制度建設與財政支持綜述

1、制度建設與財政支持綜述 摘要：中國社會正在經(jīng)歷一段快速老齡化時期，農(nóng)村居民養(yǎng)老問題日益引起全社會關注。目前，全國各地農(nóng)民養(yǎng)老模式主要依賴家庭或個人，農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障模式雖然存在強烈的需求，但社會養(yǎng)老保障組織供給問題正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。本文將對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的制度建設和財政責任進行深入分析。 關鍵詞：財政責任；制度建設；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；可持續(xù)發(fā)展 一、問題的提出 相對于1992年的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)的“老農(nóng)保”而言，2009年9月出臺的關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見的“新農(nóng)?！痹诨蒉r(nóng)上更加傾向于更多的農(nóng)民。從經(jīng)濟來源角度衡量，農(nóng)村社會養(yǎng)老保

2、險實行國家財政全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金，籌資方面實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方法。以往人們在談及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金獲取時，一般都著眼于老年人一生的積累，或主要著眼于子女收入來源。但是，城市化過程中，少于老齡化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城市、城市遷居趨勢和家庭結(jié)構(gòu)核心化LlJ等因素導致農(nóng)村老年人口的生存風險正日益凸顯。風險的客觀性、偶然性、損害性、不確定性、可變性等是影響家庭和社會穩(wěn)定的重要因素，這足以引起全社會重視并希冀采取措施加以規(guī)避。 收入再分配功能是政府介入養(yǎng)老保險業(yè)務的主要理由之一(另外兩個理由是糾正市場失靈和克服個人的短視行為)，直接體現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的公平性，并決定著養(yǎng)老保險

3、制度的政治支持度和可持續(xù)性。因此，政府參與可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立是必然選擇?？沙掷m(xù)發(fā)展指的是一種注重長遠發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，最初于1972年提出，指既滿足現(xiàn)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學發(fā)展觀的基本要求之一。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展主要是經(jīng)濟上的可持續(xù)，國家應當通過各方面的制度安排，除了要保證現(xiàn)代農(nóng)民能夠老有所養(yǎng)，更要使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。如何建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?政府該如何給予農(nóng)村老年人養(yǎng)老的財政支持?這就有必要選取科學合理的方法對上述問題進行探討。 二、政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設責任 (一)國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

4、的政府參與經(jīng)驗 1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會經(jīng)濟發(fā)展政策的一部分 全世界已有超過70個國家實行了農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在各個國家進行構(gòu)建時已在兩個方面發(fā)揮其制度功能：一是作為社會保障制度的一部分發(fā)揮其福利性功能；二是作為社會政策的一部分發(fā)揮其服務性功能。這兩種功能表明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)作為社會經(jīng)濟發(fā)展政策的一個部分，并對社會生活產(chǎn)生了顯著的影響，如德國、法國、日本、波蘭等。 2政府財政作用與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)性相適應 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集是最難解決的一個問題。就發(fā)達國家來說，政府的財政作用十分顯著，如美國政府為養(yǎng)老金提供稅收政策的支持，韓國政府為養(yǎng)老保障制度提供

5、最后的擔保責任；在發(fā)展中國家，穩(wěn)定的財政支持使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度得以推進，如波蘭和巴西等。可以說，政府的財政作用可以從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基金積累和支付問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為整個社會福利保障制度的一部分需要政府在供給制度的同時，還承擔使制度持續(xù)下去的持續(xù)性財政支持責任，從而實現(xiàn)制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，這為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立提供了重要的參考。 (二)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度政府參與的責任界定 從農(nóng)村養(yǎng)老保險的供給主體來看，供給者包括政府、集體經(jīng)濟、個人和社會組織以及其他社會群體，但作為社會化的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，“公平和效率兼顧，在特殊情況下優(yōu)先考慮公平”是養(yǎng)老

6、保險責任所要達到的目標。制度的供給往往與政府有著密切的聯(lián)系。老年社會保障制度的公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了制度的最重要供給者是政府。因此，在我國轉(zhuǎn)型期間，政府該如何參與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設呢? 1政府參與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責任界定 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障制度的組成部分。研究社會保障制度離不開“政府”這個關鍵因素，因為社會保障制度是政府作用的產(chǎn)物，其他因素的介入及其起作用的程度都受制于它。 在我國社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌中，機遇和風險并存，政府對構(gòu)建社會保障體系具有主導責任。因此，重新界定政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責任就成為根本。陳良瑾認為，“社會保障是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法

7、對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會安全制度”；鄭功成認為，“社會保障是國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)。在中國，社會保障則是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務以及各種政府或企業(yè)補助、社會互助等社會措施的總稱”；陳共認為，“所謂社會保障制度，是指由法律規(guī)定了的、按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障政策和措施體系。社會保障既然是社會性事業(yè)，那么政府介入是政府的一項義不容辭的職責。政府介入，一方面出于彌補市場的失靈和缺陷；另一方面可以減少實施成本，增強抗拒風險的能力，還可以運用社會保障調(diào)節(jié)經(jīng)濟的運行”?；谏鲜隼碚摻缍?，政府在社會養(yǎng)老保險中

