災(zāi)后信貸資金支持基層水利建設(shè)研究

1、災(zāi)后信貸資金支持基層水利建設(shè)研究 湖北省崇陽縣地處湘鄂交界，因地形、地貌、氣候等特性，年年面臨洪澇、干旱雙重威脅。2011年上半年，該縣又遭受冬春連旱、旱澇急轉(zhuǎn)災(zāi)情，廣大農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)民群眾損失慘重，再度暴露出水利建設(shè)滯后的現(xiàn)狀。水利建設(shè)是“三農(nóng)”領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，事關(guān)糧價(jià)穩(wěn)定和糧食安全大局。2011年發(fā)布的中央一號(hào)文件提出，要啟動(dòng)金融杠桿彌補(bǔ)水利投入不足問題，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融資本投資興建水利設(shè)施。努力探索金融支持農(nóng)田水利投融資穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的可行路徑，推動(dòng)信貸資金“活水”與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的無縫對(duì)接，將是縣域金融機(jī)構(gòu)今年一個(gè)時(shí)期現(xiàn)實(shí)而緊迫的一項(xiàng)重要職責(zé)。 一、當(dāng)前水利設(shè)施建設(shè)面臨的困境：“三難” 一

2、難：水利基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)難適應(yīng)。受制于水利工程產(chǎn)權(quán)改革的滯后，水利設(shè)施防洪抗旱功能退化嚴(yán)重，有效灌溉和防洪面積小，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和防范災(zāi)害的作用明顯不足。該縣現(xiàn)有各類水庫89座，其中大型水庫1座，中型水庫4座，小I型水庫11座，小II型水庫73座，水庫集水面積622.24平方公里，設(shè)計(jì)總庫容5.59億立方米，而實(shí)際有效庫容僅為3億立方米。全縣水利設(shè)施的總灌溉面積20.66萬畝，防洪面積12.87萬畝，只占到全縣糧食生產(chǎn)面積的31.9%和19.9%。再加上現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施大都建設(shè)于上世紀(jì)5070年代，加上年久失修，工程老化嚴(yán)重，大多留下隱患。如全縣水庫渠道（包括干渠、支渠、渡槽、隧洞）總計(jì)

3、277條、總長(zhǎng)800公里，但大部分損毀嚴(yán)重，只有不到300公里能正常使用，水利設(shè)施的灌溉面積大幅萎縮。 二難：水利工程建設(shè)中的地方配套資金難到位。對(duì)于水利建設(shè)工程項(xiàng)目，縣級(jí)政府是喜憂參半，一方面為上級(jí)財(cái)政下?lián)苜Y金加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)倍感高興，另一方面又因縣級(jí)財(cái)政必須配備資金投入而焦慮萬分。按工程建設(shè)分中央、省、縣三級(jí)出資比率，縣政府需承擔(dān)25%的資金投入，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、地方財(cái)政本來就倒掛的崇陽縣來說，顯然十分為難，所需的配套資金往往難以到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年以來，中央、省級(jí)財(cái)政共為該縣水利工程建設(shè)撥款2億左右，但縣級(jí)財(cái)政配套資金投入不到4000萬元。2009、2010年該縣4座大、中型水庫進(jìn)

4、行除險(xiǎn)加固，工程預(yù)計(jì)總資金需求為1.58億元，但實(shí)際到位資金為1.29億元，到位率為81.8%。資金投入的不足，直接影響水利工程建設(shè)的進(jìn)展。2008年以來，該縣僅對(duì)1座大型水庫、3座中型水庫和6座小I型水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，僅占11%。 三難：信貸支持水利設(shè)施工程建設(shè)難切入。在傳統(tǒng)管理體制下，我國農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)都由政府行使，這導(dǎo)致政府在對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管理中較多地考慮政治利益而非經(jīng)濟(jì)利益，缺乏改進(jìn)水利設(shè)施經(jīng)營管理效率和效益的積極性，造成水利設(shè)施理論上“人人有份”，實(shí)際上“人人無責(zé)“，形成工程所有者管不了，使用者又不管的局面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，崇陽縣香山、臺(tái)山、石壁、楊林橋水庫先后經(jīng)過

