ppp項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件文庫

1、ppp項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件政府和社會(huì)資本合作模式（“public-private-partnership”，簡(jiǎn)稱“ppp”），于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國(guó)，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)符合條件的項(xiàng)目采取政府與社會(huì)資本合作經(jīng)營(yíng)的模式。這種模式是對(duì)傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代，如果項(xiàng)目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)合理，管理規(guī)范，運(yùn)行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財(cái)政困境，也能提高政府提供社會(huì)服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。這里的社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)

2、，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，隨后國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動(dòng)ppp項(xiàng)目的實(shí)施，ppp模式在中國(guó)迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢(shì)所趨。由于ppp項(xiàng)目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營(yíng)、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門類，如何實(shí)現(xiàn)ppp項(xiàng)目全流程規(guī)范運(yùn)作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。 ppp項(xiàng)目的操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段，ppp項(xiàng)目所涉的

3、全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個(gè)階段之內(nèi)。ppp項(xiàng)目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表：一、項(xiàng)目識(shí)別階段所謂項(xiàng)目識(shí)別，即政府在確定一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目是否采用ppp模式時(shí)，需綜合評(píng)價(jià)該項(xiàng)目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會(huì)資本合作模式（ppp模式）。（一）項(xiàng)目發(fā)起根據(jù)ppp項(xiàng)目發(fā)起方式的不同，ppp項(xiàng)目包括政府發(fā)起、社會(huì)資本發(fā)起兩種方式，以政府發(fā)起為主。在政府發(fā)起方式中，財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)

4、主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；在社會(huì)資本發(fā)起方式中，社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。在上述過程中，涉及到ppp項(xiàng)目中的第一個(gè)重要的法律文件項(xiàng)目建議書。項(xiàng)目建議書的主要內(nèi)容一般包括：項(xiàng)目概況；項(xiàng)目必要性；項(xiàng)目規(guī)劃；項(xiàng)目建設(shè)條件分析；項(xiàng)目投融資方案。 （二）項(xiàng)目篩選財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。對(duì)于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提

5、交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。產(chǎn)出說明（output specification），是指項(xiàng)目建成后項(xiàng)目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水平等。 在上述過程中，涉及法律文件是： 1、新建、改建項(xiàng)目： 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；項(xiàng)目產(chǎn)出說明；項(xiàng)目初步實(shí)施方案。2、存量項(xiàng)目： 存量公共資產(chǎn)的歷史資料；項(xiàng)目產(chǎn)出說明；項(xiàng)目初步實(shí)施方案。(3) 物有所值評(píng)價(jià) 物有所值（value for money, vfm），是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益。

6、vfm評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。 物有所值評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績(jī)效評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。 應(yīng)統(tǒng)籌定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)論，做出物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”?！巴ㄟ^”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過的不宜采用ppp模式。 定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府

7、傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。全生命周期（whole life cycle），是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的完整周期。公共部門比較值（public sector comparator, psc），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等。開

8、展物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或ppp中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，明確是否開展定量評(píng)價(jià)，并明確定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。開展物有所值定量評(píng)價(jià)時(shí)，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或ppp中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，明確定量評(píng)價(jià)內(nèi)容、測(cè)算指標(biāo)和方法，以及定量評(píng)價(jià)結(jié)論是否作為采用ppp模式的決策依據(jù)。 定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)?？筛鶕?jù)具體情況設(shè)置補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確

9、性、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性等。 全生命周期整合程度指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、充分整合。 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到充分識(shí)別并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。 績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國(guó)產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。 潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)主要考核項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的吸引力。 政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力。 可融資性

10、指標(biāo)主要考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力。 在各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%；補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。 每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分分為五個(gè)等級(jí)，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對(duì)應(yīng)分值分別為10081、8061、6041、4021、200分。項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或ppp中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，按照評(píng)分等級(jí)對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)制定清晰準(zhǔn)確的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。 定性評(píng)價(jià)專家組包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。 專家在充分討論后按評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)打分，按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，形成專家組

