海事行政許可存在的問題與對策

1、海事行政許可存在的問題與對策 隨著國家行政許可法的進一步貫徹實施，海事管理機構(gòu)如何運用“行政許可”手段，充分履行海事行政監(jiān)管職能，有效維護行政管理相對人的合法權(quán)益，確保安全監(jiān)督管理工作務(wù)實、高效、廉潔的海事形象，促進水上運輸業(yè)的健康發(fā)展，值得大家研究。 一、行政許可定義和設(shè)置原則 行政許可，即行政審批，實際上行政審批范圍較廣于行政許可，行政許可是行政機關(guān)應(yīng)相對方申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為。即所謂的“賦權(quán)說”。但從目前行政法律的發(fā)展現(xiàn)狀分析，法學界對這種說法目前存在較多的爭論?，F(xiàn)代行政法中對行政許可定義是指行政機關(guān)

2、在行政管理相對人具備特定的法定要件時，作出的具有解除由法律、法規(guī)設(shè)定為一般不作為義務(wù)的法律效果的行為。簡單地說，許可是“一般禁止的解除”。是賦予相對人特定權(quán)益的授益性行政行為。行政許可作為行政管理機關(guān)一項重要的具體行政行為，在設(shè)置上應(yīng)遵循一定原則。首先必須遵循法定原則。即行政許可設(shè)立必須有法律依據(jù)，應(yīng)按照法定的權(quán)限、條件和程序進行，并且，其糾紛的解決同樣必須依照法律進行。其二行政許可必須堅持公開、平等、民主原則。其三行政許可必須遵循合理裁量的原則。其四行政許可必須遵循便民、及時和效率原則，減少環(huán)節(jié)、簡化程序、提高行政效率，海事行政許可作為政府管理內(nèi)容的一部分，其行政許可的設(shè)定也應(yīng)當遵循以上基本

3、原則。 二、目前海事行政許可的范圍和內(nèi)容 目前海事管理的行政許可范圍較廣、種類較多。涉及到通航管理、船舶管理、船員管理、危險品和防污染管理等四個方面的45個主要審批項目。 （一）通航管理方面 水上水下施工作業(yè)、港區(qū)岸線使用核準、外國藉船舶進入非對外放水域、沉船沉物打撈作業(yè)、航標設(shè)置、撤除、國際航行船舶進出審批。 （二）船舶監(jiān)督管理方面 國際船舶進、出港口許可、船舶所有權(quán)登記、船舶國籍登記、船舶變更、注銷等登記、船舶進出港簽證等。 （三）船員管理方面 海員證簽發(fā)、適任證書（引航員）簽發(fā)、船員服務(wù)簿簽發(fā)、船員專業(yè)、特殊證書簽發(fā)、海員證申辦單位資質(zhì)、船員出境證明簽發(fā)等。 （四）危險品及防污染管理方面

4、 船上油污應(yīng)急計劃審批、船舶垃圾管理計劃審批、船舶液體危險貨物水上過駁作業(yè)、危險貨物安全適運申報、船舶載運危險貨物許可、船舶排放壓載水審批、船舶供受油審批、拆船作業(yè)、洗艙、殘油、污水接受等審批、船舶、碼頭使用化學消油劑審批、危險貨物申報員資質(zhì)、碼頭危險貨物作業(yè)許可等。 三、海事行政許可目前存在的問題 （一）海事行政許可的設(shè)定權(quán)不明確，設(shè)定主體多 1、國家法律、法規(guī)設(shè)定的行政許可項目少，規(guī)章及以下設(shè)定的許可項目多，海事行政許可的設(shè)定過多，過濫。目前法律、法規(guī)設(shè)定海事行政許可在海事監(jiān)督管理工作中一直發(fā)揮著重要的行政管理作用。臂如水上水下施工作業(yè)審批，船舶國籍登記、所有權(quán)登記、船舶載運危險貨物審批等

5、等。但目前國務(wù)院以上部門制定的法律、法規(guī)設(shè)定的海事行政許可比較少，占目前主要海事行政許可的約35.6%。而國務(wù)院所屬部委規(guī)章設(shè)定的行政許可和部海事局規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可多，占整個海事行政許可數(shù)量的64.4%。其中，規(guī)章設(shè)定的許可臂如：海員證申辦單位資質(zhì)、危險貨物適裝申報等占許可數(shù)量28.8%。部局規(guī)范性文件設(shè)定的許可臂如：各類申辦員資質(zhì)、碼頭危險貨物作業(yè)審批等占許可數(shù)量35.6%。 2、依據(jù)國際海事組織的公約或修正案設(shè)定的海事行政許可多。我國作為國際公約締約國，履約是國家義務(wù)。但履約不完全是海事機構(gòu)的權(quán)利和職責。長期以來，海事系統(tǒng)只要談到國家履約，就認為是海事系統(tǒng)的職責，要履行公約內(nèi)容或條