5、機(jī)構(gòu)改革后直屬崇陽縣水利局管理，但產(chǎn)權(quán)還是屬于政府，沒有改變產(chǎn)權(quán)，民間資本和信貸資本都難以進(jìn)入。另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施主要依靠國家財(cái)政直接投入或村民組織集體修建，具有很明顯的公共物品和公益特性，從而也決定了農(nóng)田水利設(shè)施投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，甚至根本就不具備收益或收益很少。自2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來，全縣農(nóng)田耕作用水基本上都是“零收費(fèi)”。產(chǎn)權(quán)不明晰和收益不確定，也注定了農(nóng)田水利設(shè)施一無有效擔(dān)保抵押物，二無可用作質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)益，即使金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新相關(guān)業(yè)務(wù)品種，也很難覆蓋到大多數(shù)水利設(shè)施。自2008年以來，該縣金融機(jī)構(gòu)直接涉及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的信貸資金幾乎為零，僅在國家投資、政府招標(biāo)的橋

6、面、堰溝等整改項(xiàng)目的中標(biāo)人通過個(gè)人貸款的形式，發(fā)放3筆貸款，總金額180多萬元。 二、信貸資源介入水利建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求：“三盼” 一盼：“三農(nóng)”盼水利工程早建設(shè)、早受益。2011年的大旱大澇，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)損失極為嚴(yán)重，也激發(fā)了農(nóng)民對(duì)水利設(shè)施建設(shè)的訴求。一是能夠有效提高耕種收益。農(nóng)戶普遍希望加快小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是塘堰、溝渠、泵站等末級(jí)渠道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，擴(kuò)大水利設(shè)施的灌溉半徑和灌溉面積，將灌溉用水直接引入到自家的田間地頭，改造中低產(chǎn)田。二是能夠有效防范旱澇災(zāi)害的發(fā)生。老百姓對(duì)旱澇這種“天災(zāi)”無能為力。今年的旱澇急轉(zhuǎn)、連續(xù)受災(zāi)，造成大量農(nóng)田被沖毀，多種作物被淹，許多農(nóng)戶顆粒無收，家庭收入大

7、幅下降。三是減少用水糾紛，實(shí)現(xiàn)和諧共處。調(diào)查了解到，用水問題是造成基層農(nóng)村村組之間、農(nóng)戶之間產(chǎn)生糾紛的重要原因，有時(shí)甚至引起大規(guī)模的械斗等群體事件。近4年，全縣共查處水利案件114起，其中2010年就發(fā)生37起，嚴(yán)重影響農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)。 二盼：地方政府盼解決配套資金。2011年，旱災(zāi)造成該縣所有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍受災(zāi)，農(nóng)作物受旱面積19.8萬畝，絕收面積3000余畝，經(jīng)濟(jì)損失2.2億元以上；洪災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失11億元以上，沖毀水利設(shè)施200處，損失2億元，總受災(zāi)人口30多萬人。如此重大的損失讓地方政府痛心疾首，既盼望中央加大水利建設(shè)投資，早日改善水利設(shè)施落后的局面，又因財(cái)力困難對(duì)由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的巨

8、額配套資金一籌莫展。如該縣有50座進(jìn)入中央規(guī)劃，規(guī)劃投資1.3億元，縣級(jí)財(cái)政需配套資金3000多萬元。未列入中央規(guī)劃的26座，除險(xiǎn)整固需投資6240萬元。而且，該縣今年被列為全國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)縣，地方財(cái)政每年需配套資金400萬元。據(jù)此匡算，未來3年內(nèi)，該縣地方財(cái)政的投資就需1.1億元。地方政府急盼多渠道籌集資金，投入水利工程建設(shè)，而具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)、價(jià)格優(yōu)勢(shì)和期限優(yōu)勢(shì)的信貸資源，理所當(dāng)然成為了政府的首要選擇。 三盼：金融機(jī)構(gòu)盼信貸新增長(zhǎng)點(diǎn)。面對(duì)農(nóng)民和地方政府在水利建設(shè)上對(duì)金融“活水”的期盼，金融機(jī)構(gòu)特別是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)水利建設(shè)的熱情日益高漲。如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行崇陽縣支行按湖北省分行要求，明確表示