11、意見。 項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或ppp中心）會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評(píng)價(jià)結(jié)論。原則上，評(píng)分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評(píng)價(jià)；否則，未通過定性評(píng)價(jià)。 定量評(píng)價(jià)是在假定采用ppp模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過對(duì)ppp項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（ppp值）與公共部門比較值（psc值）進(jìn)行比較，判斷ppp模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。 ppp值可等同于ppp項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號(hào)）及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。 psc值是以下三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)

12、值之和： 1、參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本；2、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值；3、 項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。 參照項(xiàng)目可根據(jù)具體情況確定為： 假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與ppp項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目； 最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與ppp項(xiàng)目產(chǎn)出相同或非常相似的項(xiàng)目。 建設(shè)凈成本主要包括參照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、升級(jí)、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價(jià)值，并扣除參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。 運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本主要包括參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)

13、期財(cái)務(wù)費(fèi)用等，并扣除假設(shè)參照項(xiàng)目與ppp項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。 競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用ppp模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的費(fèi)用，通常包括少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、有關(guān)稅費(fèi)等。 項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本包括可轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)成本，參照政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號(hào)）第二十一條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。 政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本等同于ppp值中的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任，兩者在psc值與ppp值比較時(shí)可對(duì)等扣除。 用于測(cè)算psc值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測(cè)算ppp值的折現(xiàn)率相同，參照政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受

14、能力論證指引（財(cái)金201521號(hào)）第十七條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。ppp值小于或等于psc值的，認(rèn)定為通過定量評(píng)價(jià)；ppp值大于psc值的，認(rèn)定為未通過定量評(píng)價(jià)。 項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或ppp中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，在物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論形成后，完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制工作，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳ppp綜合信息平臺(tái)。 物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容包括： 1、項(xiàng)目基礎(chǔ)信息。主要包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、ppp運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和付費(fèi)機(jī)制等。2、評(píng)價(jià)方法。主要包括定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分結(jié)果、專家組意見以及定量評(píng)價(jià)的psc值、ppp值的測(cè)算依據(jù)、測(cè)算過程和結(jié)果等。 3、評(píng)

15、價(jià)結(jié)論，分為通過和未通過。4、附件。通常包括（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、ppp項(xiàng)目合同、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告和中期評(píng)估報(bào)告等。 在上述過程中，涉及的法律文件是：項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，該文件主要包括：物有所值定性分析；物有所值定量分析；物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。（四）財(cái)政承受能力論證財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算ppp項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為ppp項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。開展ppp項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范ppp項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)

16、ppp可持續(xù)發(fā)展。 財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測(cè)、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制ppp項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。 財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。未通過論證的項(xiàng)目，則不宜采用ppp模式。 財(cái)政承受能力論證首先要進(jìn)行責(zé)任識(shí)別。ppp項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)

17、股權(quán)投資支出責(zé)任。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)

18、接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。 財(cái)政承受能力論證其次要進(jìn)行支出測(cè)算。財(cái)政部門（或ppp中心）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行測(cè)算。股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。對(duì)政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算

19、成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)。計(jì)算公式為：對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為：n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的年數(shù)。年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤(rùn)率變化對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的影響。 ppp項(xiàng)

20、目實(shí)施方案中的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制通常與消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)等因素掛鉤，會(huì)影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。在可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任受到使用者付費(fèi)數(shù)額的影響，而使用者付費(fèi)的多少因定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制而變化。在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。如果ppp合同約定保險(xiǎn)賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該等風(fēng)險(xiǎn)賠款金額的凈額。比例法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。情景分析

21、法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為： 財(cái)政承受能力論證的核心是進(jìn)行能力評(píng)估。財(cái)政部門（或ppp中心）識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全

22、部已實(shí)施和擬實(shí)施的ppp項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估,是根據(jù)ppp項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估ppp項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)ppp模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域ppp項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域ppp項(xiàng)目過于集中。每一年度全部ppp項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)

23、地區(qū)，采取ppp模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建 ppp項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過論證且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的ppp項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入ppp項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。在ppp項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或ppp中心）應(yīng)當(dāng)對(duì)合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時(shí)辦理支付手續(xù)

