對(duì)軍事的監(jiān)察，也有對(duì)人事管理的監(jiān)察、對(duì)立法和司法工作的監(jiān)察；從監(jiān)察形式上看，有常駐監(jiān)察官制度（如秦朝的監(jiān)軍史制度、宋代的監(jiān)司制度），還有巡回監(jiān)察制度（如漢代的刺史制度、唐朝的巡按制度、明朝的巡府制度）。這既說明了我國(guó)古代監(jiān)察制度所達(dá)到的成熟程度，也為我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)察制度建設(shè)提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其中某些符合監(jiān)察規(guī)律和我國(guó)國(guó)情的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)大膽地予以吸收采納。以監(jiān)察形式為例，我國(guó)古代的監(jiān)察制度之所以把監(jiān)察形式分為常駐監(jiān)察制度和巡回

13、監(jiān)察制度，就在于這樣的制度建構(gòu)是符合監(jiān)察規(guī)律的，因?yàn)檫@樣既保證了整個(gè)封建監(jiān)察制度的穩(wěn)定，又較為有效地防止了監(jiān)察官因?yàn)槌Ｄ旯ぷ?、生活于某地而可能帶來的徇私枉法問題。因而，很值得我們研究、借鑒。特別對(duì)一些技術(shù)性、策略性的監(jiān)察制度的內(nèi)容，更應(yīng)當(dāng)大膽地予以吸收、借鑒，而不應(yīng)當(dāng)以其是封建主義性質(zhì)的監(jiān)察制度就予以簡(jiǎn)單的全盤否定。（四）、各朝各代對(duì)監(jiān)察官吏的任用都很重視中國(guó)歷代政府在選拔任用監(jiān)察官吏的時(shí)候，不但非常注重監(jiān)察官吏的工作能力，而且還非常重視監(jiān)察官吏的“德望”和“品德”，把廉潔奉公列為選拔監(jiān)察官吏的重要條件。這種對(duì)監(jiān)察官吏更為特殊和嚴(yán)格的要求是由監(jiān)察工作的特殊性所決定的，也是我們應(yīng)當(dāng)注意的地方。（

14、五）、各朝各代在監(jiān)察法規(guī)的制定上與監(jiān)察工作的實(shí)踐相比有較大的差距總體上看，我國(guó)古代的監(jiān)察制度在法律規(guī)范的建構(gòu)方面存在如下不足：第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)龐大復(fù)雜，職權(quán)劃分不明確，對(duì)最高統(tǒng)治集團(tuán)缺乏有力的監(jiān)督；第二，監(jiān)察法規(guī)大多規(guī)定的含糊不清，缺乏程序方面的規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)察法規(guī)的操作性差、流于形式；第三，監(jiān)察官員在法律上的具有什么樣的權(quán)力不清楚，致使監(jiān)察官員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)加大，大大的影響了監(jiān)察工作的有效進(jìn)行?？傊覈?guó)古代的監(jiān)察法律制度與監(jiān)察工作的開展來看是大大的滯后了的，這種狀況的形成既有重禮治、輕法制思想的影響，也有封建制度本身的局限性的影響。監(jiān)察法規(guī)的不健全、不合理，嚴(yán)重地影響了監(jiān)察制度的進(jìn)一步發(fā)展。這一點(diǎn)

15、對(duì)我們的啟發(fā)尤其重要，特別是在我們正在進(jìn)行依法治國(guó)建設(shè)的歷史階段，更是如此。在新的發(fā)展形勢(shì)下，如何確實(shí)貫徹依法治國(guó)、依法行政的要求，把我國(guó)的行政監(jiān)察活動(dòng)納入到法律的規(guī)范之下，這將是監(jiān)察制度能否起得成功的重要保證。三、對(duì)我國(guó)當(dāng)前監(jiān)察制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議基于上述的論述，我認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)察制度建設(shè)應(yīng)注意下列問題的解決：（一）、在綜合運(yùn)用多種監(jiān)察機(jī)制對(duì)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)特別注意專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督。前者的優(yōu)點(diǎn)在于它的高效率，后者的長(zhǎng)處在于它的公正性。（二）、不但應(yīng)在立法上，而且還應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)實(shí)層面確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重要地位。首先，我們應(yīng)當(dāng)真正樹立法制思想，盡可能排除人治因素的影響；其次，應(yīng)當(dāng)將所有的行政機(jī)構(gòu)和工作人員都納入到監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象中來，不允許有特權(quán)部門和個(gè)人的存在。（三）、重視監(jiān)察人員的選拔和任用。形成一套客觀、合理及科學(xué)的選拔與任用制度，把真正合格的人員選拔上來。（四）、在吸收和借鑒古今中外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的前提下，不斷完善和發(fā)展我國(guó)的監(jiān)察方式、監(jiān)察技術(shù)和監(jiān)察制度。（五）、大力進(jìn)行監(jiān)察法律制度的建