8、的責任包括財政責任和監(jiān)管責任，這種責任以追求有效性為目標。政府運用財政政策手段，諸如稅收、財政支出、轉(zhuǎn)移支付、管制等工具，同時借鑒國際農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的成功經(jīng)驗，建立起多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。 第一，重新界定各級政府的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的公共產(chǎn)品屬性決定其主要提供者是各級政府，政府責任在于構(gòu)建相應的供應機制，以保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的有效提供。但是，中央政府追求全社會福利最大化，地方政府追求地方利益最大化和官僚個人政績，使社會資源無法實現(xiàn)優(yōu)化配置，損害了公民的社會保障權(quán)利，削弱了政府的執(zhí)政能力。因此，要注重發(fā)揮中央和地方政府兩個積極性和責權(quán)對稱原則，消除政府職能中的“錯

9、位”、“越位”和“缺位”。 第二，重新界定政府與個人的責任。“新農(nóng)?！币?guī)定，籌資方法采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合，因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以被稱作準公共產(chǎn)品。那么，政府與個人之間必然會通過博弈選取各自責任空間。有些國家為了某些特殊目的，承擔高達70以上的財政責任。但是，我國經(jīng)濟不夠發(fā)達的情況下，受到財力的限制，完全由政府承擔起農(nóng)村老年群體的贍養(yǎng)責任是不現(xiàn)實的。因此，有關農(nóng)村老年社會保障制度仍然停留在政策扶持階段，且財政支出也十分模糊。第三，重新界定政府與集體經(jīng)濟組織的責任。我國憲法第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。目前很多地方主要是從服

10、務功能上保持統(tǒng)一的集體形式，如農(nóng)田的排水與供水等。村級集體經(jīng)濟收入除了各級補助及獎勵，主要來自集體資產(chǎn)租賃、農(nóng)副業(yè)發(fā)包和其他收入。為做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，“蓬萊模式”大力提倡集體經(jīng)濟實力強的村集體給予農(nóng)民養(yǎng)老保險補助，規(guī)定凡是有固定經(jīng)濟來源的村，每年都要拿出部分資金為農(nóng)民投保，尤其是倡導被征用土地的村，用土地補償金為農(nóng)民辦理社會養(yǎng)老保險。從個案中反映部分共性來看，集體經(jīng)濟組織的“共有”特性決定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這種公共品的提供應重新審視。 2政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的作用 明晰農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的政府作用，需要結(jié)合社會保險制度對政府的內(nèi)在需要、政府本身所具有的能力等因素。 (1)監(jiān)管作用。第

11、一，為養(yǎng)老保險提供完備的法律框架，從法律上確認養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，明確養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象、標準和基本原則，提升養(yǎng)老保險法的效力等；第二，對養(yǎng)老保險制度進行整體規(guī)劃。比如，依據(jù)本國國情規(guī)劃養(yǎng)老保險制度的籌資模式，規(guī)范參保者的權(quán)利、義務和管理者的職責等。 (2)財政作用。第一，為養(yǎng)老保險提供財政支持，對養(yǎng)老保險繳費提供稅收優(yōu)惠，對養(yǎng)老保險基金提供投資優(yōu)惠，填補養(yǎng)老保險基金收支缺口，負擔最低養(yǎng)老金給付等；第二，提升養(yǎng)老保險財政資金使用效益，編制社會保障預算，開展各級政府農(nóng)村養(yǎng)老保險財政支出績效考評，完善財政管理體制等。 三、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實選擇 農(nóng)村社會養(yǎng)

12、老保險是國家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，實行政府引導和群眾自愿相結(jié)合的原則。實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是從家庭養(yǎng)老過渡到社會養(yǎng)老，具有一定的必要性和可行性。筆者認為，當前首先要搞清楚農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度同公共財政之間的作用機制等基礎問題，其次要明確制度變遷中農(nóng)民接受財政支持的受益程度，最后則要考慮社會保障的財政風險與危機戰(zhàn)略管理問題。 (一)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與公共財政之間的作用機制 公共財政是在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份從市場上取得收入，并將這些收入用于政府的公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，以充分保

13、證國家機器正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政是一個經(jīng)濟范疇，也是一個政治范疇，事關治國安邦、強國富民。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有公共產(chǎn)品屬性，其制度建立對拉動農(nóng)民收入增長、保證農(nóng)村老年人生存、實現(xiàn)農(nóng)村解困有著重要的作用。通過公共財政政策引導和財政政策支持，以需求為基準的農(nóng)村老年人養(yǎng)老支持力能得到切實有效提高。 (二)社會保障的財政風險與危機戰(zhàn)略管理 財政參與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建與創(chuàng)新，主要從未來的隱性債務和中央、地方財權(quán)、事權(quán)劃分兩個方面闡述。世界銀行在2005年5月公布的一份關于中國未來養(yǎng)老金收支缺口的研究報告認為：在一定假設條件下，按照目前的制度模式，20

