2021年推進(jìn)保密依法行政亟待解決的幾個(gè)突出問題

1、精編word文檔 下載可編輯依法行政反映了行政機(jī)關(guān)運(yùn)作方式的基本特征，保密工作部門是政府主管保密工作的職能部門，其一切管理行為都必須依法行政。依法行政的本質(zhì)涵義有三個(gè)要點(diǎn)一是行政權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定；二是行政權(quán)力的行使必須依據(jù)法律；三是違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。保密依法行政是指各級(jí)保密工作部門依法對(duì)社會(huì)上各類涉及或者可能涉及國家秘密的組織或者個(gè)人所實(shí)施的行政管理行為。近年來，各級(jí)保密工作部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行保密法，依法開展保密工作，在保密執(zhí)法實(shí)踐方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效。但是，由于保密依法行政在我國尚處于起步階段，無論是從制度安排分析還是從現(xiàn)實(shí)情況來看都存在一些不盡人意的地方，保密

2、法制建設(shè)有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，保密依法行政工作任重道遠(yuǎn)。一、從體制層面分析，保密依法行政跨不過“四道坎”。第一道“坎”無合法的執(zhí)法資格。保密法第五條規(guī)定“國家保密工作部門主管全國保守國家秘密的工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)保密工作部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，主管本行政區(qū)域保守國家秘密的工作。中央國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)內(nèi)，主管或指導(dǎo)本系統(tǒng)保守國家秘密的工作。”各級(jí)保密工作部門的行政主體資格看似不成問題，但是當(dāng)前各地保密工作部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀卻使這一問題復(fù)雜化了，黨管保密的體制與依法行政的要求背道而馳。目前從國家到縣級(jí)的絕大多數(shù)保密工作機(jī)構(gòu)均設(shè)置在同級(jí)黨委辦公廳（室）內(nèi)，作為同級(jí)黨委辦公廳（室）管理的機(jī)構(gòu)，有的甚至直接

3、作為同級(jí)黨委辦公廳（室）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在。如我縣在xx年縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革時(shí)關(guān)于縣保密局的去留問題文件表述如下“縣保密局并入縣委辦公室，對(duì)外保留縣國家保密局牌子，在縣委辦公室內(nèi)部設(shè)立機(jī)要保密室”?？h保密局由改革前的獨(dú)立副科級(jí)單位變成了縣委辦的半個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人、財(cái)、物等方面完全由縣委辦公室統(tǒng)一管理，自己沒有獨(dú)立的行政法人資格，無法以自己的名義對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)自身行政行為產(chǎn)生的法律后果。可見，這顯然不符合行政處罰法、行政訴訟法等基本行政法中行政主體的要求。既非行政機(jī)關(guān)，何來“依法行政”？第二道“坎”無明確的執(zhí)法依據(jù)。從目前保密工作部門行使行政權(quán)的依據(jù)看，保密法及其實(shí)施辦法屬于法律和行政法規(guī)，其余的均為國家保密

4、局單獨(dú)或者與其他中央國家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件。保密法、保密法實(shí)施辦法對(duì)保密工作部門職能的基本規(guī)定過于原則，而且不能涵蓋保密工作的全部?jī)?nèi)容。規(guī)章或者規(guī)范性文件，從形式到內(nèi)容與立法法的要求都有一定的距離，例如國家保密局的許多規(guī)章不是以令的形式而只是以文件的形式發(fā)布，許多針對(duì)社會(huì)保密管理方面的規(guī)章或者規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)缺乏直接、明確的法律依據(jù)。因此，從源頭上妥善解決保密依法行政依據(jù)的合法性問題，已經(jīng)成為保密依法行政的當(dāng)務(wù)之急。第三道“坎”無法定的行政職權(quán)。保密法第五條規(guī)定，各級(jí)保密工作部門主管本行政區(qū)域的保密工作。應(yīng)該說這是一種概括性的授權(quán)，理論上可以理解為本行政區(qū)域內(nèi)凡與保守

