城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議【作者】張合林/郝壽義修回日期：2007-01-08中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A文章編號：1002- 9753（2007）02-0028-13一、我國土地市場制度結構的典型二元特征及其矛盾（一）割裂：土地市場制度結構的典型二元特征隨著改革開放的不斷深入，我國社會主義市場經濟體制逐步形成和完 善。土地市場作為我國社會主義市場經濟體制不可分割的一部分，也不斷發(fā)育 和形成。目前，我國的土地市場由三部分組成：農村土地市場、征地市場和城 市土地市場。我國的城市土地市場已基本建立起來并且形成了相應的地價體 系；而在農村，由于大量的農用地和非農用地都在自發(fā)流轉，客

2、觀上土地市場 已經形成，但是在制度和政策上并沒有建立起來，地價體系也未形成。至于所 謂的征地市場，由國家獨家壟斷，行政運作，一邊低價從農村農民手里征得土 地，另一邊高價在城市土地市場出讓，征地成為農村土地“轉換”為城市建設 用地的惟一合法途徑，由此，割斷了城鄉(xiāng)土地的自由合理流轉，割斷了城鄉(xiāng)土 地市場的有機聯(lián)系。因此，我國城鄉(xiāng)土地市場和地價體系是割裂的。我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結構，表現(xiàn)為典型的二元特征。一是土 地產權城鄉(xiāng)二元。農村土地屬農村集體所有，城市土地屬國家所有，城鄉(xiāng)土地 所有權及其使用權之間不準自由交換。二是城鄉(xiāng)土地用途二元。農村土地農 用，城市土地用于城市經濟建設，城鄉(xiāng)土地不能自由

3、合理流轉。三是城鄉(xiāng)土地 市場二元。城鄉(xiāng)土地市場是割裂的。四是城鄉(xiāng)土地價格二元。城鄉(xiāng)土地價格體 系是割裂的。五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理二元。規(guī)劃和管理政出多門，城鄉(xiāng) 割裂，尤其是農村土地規(guī)劃和管理薄弱而無力。市場壟斷和城鄉(xiāng)土地市場割裂，一方面排除市場機制，造成農地非農 化過渡，另一方面驅使地方政府過度征地和逐利。二者都同時導致工業(yè)化、城 市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持續(xù)利用和侵害農民的土地財產權 益。我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結構，使其效率和公平雙雙受損。（二）城鄉(xiāng)土地市場制度割裂的原因1 .傳統(tǒng)計劃經濟體制的產物 新中國成立后，在資金稀缺的條件下， 優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)的趕超戰(zhàn)略的確立使

4、政策偏向城市 1。國家為了保證城市工 業(yè)的快速發(fā)展，通過嚴格的戶籍管理體制、嚴重扭曲的產品和生產要素價格的 宏觀政策、高度集中的資源計劃配置制度以及沒有自主權的微觀經營機制等手 段，建立了城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構和二元管理體制。國家通過財政稅收體制 和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策把農村的財富轉移到城市。我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度就是 在這種二元體制背景下逐步形成的。即農村的土地屬于農村集體所有，農村土 地農用；城市土地屬國家所有，用于城市經濟建設，二者的分割十分明顯，土 地作為一種生產要素在城鄉(xiāng)之間不能自由流轉。若軍事國防、行政或工業(yè)用地占用農村土地，采取行政無償劃撥，不存在市場交易。2 .基于現(xiàn)實的考慮 一是

5、保持農村土地集體所有是對農民就業(yè)和社會 保障的考慮。我國是世界上人口最多的國家，在農村地區(qū)存在著大量的剩余勞 動力，土地是最重要的農業(yè)生產資料，農村土地的集體所有在一定意義上隱含 著對農民勞動就業(yè)和基本生活權利的保障。國家希望通過農村土地的集體所 有、農產承包來緩解農村剩余勞動力轉移的壓力和減輕貧困農村基本生活保障 的壓力。二是城鄉(xiāng)土地市場“二元”管理也是國家糧食和農業(yè)安全的需要。我 國屬于人口稠密的國家，可利用的土地特別是可耕地少，人均耕地面積大大低 于世界平均水平，為了保證國家糧食安全，也必須要嚴格保護可耕地面積，嚴 禁耕地非法轉用2 o3 .法律體系不完善的結果 國家立法部門對農村集體土

6、地流轉問題向 來持謹慎和保留的態(tài)度。1988年憲法修正案規(guī)定“土地使用權可以依照法 律規(guī)定轉讓”，同年修改的土地管理法第二條亦曾規(guī)定，“國有土地和集 體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行 規(guī)定”。事實上，兩年后于1990年國務院僅出臺了有關國有土地使用權流轉的 法規(guī)性文件，即城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例。農地使用權流 轉則由15年后于2003年實施的農村土地承包法做了詳盡規(guī)范，而有關農 村集體非農建設用地（使用權）流轉的實施性立法至今沒有出臺。雖然 1998年和 2004年修訂、修改的土地管理法第二條第三款仍有“土地使用權可以依法 轉讓”的規(guī)定，但第六十