14、012075年間中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元人民幣。養(yǎng)老保險隱性債務顯性化會最終給財政增加相當大的壓力，養(yǎng)老金發(fā)放能力能不能抵御通貨膨脹的威脅要用未來做檢驗。除此之外，中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)劃分不明晰且各級政府的財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，導致風險發(fā)生時各級政府不知如何分擔各自的風險成本，各個行為主體行動遲緩且相互觀望。創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在公共財政、經(jīng)濟政治體制、社會結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展軌跡等諸多方面要經(jīng)過多年探索和總結(jié)教訓，借鑒國外寶貴經(jīng)驗為我所用且使之符合社會主義初級階段基本國情以及當前發(fā)展的階段性特征。 四、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的財政支持 可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會

15、養(yǎng)老保險制度是指國家在制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時，要按照經(jīng)濟上可延續(xù)的原則，通過制度合理安排，既要保證老年人、中年人和年輕人通過參加社會養(yǎng)老保險保障其年老后的基本生活，更要保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定可靠、養(yǎng)老保險基金能夠保值增值、實現(xiàn)農(nóng)村與城市養(yǎng)老保險制度的銜接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系。作為公共財政均等化組成部分的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，財政要責無旁貸地以可持續(xù)發(fā)展的理念從財政補貼機制、轉(zhuǎn)移支付制度、財政引導機制、財政專戶和財政預算等多角度為“新農(nóng)?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展提供有力保證。 (一)構(gòu)建區(qū)域差別化的明晰財政補貼機制 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項具有較強正外部效應的準公共物品

16、，在農(nóng)民個人繳得起、政府能承受的原則下，將政府政策扶持明確為政府適當補貼使個人養(yǎng)老保險改變?yōu)樯鐣⑴c養(yǎng)老保險。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，地區(qū)間財政狀況和財政實力相差較大，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行全國統(tǒng)一標準的財政補貼夢想并不現(xiàn)實。因此，應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡構(gòu)建區(qū)域差別化的明晰財政補貼機制，其實質(zhì)是通過區(qū)域差別化抵消區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政府資源供給不平衡，縮小區(qū)域農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的差異化程度，中國臺灣地區(qū)的社會保險制度，無論是全民社會保險還是職業(yè)保險制度，當局都實際分擔一部分的社會保險費且明白清楚，我國應借鑒臺灣經(jīng)驗以明晰化財政補貼機制示意公眾。此外，由于農(nóng)村社會養(yǎng)

17、老保險目標群體的廣泛性，在沒有明確劃分中央政府與地方政府的財政責任的條件下，中央財政向地方提供養(yǎng)老金補貼時，各個地方政府還應以各地實際情況實行各項配套措施為佳，諸如，上海市郊創(chuàng)造性地推出了小城鎮(zhèn)社會保險模式，土地征用保障補貼、商業(yè)保險和綜合保險等多種社會養(yǎng)老保險模式并行發(fā)展。 (二)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政轉(zhuǎn)移支付制度 可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有前瞻性、制度設計的連續(xù)性與長期有效性，故必須充分考慮資源供給的多元化與可持續(xù)發(fā)展的籌資機制，考慮政府、集體和個人對社會保險資金供給的長期承受能力。構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補各級地方財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼后形成的

18、地方財力缺口，這也是為了穩(wěn)步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼機制的建立。轉(zhuǎn)移支付包括中央對省級和省以下的財政轉(zhuǎn)移支付。中央財政對省級的財政轉(zhuǎn)移支付可考慮在中央財政層面整合資金，引入整塊撥款的專項轉(zhuǎn)移支付形式，省以下的財政轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)省以下各區(qū)域的社會保障資源汲取能力的差異以及改善社會保障資源結(jié)構(gòu)配置的需要，將農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率、覆蓋面等因素綜合考慮，重視對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付政策，彌補以往非均衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來的后遺癥。 (三)構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基金籌集的政府財政引導機制 要順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的要求，調(diào)整國民收入分配格局，按照存量適度調(diào)整、增量重點

19、傾斜的原則，加大對養(yǎng)老基金的財政補貼投入，擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，增加對農(nóng)村集體經(jīng)濟和個人的公共財政支持引導。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設全局所需要的資金量是巨大的，必須千方百計提升政府公共財政支持、引導的放大效應和帶動效應，有效追求和實現(xiàn)政府資金“四兩撥千斤”的“乘數(shù)”效應。其一，政府財政應積極支持農(nóng)村集體經(jīng)濟參與農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度，比如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險給予財政補貼，對積極參加農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的集體經(jīng)濟組織實施以獎代補政策。其二，實施適合農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的稅收優(yōu)惠政策，比如，制定稅收優(yōu)惠政策，具體明確稅收優(yōu)惠政策的實施范圍，鼓勵和吸納更多社會資源和資金分擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集責任。 (四)編制社會保障預算，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障基金財政專戶 社會保障收支構(gòu)成財政收支的一部分，因而現(xiàn)代政府也經(jīng)常利用社會保障收支來管理有效需求。當經(jīng)濟繁榮、就業(yè)充分、收入增長時，以收人為基礎的社會保障收入就會增加，而社會保險的支出就會減少；相反，當經(jīng)濟蕭條、失業(yè)增加、收入減少時，