5、國家秘密有關(guān)的事務(wù)，保密工作部門都可以，也應(yīng)該去主管。但是具體哪些事情屬于與保守國家秘密有關(guān)？保密工作部門應(yīng)該在哪個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施管理、用什么手段實(shí)施管理？等這些依法行政中要求明確的事項(xiàng)，在保密法及其實(shí)施辦法中卻少有規(guī)定，或規(guī)定得過于原則，致使保密工作部門的職權(quán)“遠(yuǎn)看大無邊，近看無著落”。因?yàn)閷?duì)保密行政職權(quán)沒有明確具體的規(guī)定，各地行政職權(quán)出現(xiàn)“長(zhǎng)短不一”的現(xiàn)象。同為省級(jí)保密工作部門，有的省經(jīng)過省政府法制辦確認(rèn)了幾十項(xiàng)職權(quán)，而有的省卻一項(xiàng)也未予確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定，這是依法行政的前提條件。如果在行使職權(quán)問題上各地各顯神通，各行其是，這與依法行政的要求顯然是相悖的。第四道“坎”無強(qiáng)有力的執(zhí)法手段。保密

6、行政執(zhí)法過程中處罰手段的缺乏，難以對(duì)違法者產(chǎn)生威懾，減損了法制的教育、懲處功能。目前，保密工作部門能夠從保密法律、法規(guī)上找到依據(jù)的處罰權(quán)力僅有3項(xiàng)沒收泄露國家秘密所獲得的非法收入；責(zé)令國家秘密載體定點(diǎn)復(fù)制單位停止國家秘密載體復(fù)制活動(dòng)；吊銷國家秘密載體定點(diǎn)復(fù)制單位的國家秘密載體復(fù)制許可證。除此之外，所行使的都是“建議權(quán)”。這種“軟性權(quán)力”在保密執(zhí)法上顯得很尷尬。保密工作中有法不依、有章不循的現(xiàn)象層出不窮，懲處不力應(yīng)列其首。二、從立法角度評(píng)價(jià)，保密法制建設(shè)質(zhì)量難過“檢驗(yàn)關(guān)”。完備的制度建設(shè)，是確保依法行政的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)該說，自1988年保密法頒布和實(shí)施以來，我國已建立起了一套較為完備的保密法規(guī)體

7、系，基本上做到了“有法可依”。但是現(xiàn)代法治不僅要求“有法可依”，更關(guān)鍵是所依之法還必須是“良法”，其基本標(biāo)準(zhǔn)，一是合法性；二是科學(xué)性。第一，合法性的標(biāo)準(zhǔn)。這主要是要求保密立法必須符合法律保留和法律優(yōu)先的原則。即凡屬法律保留的事項(xiàng)，非經(jīng)法律的明確授權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)都不得加以規(guī)定；任何下位法的規(guī)定都必須與上位法的規(guī)定相一致，不得與上位法的規(guī)定相抵觸。對(duì)于這兩個(gè)原則，我國立法法、行政許可法和行政處罰法都作出了具體的規(guī)定。其中，行政處罰法規(guī)定，對(duì)限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定，法規(guī)、規(guī)章都無權(quán)設(shè)定；地方性法規(guī)只能設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照之外的其他行政處罰；規(guī)章只能設(shè)定警告或一定數(shù)量

8、的罰款這兩種行政處罰；除以上四種規(guī)范性文件外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。就保密立法領(lǐng)域而言，作為法律的保密法沒有創(chuàng)設(shè)行政處罰，作為行政法規(guī)的保密法實(shí)施辦法第34條只創(chuàng)設(shè)了一種處罰，即“沒收因泄露國家秘密所獲取的非法收入”。印刷、復(fù)印等行業(yè)復(fù)制國家秘密載體暫行管理辦法由國家保密局、國家工商行政管理局、公安部、新聞出版署、文化部、輕工業(yè)部等部門聯(lián)合制定，屬于規(guī)章。在該規(guī)章中設(shè)定了“責(zé)令停止復(fù)制活動(dòng)”、“沒收全部復(fù)制品”、“吊銷國家秘密載體復(fù)制許可證”、“建議工商部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”等幾種處罰，這顯然不符合行政處罰法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以取消，或上升為法律、行政法規(guī)。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行保密法規(guī)、規(guī)章及