24、，切實(shí)維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。在上述過程中，涉及的法律文件是：項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告，該文件主要包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息；項(xiàng)目投資估算及資金籌措；項(xiàng)目產(chǎn)出說明；項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制；政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出；風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段（一）管理架構(gòu)構(gòu)成通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備?？h級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。項(xiàng)目管理架構(gòu)形成后，通常應(yīng)當(dāng)委托中介機(jī)構(gòu)召開法律盡職調(diào)查。一是項(xiàng)目?jī)?nèi)

25、部調(diào)查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)、項(xiàng)目自身三個(gè)方面把握，主要包括政府項(xiàng)目的批文和授權(quán)書、國(guó)家、省和地方對(duì)項(xiàng)目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項(xiàng)目用地的征地情況等。二是外部投資人調(diào)查。根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對(duì)各類投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、項(xiàng)目訴

26、求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考察。（二）項(xiàng)目實(shí)施方案編制項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。在上述過程中，涉及：項(xiàng)目實(shí)施方案，該文件主要包括：1、項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。2、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控

27、等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。3、項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。委托運(yùn)營(yíng)（operations & maintenance，o&m）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付

28、委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。合同期限一般不超過8年。管理合同（management contract，mc），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（build-operate-transfer，bot）,是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（build-own-operate，bo

29、o），由bot方式演變而來，二者區(qū)別主要是boo方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（transfer-operate-transfer，tot），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。改建-運(yùn)營(yíng)-移交（rehabilitate-operate-transfer，rot），是指政府在tot模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。 4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主

30、要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。使用者付費(fèi)（user charge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助（viability gap funding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式

31、，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。.政府付費(fèi)（government payment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（availability payment）、使用量付費(fèi)（usage payment）和績(jī)效付費(fèi)（performance payment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。 5、合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及

32、政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。7、采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)中華人民共和國(guó)政府采購法及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。（三）物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，

33、不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。三、項(xiàng)目采購階段（一）資格預(yù)審項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)

34、生變化的，應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。在上述過程中，涉及：1、資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。2、資格預(yù)審申請(qǐng)。3、資格預(yù)審評(píng)審。（二）項(xiàng)目采購文件的編制項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購方式、政府對(duì)項(xiàng)目

35、實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。在上述過程中，涉及：1、采購邀請(qǐng)。2、競(jìng)爭(zhēng)者須知。3、采購方式說明。4、采購程序說明。5、相應(yīng)文件編制要求。6、項(xiàng)目合同草案等。（三）項(xiàng)目采購邀請(qǐng)及響應(yīng)文件評(píng)審1、組建評(píng)審小組評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)

36、審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。 2、政府采購程序項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。3、競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：（一）采購公告發(fā)布及報(bào)名。競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。（二）資格審查。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審小組在評(píng)審階段

37、不再對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對(duì)符合條件的社會(huì)資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。（四）響應(yīng)文件評(píng)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審：第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中

38、規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。在上述過程中，涉及：1、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告 應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會(huì)資本參與采購活動(dòng)，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對(duì)社會(huì)資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價(jià)、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)等內(nèi)容。2、補(bǔ)遺文件。3、競(jìng)爭(zhēng)性磋商相應(yīng)文件。4、采購需求方案。5、采購需求方案評(píng)審報(bào)告等法律文件。（四）采購談判及項(xiàng)目合同簽訂項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)

39、成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，

40、由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。在上述過程中，涉及：1、確認(rèn)談判備忘錄。2、ppp項(xiàng)目合同，該合同是ppp項(xiàng)目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括：（1）定義及解釋；（2）項(xiàng)目的范圍和期限；（3）前提條件；（4）項(xiàng)目的融資；（5）項(xiàng)目用地；（6）項(xiàng)目的建設(shè)；（7）項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)；（8）項(xiàng)目的維護(hù)；（9）股權(quán)變更限制；（10）付費(fèi)機(jī)制；（11）履約擔(dān)保；（12）政府承諾；（13）保險(xiǎn)；（14）守法義務(wù)及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監(jiān)督和介入；（17）違

