中國實(shí)行會計(jì)集中核算制度亟待解決的若干問題

1、中國實(shí)行會計(jì)集中核算制度亟待解決的若干問題編輯：會計(jì)職稱考試實(shí)行會計(jì)集中核算制度是建立和完善我國公共財(cái)政體系的一項(xiàng)重要 措施。它是以實(shí)行國庫單一賬戶制度、政府采購制度為基礎(chǔ)，將非營 利組織的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入會計(jì)核算中心進(jìn)行集中核算， 取消單位 分頭核算及相應(yīng)銀行賬戶的一項(xiàng)改革措施。當(dāng)前，我國很多地區(qū)采取了建立會計(jì)核算中心的形式以適應(yīng)改革的需要。 毋庸置疑，它對于加 強(qiáng)公共支出的管理，提高財(cái)政性資金的使用效益，規(guī)范非營利組織單 位的會計(jì)核算，提高會計(jì)信息的質(zhì)量起到了重要的作用，但是，由于 實(shí)施會計(jì)集中核算制度是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在實(shí)踐中尚存在許多亟需解 決的問題，如：單位領(lǐng)導(dǎo)的意識轉(zhuǎn)變問題；資產(chǎn)的

2、管理問題；集中核 算機(jī)構(gòu)與政府、國庫及單位在管理上的銜接問題等， 如果這些問題不 能得到解決，勢必會引起實(shí)際工作上的混亂，造成許多不必要的麻煩， 最終導(dǎo)致改革目標(biāo)落空。一、會計(jì)集中核算中存在的主要問題（一）思想意識上存在的問題對行政事業(yè)單位的財(cái)政性資金進(jìn)行集中核算， 打破了長期以來由 單位分頭核算所形成的權(quán)利分配格局。 由于權(quán)利的變化，引起了單位 與財(cái)政之間的關(guān)系發(fā)生了重大的變化。 在過去，單位在既定的預(yù)算計(jì) 劃下自行組織核算和管理本單位的收支，而現(xiàn)在由會計(jì)核算中心統(tǒng)一 組織；過去財(cái)政部門根據(jù)核定的預(yù)算直接向單位撥付款項(xiàng)， 單位使用 資金時(shí)，直接從本單位的銀行存款賬戶辦理支付與結(jié)算， 而現(xiàn)在由

3、國 庫統(tǒng)一辦理支付與結(jié)算等等。 對于這種變革， 很多單位領(lǐng)導(dǎo)在意識的 轉(zhuǎn)變上存在著較大的問題， 甚至連有些地區(qū)的財(cái)政部門對此也感到不 解或不以為然，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、在宏觀的理論探討中， 人們都能深刻領(lǐng)悟其改革的現(xiàn)實(shí)意義。 而在具體的改革實(shí)施中，當(dāng)他們面對現(xiàn)實(shí)的時(shí)候，或表現(xiàn)為退縮，或 強(qiáng)調(diào)各種各樣的困難，并以此為借口采取消極的態(tài)度。其實(shí)，這也是 一種存在于眾多改革中的通病。2、在對權(quán)利的理解上，單位存在著較大的誤區(qū)。長期以來的分 散管理模式形成了現(xiàn)今的權(quán)利分配格局， 無論是在過去，還是在現(xiàn)在， 甚至于將來， 權(quán)利總是各單位所不能和不愿舍棄的， 同時(shí)也是每一個(gè) 利益群體所關(guān)注的焦點(diǎn)。因

4、此，受利益的驅(qū)動和誘致，人們認(rèn)為單位 現(xiàn)有的既定權(quán)利是本單位所固有的， 因此，人們的工作也完全服從于 權(quán)利的需要，一旦失去權(quán)利，勢必影響工作上的積極性，尤其表現(xiàn)在 財(cái)務(wù)管理權(quán)限方面。3、財(cái)政部門對此的理解也存在著差異。有的認(rèn)為此項(xiàng)改革非常 重要，也有的認(rèn)為是走過場，但無論怎樣理解，財(cái)政部門都存在一塊 心病，即：這項(xiàng)改革對于財(cái)政部門而言將意味著什么。多年來，由于財(cái)政的困難，各級財(cái)政部門的工作重點(diǎn)一直致力于狠抓本級政府的財(cái) 源建設(shè)，在財(cái)政分配的活動中，政府似乎更偏向收入，而對于支出的 管理，則有所忽略，因此，在收支矛盾較為嚴(yán)重的情況下，實(shí)行集中 會計(jì)核算制度， 很多財(cái)政部門尚存在種種顧慮， 擔(dān)心本