9、規(guī)范性文件對(duì)照立法法、行政處罰法和行政許可法的要求進(jìn)行一次全面清理，對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)需要的，該修訂的要修訂，該廢止的要廢止。第二，科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)。這是對(duì)立法技術(shù)的客觀要求，它要求立法應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)事物本質(zhì)科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，同時(shí)要求立法規(guī)范的語言文字、名稱和章節(jié)條款的規(guī)范化、科學(xué)化，具有可操作性。只有這樣才能從根本上提高制度的實(shí)施效果，確保依法行政所依之法的質(zhì)量。在保密立法領(lǐng)域，這方面的問題很突出一是立法滯后，不能及時(shí)反映新形勢(shì)下保密工作的發(fā)展變化和內(nèi)在客觀規(guī)律。如保密法制定迄今快2年了，其中很多規(guī)定已經(jīng)過時(shí)。其最典型的體現(xiàn)是這部法律基本上反映的是內(nèi)部保密行

10、政法律關(guān)系，顯然很不全面，保密法不僅要規(guī)范內(nèi)部保密行政管理，更主要的是要規(guī)范保密工作部門對(duì)涉密的一般公民、法人和其他組織實(shí)施的外部保密行政管理。又如保密技術(shù)裝備強(qiáng)制配備的問題，作為保密依法行政的重要內(nèi)容，到目前為止還沒有相關(guān)的法律、法規(guī)和措施出臺(tái)，影響了此項(xiàng)工作的推進(jìn)。二是立法含糊，許多規(guī)定很不明確具體，缺乏針對(duì)性和可操作性。如保密法等保密法律、法規(guī)中使用的“中央國家機(jī)關(guān)”，“有關(guān)機(jī)關(guān)、單位”、“檢查”、“獎(jiǎng)勵(lì)”、“處分”、“沒收”、“復(fù)議”等用語都十分含糊，使人無所適從，也容易導(dǎo)致執(zhí)法中濫用職權(quán)。如科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定第三十條“各級(jí)機(jī)關(guān)、單位對(duì)于為科學(xué)技術(shù)保密工作做出貢獻(xiàn)、成績(jī)顯著的集體和個(gè)人，

11、應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于違反國家保密法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重，給國家安全和利益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)給予有關(guān)責(zé)任人員以行政處分，觸犯刑律的，交由司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任?！睂?duì)怎樣才算“做出貢獻(xiàn)、成績(jī)顯著”及“情節(jié)嚴(yán)重”沒有明確規(guī)定，也沒有規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)的具體辦法。三、從現(xiàn)實(shí)層面分析，保密執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需要“大躍進(jìn)”。一是執(zhí)法力量配備根本不夠?；鶎颖Ｃ芄ぷ鞑块T在依法行政中遇到的特殊問題?？h級(jí)保密工作部門是最基層的保密工作機(jī)構(gòu)，需要承擔(dān)日常的保密監(jiān)管職責(zé)。但目前全國范圍內(nèi)多數(shù)地方保密與機(jī)要部門合設(shè)，兩塊牌子一套人馬，一般都只有3至4個(gè)人員編制。專職保密人員數(shù)量嚴(yán)重不足，有的縣還是“光桿司令”，這種情況甚至無法滿足行政處罰法規(guī)定的調(diào)查取證程序需要的最少行政執(zhí)法人員人數(shù)的要求，更談不上建立內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制。二是執(zhí)法人員素質(zhì)普遍不高。從保密工作依法行政的實(shí)踐來看，在不少地方和許多方面，法律、法規(guī)和規(guī)章賦予保密工作部門的職能，還未能真正得到履行；一些部門、單位甚至還停留在憑經(jīng)驗(yàn)、憑習(xí)慣開展保密工作的做法上。這些都是“人”的問題。因此，要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，下氣力培養(yǎng)、鍛煉、造就一批政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、水平高的保密工作者和執(zhí)法