6、款，對外管理就一定要設(shè)置行政許可，這種現(xiàn)象現(xiàn)在仍然存在。目前海事系統(tǒng)依據(jù)公約的強制性規(guī)定設(shè)置的行政許可占到了海事行政許可數(shù)量的約31.1%（數(shù)據(jù)包括公約的規(guī)定以國家規(guī)章的形式確定的和部局規(guī)范性文件設(shè)定的）。臂如船員教育與質(zhì)量體系審核、船上油污應(yīng)急計劃審批、垃圾管理計劃審批和殘油接受審批等。 （二）必要的海事行政許可設(shè)定的法律層次低 目前必要的海事行政許可設(shè)定的法律層次較低。絕大部分是規(guī)章及以下規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可。從我國履約的常規(guī)做法看，公約強制性部分規(guī)定內(nèi)容都應(yīng)以國內(nèi)法的形式頒布實施。但是除了危險品和防污染管理方面的許可在海環(huán)法等法律、法規(guī)設(shè)定的較多外，其他必須設(shè)定許可的通航管理、船員管

7、理等方面的許可，法律、法規(guī)設(shè)定相對太少。隨著管理相對人法律意識增強和行政許可法的貫徹實施，我們?nèi)绮徊扇〈胧┘皶r應(yīng)對，將可能出現(xiàn)海事行政訴訟敗訴案件。 （三）海事監(jiān)督管理存在重許可、輕監(jiān)管現(xiàn)象 目前國家對海事機構(gòu)水上安全進行監(jiān)督管理的角色主要是定位在“國家監(jiān)察”，也就是說海事部門要充分履行職責，目前主要還需在檢查監(jiān)督方面下大力氣，特別是行政許可的事后監(jiān)管方面。但是目前談到要履行監(jiān)察的作用，首先想到的是管理項目要設(shè)置行政審批。而且只重視事前審批，忽視事中和事后的監(jiān)督管理跟不上安全形勢需要。用審批取代日常監(jiān)督，往往一“批”了之，以“批”代“管”現(xiàn)象比較突出。臂如船員持證后的持續(xù)勝任能力檢查問題。而且

8、“管了管不好，管了不該管”的事。這種現(xiàn)象不但未發(fā)揮出安全監(jiān)督管理的作用，也會侵犯行政管理相對人的合法權(quán)利。 （四）海事行政許可的環(huán)節(jié)多、手續(xù)煩瑣、效率低 目前，海事系統(tǒng)的某些行政許可在審批時，存在辦事難的現(xiàn)象。主要原因是審批的環(huán)節(jié)多，申請材料多，而且手續(xù)煩瑣。而作為履行審批的海事機構(gòu)，因為內(nèi)部管理手段滯后或其他原因，工作效率也不高。 （五）海事行政許可制度缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制 目前海事許可缺乏有效監(jiān)督制約機制，缺乏公開透明的辦事程序。主要表現(xiàn)在一是許可程序、要件、期限等欠公開，不透明，內(nèi)部規(guī)定多。目前法律、法規(guī)設(shè)定的海事許可大多有內(nèi)容，但無公開的程序法支持，而影響許可工作的系統(tǒng)內(nèi)部各種

9、文件太多，許可內(nèi)容變化快，行政許可相對人無所適從。二是政務(wù)公開落實不到位。即使有些部門推行政務(wù)公開，公布許可程序，但措施和方法不明確，行政許可相對人并不知道通過何種渠道和方法來了解程序。三是內(nèi)部監(jiān)督機制不健全，崗位職責不明，相互推諉扯皮情況時有發(fā)生，崗位落實不到位，責任無法追究。 （六）行政許可的具體執(zhí)行部門權(quán)力大、責任少，履行義務(wù)少 根據(jù)授權(quán)不同，目前各級海事機構(gòu)有不同行政許可項目，其審批工作主要是由承擔該項業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)部門來完成。但從現(xiàn)實的情況看，行政許可相對人不滿意的原因也主要是針對各級部門在審批時存在的問題。主要表現(xiàn)在：部門或崗位人員“權(quán)”的意識濃，權(quán)力大，責任少。只注重發(fā)揮權(quán)力，不注重

10、履行義務(wù)，而且工作標準不嚴格執(zhí)行，許可因人而異，尚存在 “門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象。另外，某些崗位人員素質(zhì)不高、工作服務(wù)的意識不強。臂如因申請人材料不全，而不予審批的許可，不能及時告訴申請人具體原因和理由，行政許可相對人意見較大，影響了整體海事形象。 四、解決目前存在問題的對策 （一）統(tǒng)一思想、提高認識，樹立“許可為民”的理念 解決目前海事行政許可存在問題的關(guān)鍵問題是各級海事機構(gòu)要提高對行政許可重要性的認識。監(jiān)督管理工作要真正以“三個代表”的重要思想為指導，就是要把監(jiān)督管理思想統(tǒng)一到市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，落實到目前行政審批改革的實踐中去，樹立“主權(quán)在民”思想，使權(quán)力來源于人民，服務(wù)于人民。把