41、約、提起終止和終止后處理機(jī)制；（18）項(xiàng)目的移交；（19）適用法律及爭(zhēng)議解決；（20）合同附件；（21）其他。3、項(xiàng)目合同補(bǔ)充合同等。四、項(xiàng)目執(zhí)行階段（一）項(xiàng)目公司設(shè)立社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。（二）融資管理項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。（三）政府支付及績(jī)效監(jiān)測(cè)項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌

42、考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)

43、目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國(guó)家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決等工作。1、合同修訂。按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)，待政府審核同意后執(zhí)行。2、違約責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未履行項(xiàng)目合同約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項(xiàng)目合同等。3、爭(zhēng)議解決。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定

44、，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。（四）中期評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門備案。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。社會(huì)公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請(qǐng)監(jiān)督檢查。在上述過程中，涉及的法律文件是：1、項(xiàng)目公司設(shè)立文件。2、融資方案。3、履約保函

45、。4、項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)季/年報(bào)。5、項(xiàng)目產(chǎn)出說明。6、修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)等。五、項(xiàng)目移交階段（一）移交準(zhǔn)備項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。根據(jù)對(duì)ppp項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對(duì)于“

46、移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為ppp項(xiàng)目執(zhí)行完畢(特許經(jīng)營(yíng)期滿)后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)(財(cái)金【2014】113號(hào)文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。此外，若ppp項(xiàng)目采取tot(transfer-operate-transfer，移交-運(yùn)營(yíng)-移交)運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一t也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即ppp項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。（二）性能測(cè)試項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交

47、工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目合同約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。（

48、三）績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。ppp法律文本體系、核心條款宏觀來看，ppp（public private paternship，公私合作）模式作為一種公共產(chǎn)品提供方式，具備兩大功能：其一是交易，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的資金融通與結(jié)構(gòu)安排；其二是管理，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的效率提升與福利增進(jìn)。ppp模式實(shí)現(xiàn)上述兩大功能的基礎(chǔ)，是其內(nèi)在的法律關(guān)系架構(gòu)，外在表現(xiàn)為一系列法律文本體系，尤其是其中一些重要合同及關(guān)鍵性條

49、款居于樞紐地位。對(duì)ppp模式法律文本體系作系統(tǒng)梳理，并詳細(xì)解構(gòu)個(gè)別核心條款，可為ppp模式中各方權(quán)利、義務(wù)的配置和調(diào)整，以及有效維護(hù)公共利益提供可鑒之資。 一、ppp模式的法律文本體系及公、私權(quán)益協(xié)調(diào) ppp模式的法律文本體系主要由三個(gè)方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜，二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜，三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。事實(shí)上商務(wù)和融資合同文本中亦會(huì)涉及權(quán)益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務(wù)在法理上是被禁止的，同時(shí)公共部門對(duì)于基礎(chǔ)交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指以

50、特許權(quán)協(xié)議為核心，涉及公、私間利益協(xié)調(diào)及公共產(chǎn)品提供的專門性機(jī)制設(shè)計(jì)。 （一）基礎(chǔ)交易合同體系基礎(chǔ)交易合同體系按照項(xiàng)目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個(gè)子體系。其一，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同。ppp項(xiàng)目前期，通常由公共部門充任的項(xiàng)目發(fā)起人，會(huì)聯(lián)合私人部門合作方，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起和組織事宜進(jìn)行談判磋商，明確各方行動(dòng)指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為mou（合作備忘錄）和route map（路線圖）。由于項(xiàng)目epc（設(shè)計(jì)、采購和建設(shè)）事項(xiàng)不一定由ppp框架下的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)合作方進(jìn)行，通常外包處理，加之與項(xiàng)目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會(huì)影響評(píng)估事項(xiàng)絕大多數(shù)對(duì)外委托給獨(dú)立第三方，這樣就形成了工程合同、委托

51、協(xié)議等法律文本。其二，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)合同。如果項(xiàng)目公司僅是一個(gè)資本平臺(tái)，運(yùn)營(yíng)管理由專門的項(xiàng)目管理公司來承擔(dān)，這類合同會(huì)由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會(huì)以項(xiàng)目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項(xiàng)目運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)使用范圍和期限、運(yùn)營(yíng)管理和后期投入等進(jìn)行規(guī)約。其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。ppp項(xiàng)目不但要通過產(chǎn)品銷售實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)，從而有效吸引社會(huì)資本和私人部門參與，同時(shí)必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價(jià)格，重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價(jià)格