9、要將全年信貸規(guī)模的三分之一用于專項(xiàng)支持水利設(shè)施建設(shè)，并出臺(tái)了具體優(yōu)惠支持政策，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可控、抵押到位的水利設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)貸款請(qǐng)求，承諾90%以上有望獲批。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行崇陽縣支行還與水利部門簽訂戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，在防洪工程建設(shè)、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)等方面重點(diǎn)給予信貸支持。崇陽縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社也表示，要在繼續(xù)做好水面養(yǎng)殖、工程承包等信貸服務(wù)的基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)新信貸管理辦法和管理技術(shù)，大力開展水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款等新型貸款，為水利建設(shè)項(xiàng)目和水利企業(yè)提供多樣化的信貸產(chǎn)品和便捷、高效的信貸融資方式。種種跡象都表明，金融機(jī)構(gòu)紛紛看好水利設(shè)施建設(shè)的收益和發(fā)展前景，并已經(jīng)做好了信貸安排。 三、信貸

10、資金對(duì)接水利設(shè)施建設(shè)的路徑選擇：“三招” 一招：加快水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體。要按照“明晰產(chǎn)權(quán)、落實(shí)主體、分類實(shí)施”的改革原則，對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。一是在維持大、中型水利設(shè)施歸國家所有，保證國家投資的前提下，對(duì)小型、小型和末級(jí)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，通過拍賣或轉(zhuǎn)讓方式，轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶組成的用水合作組織，實(shí)現(xiàn)變國有為民有。二是對(duì)農(nóng)戶自用為主的微型工程和設(shè)施產(chǎn)權(quán)確定為個(gè)人所有，由政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證。三是對(duì)新建設(shè)農(nóng)田水利工程，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，清晰所有權(quán)，落實(shí)建設(shè)和管理責(zé)任。 二招：地方政府出臺(tái)配套措施，增強(qiáng)水利設(shè)施對(duì)信貸資金的吸附力。一是汲取城投公司的成功

11、經(jīng)驗(yàn)，采取政府出資、控股、合作等方式，嘗試組建以政府投融資平臺(tái)形式設(shè)立的水利建設(shè)專業(yè)投資公司，作為水利基礎(chǔ)設(shè)施的貸款主體，負(fù)責(zé)對(duì)銀行信貸資金的承貸、使用和償還。二是擴(kuò)大地方融資擔(dān)保公司的擔(dān)保范圍，創(chuàng)新?lián)Ｆ贩N，增強(qiáng)對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰的水利設(shè)施建設(shè)信貸的融資擔(dān)保，解決水利設(shè)施抵押擔(dān)保不足問題。三是出臺(tái)優(yōu)惠政策，促進(jìn)財(cái)政資金與信貸資金的有效結(jié)合，形成支持水利改革發(fā)展的合力。如對(duì)一些重要的但收益較低的涉農(nóng)水利項(xiàng)目貸款，財(cái)政可適當(dāng)貼息；對(duì)銀行因此形成的損失，財(cái)政資金設(shè)立專項(xiàng)貸款損失基金，給予適當(dāng)補(bǔ)償，從而增強(qiáng)銀行的信心，吸引信貸資金的投入。 三招：加大涉水金融服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新，深化銀行信貸資金扶持。金融作為籌集和配置信貸資源的有效機(jī)制，應(yīng)該成為增加水利資金投入的重要渠道和補(bǔ)充，在擴(kuò)大水利投入，支持水利建設(shè)方面責(zé)無旁貸。一是人民銀行要積極搭建平臺(tái)，促進(jìn)水利部門、水利企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間的溝通，促進(jìn)融資需求的實(shí)現(xiàn)。二是商業(yè)銀行上級(jí)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步下放項(xiàng)目貸款權(quán)限，建立水利設(shè)施貸款“綠色通道”，優(yōu)化審批