11、海事行政許可定好位，使管理不越位，不錯位，同時在實踐中，讓許可工作積極的為“有限政府”服務(wù)，切實有效地維護企業(yè)或船員權(quán)益。 （二）扎實作好海事行政許可的立、改、廢工作 一方面是對規(guī)章及以下海事規(guī)范文件設(shè)定的許可項目，要加大清理力度，在積極的有效評估基礎(chǔ)上，確定許可項目的立、改、廢。這項工作從水源頭預防和治理腐敗都有其重要的現(xiàn)實意義。另一方面對目前法律、法規(guī)確定的行政許可項目，還需要以規(guī)章形式在許可上予以支持，避免太多內(nèi)部規(guī)定的隨意性，確保許可工作的合法性。譬如船舶明火作業(yè)許可，危管防污的有關(guān)許可等。要抓住海安法、船舶法、船員管理條例等多部法律，在清理行政許可項目基礎(chǔ)上，及時將必要的許可項目以法

12、律和法規(guī)的形式確立起來，為我們將來開展許可工作，豐富管理手段，提供有力的法律保障。但在清理和研究不需要設(shè)定哪些許可時，必須掌握以下不設(shè)定原則：一是通過市場機制或其他法律能夠有效解決的，不應(yīng)設(shè)定。譬如船公司安全責任管理；二是通過規(guī)范的中介機構(gòu)（或組織）自律（或行業(yè)管理）能夠解決的，不應(yīng)設(shè)定。譬如船員教育培訓機構(gòu)設(shè)立、審驗和教育質(zhì)量體系審核。三是通過制定和實施強制性標準能夠解決的，不應(yīng)設(shè)定。譬如公約部分強制要求、船員培訓設(shè)備設(shè)施配備強制要求。四是能通過事后監(jiān)督管理方式解決的，盡可能的不設(shè)許可項目。譬如船員適任能力持續(xù)性等。 （三）創(chuàng)新監(jiān)督管理手段，強化行政許可的事后監(jiān)督 創(chuàng)新監(jiān)督管理手段，拓展監(jiān)督

13、范圍，提高事后監(jiān)管的行政效率和技術(shù)含量，避免“重許可、輕監(jiān)管”現(xiàn)象發(fā)生。首先要建立適合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的海事行政許可定期評估制度，及時重新設(shè)置、取消或調(diào)整許可條件、內(nèi)容。第二是要樹立海事一盤棋思想，充分利用網(wǎng)絡(luò)科技手段，建立水上立體、宏觀動態(tài)監(jiān)督管理的模式和管理制度，避免監(jiān)督管理的“單打一”現(xiàn)象，強化事后監(jiān)管。第三加大對海事監(jiān)督管理的基礎(chǔ)建設(shè)的硬件投入，為海事事后監(jiān)督管理工作提供裝備支持，用現(xiàn)代化管理設(shè)備杜絕管理的“死角”和“盲角”。第四要積極引導和扶持行業(yè)管理組織，讓其參與海運行業(yè)管理，分擔安全管理責任，減輕海事行政許可事后監(jiān)督管理壓力?？傊ㄟ^創(chuàng)新管理機制、方法和手段，加強事后監(jiān)管力度。

14、 （四）建立科學的行政監(jiān)督制約機制，積極落實行政執(zhí)法責任制 在積極及時的規(guī)范許可設(shè)置、許可程序和內(nèi)容基礎(chǔ)上，不斷豐富和完善各種執(zhí)法監(jiān)督的形式、內(nèi)容和手段同時，要加強對許可工作的監(jiān)督檢查機制建設(shè)。要以執(zhí)法責任制、責任追究制和廉政責任制等制度為保證，明確職責，發(fā)揮部門、紀檢和執(zhí)法檢查的整體合力，利用暗訪、檢查、舉報和投訴等渠道，及時糾正違法行為嚴懲行政不作為人員，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生，確保行政許可工作的嚴肅性，有效維護行政管理相對人的合法權(quán)益。 （五）建設(shè)“陽光海事”，積極推進和深化政務(wù)公開 公開海事行政審批是建立務(wù)實、高效海事形象的基本條件。在審批方面要想方設(shè)法方便老百姓，讓老百姓滿意，樹立良好海事形象和權(quán)威，就必須創(chuàng)新政務(wù)公開手段，深化政務(wù)公開的形式和內(nèi)容。為此，各級海事機構(gòu)要充分利用各種電子信息、新聞媒體和政務(wù)大廳的形式繼續(xù)深化政務(wù)公開工作。同時要積極簡化內(nèi)部審批程序和環(huán)節(jié)，將海事行政許可的程序、內(nèi)容、條件、時限和收費等工作置于“陽光”之下，杜絕“暗箱操作”，減少許可隨意性，充分接受社會監(jiān)督，讓行政相對人理解、支持我們的海事行政監(jiān)督管理工作。 （六）加強許可補救制度研究，減少或避免海事行政敗訴案件發(fā)生 正因為行政許