5、部門會成為眾 矢之的；擔(dān)心將來的財(cái)政工作會卷入一種無盡的麻煩之中，即：財(cái)政 工作將無休止地陷入?yún)f(xié)調(diào)各個(gè)單位利益的困境之中，摩擦成本加大。4、政府及財(cái)政部門對實(shí)施集中會計(jì)核算的目的在認(rèn)識上存在偏 差。由于長期以來的財(cái)政困難，各級財(cái)政的收支矛盾日益突出，尤其 是基層財(cái)政。 在政府機(jī)構(gòu)改革尚未真正得以落實(shí)之時(shí)， 這種矛盾直接 危及著政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 目前很多地區(qū)正在進(jìn)行的集中會計(jì)核算嘗試 主要就是從解決收支矛盾這一角度考慮的。 雖然，其改革路徑與實(shí)行 集中會計(jì)核算沒有什么差別和矛盾， 但是，在改革目標(biāo)上卻存在著本 質(zhì)上的差異， 它既不能從真正意義上實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督。 規(guī)范支出管 理的目的，也無助于推

6、動我國公共支出改革的進(jìn)程。由于上述認(rèn)識上的偏差， 因此，在實(shí)施集中會計(jì)核算制度的過程 中，一方面單位不積極支持，另一方面，財(cái)政部門采取消極的態(tài)度。 事實(shí)上， 從當(dāng)前我國實(shí)施地區(qū)的情況來看， 有不少地方建立的會計(jì)核 算中心只是會計(jì)核算在空間上的轉(zhuǎn)移， 與真正意義上的集中核算制度 還存在著較大的差距。二）管理上存在的問題1、財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)。實(shí)施集中會計(jì)核算后，在管理上表現(xiàn)最 為突出的矛盾就是單位的財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)。 由于實(shí)施集中的會計(jì)核 算制度，單位的財(cái)政性資金按照規(guī)定必須全部納入會計(jì)核算中心進(jìn)行 統(tǒng)一核算，則務(wù)管理的權(quán)限也發(fā)生了部分轉(zhuǎn)移。雖然，在進(jìn)行此項(xiàng)改 革時(shí)，各級政府都一再強(qiáng)調(diào)不取消單位既

7、定的財(cái)務(wù)管理自主權(quán)， 但是， 由于會計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理上的不可分割性， 這種權(quán)利的保留實(shí)際上也 是“名存實(shí)亡 ”，從而使單位在管理上的積極性逐步喪失，而單位仍需 對本單位的事權(quán)負(fù)責(zé)。 這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的脫節(jié)所引起的矛盾主要表現(xiàn) 在：第一，單位在組織日常工作方面出現(xiàn)效率低下現(xiàn)象。眾所周知， 單位的財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)單位事權(quán)的重要保證。 一般認(rèn)為， 在單位財(cái)權(quán)與事 權(quán)統(tǒng)一的情況下， 人們可以通過合理的運(yùn)用財(cái)權(quán)以實(shí)現(xiàn)事權(quán)上的完整 性與高效率， 同時(shí)也能夠充分調(diào)動單位工作方面的積極性。 實(shí)行集中 會計(jì)核算制度以后，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離，眾多矛盾突現(xiàn)出來，表 現(xiàn)在單位處理各種事務(wù)方面明顯缺乏積極性， 簡單地說， 由