52、或價(jià)格調(diào)整機(jī)制的確定；二是交易數(shù)量，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實(shí)際提供量、實(shí)際消費(fèi)量或固定上限結(jié)算，以及take or pay（照付不議）等結(jié)算方式。 （二）融資合同體系 融資合同體系是ppp模式中政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，ppp項(xiàng)目通過設(shè)立spv（特殊目的實(shí)體）作為資金和資本整合的平臺(tái)，因此spv設(shè)立文件是融資文本體系的骨架。尤其是spv章程和股東間協(xié)議，會(huì)在明確項(xiàng)目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項(xiàng)目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項(xiàng)目融資往往會(huì)涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會(huì)包含諸多一般性融資條款，當(dāng)然其核

53、心內(nèi)容是資金價(jià)格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項(xiàng)目融資中通常會(huì)基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項(xiàng)中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險(xiǎn)和擔(dān)保權(quán)益，對(duì)包括ppp模式在內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。 （三）以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制 ppp文本體系中協(xié)調(diào)機(jī)制的核心部分是特許權(quán)協(xié)議。賦予特許權(quán)是ppp模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可

54、被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。而特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個(gè)大類：一是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此種情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配置可以是排他性的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實(shí)上均是對(duì)項(xiàng)目收益的保障。二是渠道許可。包括對(duì)特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對(duì)產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項(xiàng)目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)出品均完全通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，不但會(huì)遇到稀缺性的限制，也往往會(huì)面臨法律限制。尤其是當(dāng)ppp項(xiàng)目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)必不可少的補(bǔ)充，甚至成為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的前提

55、。三是經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價(jià)、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支持政策。至于特許權(quán)是否必須與ppp項(xiàng)目本身相關(guān)，還是可以擴(kuò)展為在私人部門其他經(jīng)營(yíng)行為中給予政策補(bǔ)償，一直存在爭(zhēng)論。從現(xiàn)實(shí)情況來看，公共政策可以基于公共需要對(duì)同公共福利直接相關(guān)的ppp項(xiàng)目給予特許權(quán)支持，但如果特許權(quán)同ppp項(xiàng)目本身完全脫離，不但難以實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)平等，而且打亂了公共資源支出與其所應(yīng)惠及的目標(biāo)受眾之間的對(duì)應(yīng)性。 協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項(xiàng)，一般不涉及實(shí)體權(quán)益的配置。主要有法律適用相關(guān)約定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭(zhēng)端

56、解決機(jī)制和再談判條款等內(nèi)容。一個(gè)爭(zhēng)議較多的問題是，ppp項(xiàng)目中的爭(zhēng)端事項(xiàng)可否通過仲裁方式解決。在一般的項(xiàng)目融資中，仲裁因?yàn)槠浔憬莞咝У奶匦远黄毡檫\(yùn)用。但ppp模式涉及公共部門，許多爭(zhēng)端是圍繞特許權(quán)協(xié)議而發(fā)生的。根據(jù)一般理論，政府行為中，類似ppp項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。另一爭(zhēng)議較多的問題是，ppp項(xiàng)目中的稅收優(yōu)惠可否通過稅收合同賦予。從目前國(guó)際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數(shù)國(guó)家不認(rèn)可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務(wù)。其主要原因在于，這種方式無疑將對(duì)稅收法定形成破壞，因此幾乎所有ppp項(xiàng)目中，稅收優(yōu)惠均通過法定形式賦予。 二、ppp法律文本體系中涉及公共利益的幾項(xiàng)關(guān)鍵條款 ppp法律文本體系極其龐大，從近年來的國(guó)際實(shí)踐來看，應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性的有效手段是推廣標(biāo)準(zhǔn)化合同。盡管ppp文本體系中諸多條款交織所形成的勾稽關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，但這卻是維護(hù)公共利益并激發(fā)項(xiàng)目效率所必需的。 （一）公、私部門風(fēng)險(xiǎn)配置條款良好的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制是隔離ppp項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和公