8、于擔(dān)心未 來報(bào)賬的困難， 在工作中存在著較強(qiáng)的畏難情緒， 甚至出現(xiàn)無人管事 與干事的現(xiàn)象，更不談工作效率的提高；第二，單位對資產(chǎn)的管理職能弱化， 資產(chǎn)流失與浪費(fèi)現(xiàn)象會更加 嚴(yán)重。非營利組織的資產(chǎn)與營利組織的資產(chǎn)相比， 因?yàn)槠渚哂泻艽蟮?消費(fèi)性，所以在管理上的難度也顯得更大一些，如稍有不慎，就會出 現(xiàn)資產(chǎn)浪費(fèi)與流失現(xiàn)象。在這種情況下，實(shí)行集中的會計(jì)核算，勢必 形成會計(jì)核算游離于單位資產(chǎn)管理之外的局面， 使本來就面臨困難的 資產(chǎn)管理“雪上加霜。 ”2、會計(jì)核算中心與單位財(cái)務(wù)管理職能的定位尚未明確。自前， 各級會計(jì)核算中心的建立基本定位于在各級財(cái)政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及管理 之下，其職能一方面表現(xiàn)為對納入會計(jì)

9、核算中心進(jìn)行集中核算的預(yù)算 單位提供優(yōu)質(zhì)的、全面的會計(jì)核算服務(wù)；另一方面，通過集中核算實(shí) 行資金統(tǒng)籌統(tǒng)管，以強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)督職能。但是，就財(cái)務(wù)管理職能的如 何定位卻仍然滯后。 會計(jì)核算中心和預(yù)算單位在實(shí)施集中核算的條件 下，各自的財(cái)務(wù)權(quán)限怎樣界定尚不明確。因此，在實(shí)際工作中，勢必 造成責(zé)任主體不清，出了問題相互推諉現(xiàn)象。3、對于單位開展業(yè)務(wù)活動的績效缺乏管理和監(jiān)督機(jī)制。在進(jìn)行 集中會計(jì)核算之前， 各單位對本單位所開展的業(yè)務(wù)績效評價(jià)， 一般可 采取由單位領(lǐng)導(dǎo)、 業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)部門以及相關(guān)的社會中介機(jī) 構(gòu)齊抓共管的辦法。 由于現(xiàn)時(shí)所采取集中核算， 使得單位的財(cái)權(quán)與事 權(quán)不能掛鉤，所以，很難想象在

10、此情形下，各單位將如何加強(qiáng)業(yè)務(wù)的 績效管理，也很難不讓單位致力于自身的利益。同時(shí)，會計(jì)核算中心 對此也顯得無能為力， 因?yàn)樗荒茉谫Y金管理方面把關(guān)， 不可能對形 式各異的業(yè)務(wù)績效均做出合理、有效地評價(jià)。因此，由于缺乏對單位 運(yùn)營資金所要達(dá)到目標(biāo)的直接管理與約束機(jī)制，資金使用效益降低。（三）技術(shù)上存在的問題實(shí)行對非營利組織進(jìn)行集中會計(jì)核算之后， 集中會計(jì)核算機(jī)構(gòu)如 何使新的會計(jì)核算組織形式與現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度相適應(yīng)； 如何組織會 計(jì)核算，如何搞好與單位、 財(cái)政部門及國庫之間的銜接等，已成為其 在技術(shù)上亟需解決的一個(gè)重要課題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、會計(jì)信息的非完整性。目前，我國非營利組織一般包

11、括各級 政府的行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位， 行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)收支的性質(zhì)相對而言比 較單純，基本上都屬于財(cái)政性資金，因此，將其納入會計(jì)核算中心進(jìn) 行集中核算， 無論是在會計(jì)科目的使用上， 還是在期末會計(jì)信息的反 映方面，所出現(xiàn)的問題不是太多。而事業(yè)單位則并非如此，由于事業(yè) 單位的性質(zhì)，決定了事業(yè)單位的資金包括兩塊內(nèi)容，即：屬于財(cái)政性 資金的事業(yè)性收支和屬于非財(cái)政性資金的經(jīng)營性收支， 按照現(xiàn)行實(shí)施 集中會計(jì)核算的要求，事業(yè)單位的事業(yè)性收支的核算也被涵蓋其中， 而經(jīng)營性收支則由單位自行組織核算， 在此情況下， 單位本來完整的 會計(jì)業(yè)務(wù)被一分為二， 從而使會計(jì)信息失去完整性， 與會計(jì)準(zhǔn)則和制 度所提出的要求相悖

12、，會計(jì)職能終不能得以充分發(fā)揮。2、事業(yè)單位的經(jīng)營性收支，在會計(jì)核算與管理上出現(xiàn)了真空狀 態(tài)。經(jīng)營性收支是指在實(shí)行非獨(dú)立核算的條件下， 單位通過組織生產(chǎn) 及為社會生產(chǎn)和流通提供服務(wù)取得的收入以及所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。 根 據(jù)制度規(guī)定， 此部分收支應(yīng)全部納入本單位統(tǒng)一的會計(jì)核算， 由于在 實(shí)行國庫單一賬戶制度前提下， 采取對單位財(cái)政性資金進(jìn)行集中核算 的方法，一方面， 經(jīng)營性資金不在集中核算與管理的范圍之中；另一 方面，要求取消單位的所有銀行存款賬戶，那么，經(jīng)營性資金的銀行 存款賬戶是否保留？在或取或舍的情況下， 經(jīng)營性資金的運(yùn)營又應(yīng)該 怎樣進(jìn)行核算和加強(qiáng)管理等， 這一系列問題和矛盾仍然需要我們?nèi)ソ?

13、決。雖然，目前我國很多地區(qū)在進(jìn)行集中會計(jì)核算的嘗試時(shí)，尚未遇 到這些問題和矛盾，其原因在于：第一，在改革的初期，人們往往總 是把關(guān)注的焦點(diǎn)放在利益的得失上，對這些問題尚未考慮；第二，事 業(yè)單位也并非都有經(jīng)營性收支， 即使存在， 很多單位在過去也是將其 納入事業(yè)性收支中進(jìn)行核算，所以，這個(gè)問題很容易被忽視。但是， 這并不意味著問題的不存在。 隨著我國公共支出及事業(yè)單位體制改革 的不斷深入，在事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中將注入更多的市場行為， 在資金的運(yùn)營過程中， 經(jīng)營性資金所占的比重將逐步擴(kuò)大， 上述矛盾 也將日益突出。3、會計(jì)核算組織形式的變更與會計(jì)制度的改革缺乏一致性。由 于實(shí)施集中的會計(jì)核算制

14、度超前于預(yù)算會計(jì)制度的改革， 目前仍只能 按現(xiàn)行會計(jì)制度來組織具體的會計(jì)核算。而采取集中的會計(jì)核算制度，無論是在會計(jì)核算的技術(shù)方面，還是在性質(zhì)上，與現(xiàn)行預(yù)算會計(jì) 制度的要求均存在一定的差異和很多難以銜接之處。 例如：在會計(jì)科 目的使用方面就出現(xiàn)了很多難題?，F(xiàn)行制度所包含的會計(jì)科目的設(shè) 計(jì)，是建立在單位的全部收支均應(yīng)納入本單位統(tǒng)一的會計(jì)核算的基礎(chǔ) 之上。就事業(yè)單位而占，有反映兩類不同資金性質(zhì)的會計(jì)科目，即： 反映單位事業(yè)性收支科目類和反映單位經(jīng)營性收支科目類。 而按照進(jìn) 行集中會計(jì)核算的要求，經(jīng)營性收支不在集中核算要求之中，因此， 會計(jì)核算中心如何從全新的角度把握會計(jì)科目的核算內(nèi)容， 并正確使

15、用會計(jì)科目，乃至于期末如何編制會計(jì)報(bào)表能夠全面反映單位的整個(gè) 財(cái)務(wù)收支活動等，都是我們需要解決的問題。二、粗淺的建議（一）轉(zhuǎn)變意識，徹底消除改革障礙各單位與財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)意識的轉(zhuǎn)變， 事關(guān)改革事業(yè)的成敗。在進(jìn) 行集中會計(jì)核算的改革進(jìn)程中，一方面，要求每個(gè)單位應(yīng)超越單位自 身利益，顧全大局，支持改革，徹底消除改革中的權(quán)利”思想。另一方面，各級財(cái)政部門應(yīng)打消諸多顧慮，使各項(xiàng)改革措施真正落到實(shí)處， 與此同時(shí)，應(yīng)正確認(rèn)清改革的目標(biāo)，糾正此舉僅為解決當(dāng)前各級財(cái)政 收支矛盾的錯(cuò)誤觀念，把此項(xiàng)改革與建立和完善我國公共財(cái)政體系緊 密地聯(lián)系在一起，那種在不改變現(xiàn)行的單位財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍條件下， 單純的想依靠這種改革

16、方法是不能完全解決收支矛盾的，關(guān)鍵就在于 財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理界定。即：建立會計(jì)核算中心只能通過制度的變遷 與技術(shù)上的改進(jìn)以提高單位現(xiàn)行收支的效率和加強(qiáng)其管理，并不能真 正地、徹底地解決這個(gè)問題。（二）明確職能定位，完善各項(xiàng)制度，夯實(shí)改革基礎(chǔ)建立和完善各項(xiàng)制度，猶如戰(zhàn)爭期間的 糧草先行”。缺乏制度的 改革就像盲人騎瞎馬，既無規(guī)矩，也無目標(biāo)。盡管不能否認(rèn)人們可通 過未來的實(shí)踐摸索去完善制度，但是，不是時(shí)間太長，就是成本太高。 眾所周知，在刻不容緩的改革進(jìn)程中，沒有健全的制度，不僅使改革 舉措在實(shí)施中具有盲目性，而且還會引起諸多矛盾。因此，如何正確 處理好會計(jì)核算中心與政府、財(cái)政及各單位間的關(guān)系；明確

17、各部門的 職能定位；建立一整套完善的管理制度等，可以說是一件頭等大事。首先，應(yīng)明確會計(jì)核算中心在實(shí)行集中會計(jì)核算制度的條件下的 職能定位。筆者認(rèn)為，各級會計(jì)核算中心應(yīng)該在行政上隸屬于各級人 民政府，在業(yè)務(wù)上應(yīng)接受本級財(cái)政部門的監(jiān)督與指導(dǎo)， 在為單位提高 會計(jì)核算服務(wù)的同時(shí)，一方面強(qiáng)化對各單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督，另一方面在 為財(cái)政、政府等部門提供有效的會計(jì)信息的同時(shí)，當(dāng)好決策參謀。這 樣既可避免財(cái)政大包大攬現(xiàn)象，又能充分加強(qiáng)各部門間的相互監(jiān)督。其次，應(yīng)建立與健全各項(xiàng)管理制度，使改革更加行之有效。除了 現(xiàn)有的會計(jì)法規(guī)之外，各級政府仍需要建立和完善的管理制度主要包 括：會計(jì)核算中心內(nèi)部管理制度（如：會計(jì)崗位

18、責(zé)任制度、會計(jì)核算 組織規(guī)程、會計(jì)檔案及會計(jì)軟件的保管和保護(hù)制度等）、單位的預(yù)算 收支管理制度（如：收支流程的管理）、單位資產(chǎn)管理制度、單位業(yè) 績效評價(jià)制度以及獎(jiǎng)懲制度等。值得一提的是，其中的資產(chǎn)管理與業(yè) 務(wù)績效評價(jià)制度在單位財(cái)政與事權(quán)不能結(jié)合的情況下， 直接關(guān)系到國 有資產(chǎn)的保全與財(cái)政資金的使用效益問題。（三）完善相關(guān)改革配套措施，使公共支出改革再上新臺階實(shí)施集中的會計(jì)核算制度，采取預(yù)算單位收支統(tǒng)管、支出一個(gè)漏 斗、會計(jì)統(tǒng)配等一系列管理方法，并非是一項(xiàng)獨(dú)立的改革措施，它必 須有相關(guān)的改革配套。近年來，我國在建立公共財(cái)政體系的過程中， 先后建立了政府采購制度、國庫單一賬戶制度，同時(shí)，從中央到地方 的很多地區(qū)都進(jìn)行了編制部門預(yù)算的試點(diǎn)