7、三條同時明確規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不 得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！钡诙l第四款和第四十三條又分別 規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度?！?“任何單位和個人進行建設， 需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”由此可見，國家立法對農村 集體非農建設用地流轉設定了嚴格的限制，從法規(guī)制度上嚴格地將農村集體土 地拒之于市場門外，而事實上農村土地市場又是客觀存在的，這就形成了中國 土地市場的雙重性，即較為規(guī)范的城鎮(zhèn)國有土地市場與欠規(guī)范的農村集體土地 市場同時存在，然而由于法規(guī)的制約，兩者之間難以有效地融通而呈割裂狀 態(tài)。4 .國家土地征收（用）制度安排直接阻斷城鄉(xiāng)土地市場 隨著

8、工業(yè)化、 城市化的加速，必然有相應量的農村土地轉換成城市或工業(yè)用地，在我國，這 個轉換的惟一合法途徑是土地征收。我國新憲法第十條第三款規(guī)定，“國 家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補 償”。新土地管理法第二條第四款也規(guī)定，“國家為了公共利益的需要， 可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈耐恋赜猛巨D換制度包 括兩個環(huán)節(jié)：一是國家或其代理人各級政府發(fā)動土地征收權，征收農村集體所 有、農民承包經營的土地，“轉換”成國有性質的土地；一是通過城市土地市 場，以“招、拍、掛”，協(xié)議，劃撥等形式出讓。國家獨家壟斷土地征收市 場，既是農村農民土地的獨家“買者”，又是

9、一級城市土地市場的獨家賣者。 可見，土地由農業(yè)用地轉為城市用地，并非是土地的供給者和土地的需求者直 接進行市場交易，正是這種人為設置的制度壁壘把城鄉(xiāng)土地市場割斷，這是一 個層次意義上的城鄉(xiāng)土地市場空間上的割斷。然而，土地的轉換，不僅僅是土 地權利的“轉換”，而且是土地產權在價值上的實現(xiàn)。國家一邊從農民手里低 價征收到土地，之所以說是低價，是因為現(xiàn)行有關法律規(guī)定，征收耕地的補償 費用按原土地用途產值的若干倍進行補償，而非土地的市場價格；一邊高價在城市土地市場出讓，二者之間有相當大的價差甚至是巨額的獲利空間。從理論 上講，一定面積收益為1的農田，轉換為工、商用地，其收益可增加為 10倍、 100倍

10、，甚至更多。實證研究結果表明，經濟發(fā)達地區(qū)土地征收、土地出讓和 市場交易三者的價格比大約為1 ： 10： 503。可見，在土地權利價值實現(xiàn)的過 程中，市場機制被排除在外，土地均衡價格形成機制和基于競標地租理論的一 般土地利用機制不起作用，當然也就不存在土地的供給與需求通過市場機制的 作用形成土地的均衡價格，同樣也不會得到基于競標地租理論模型的平滑和連 續(xù)的均衡地租曲線，在這里，由于行政壟斷定價勢力，導致競標地租曲線折斷 （圖1）。這是又一層意義上的土地市場的價格割斷，也是最實質意義上的割 斷。圖1非均衡價格/折斷的競標地租曲線注：土地供給曲線所以是垂直于橫軸的一條直線，是因為假定土地 的經濟供

11、給缺乏彈性。競標地租曲線是城市各種用地競標地租曲線的包絡線 4,這里是一條簡化的、折斷的競標地租曲線，用 D來代替。5 .法律制度背后的土地產權歧視我國農村土地產權是虛位、殘缺和 模糊的5,由此導致土地產權不具有排他性及其在土地市場交易中的一系列不 良后果。從另一種意義上講，我國農村土地產權與城市土地產權不對等，存在 著嚴重的產權歧視，這是導致土地市場制度割裂的背后力量。一是城市土地所 有權與集體土地所有權在內涵與外延上有很大的區(qū)別，國家土地所有權更具有 所有權的絕對性特征，而集體土地所有權受到比國外私人土地所有權更多的限 制，集體土地所有權不具有絕對性，不是一項真正的“所有權”，是國家通過

12、政治力量賦予農民集體的，其權能的缺失是與生俱來的、無法改變的6 o二是城市土地使用權與農地承包經營權也有很大差別。目前農地承包經營權的債權 特性強，而物權特性較弱，從物權法角度，農地使用權應稱為農地物權。農地 使用權流轉制度的不健全，使農地資源的利用處于分散和低效狀態(tài)，不利于土 地的集約化經營和土地經濟效益的提高，不但把城鄉(xiāng)土地市場分割開來，而且 嚴重阻礙了土地、人力等資源向工業(yè)、城市的轉移。農地使用權分配的利益格 乏缺乏法律上的穩(wěn)定性，靠政策調整難以解決現(xiàn)實中的利益沖突。三是城市土 地使用權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權的不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設經營用地的初級 市場發(fā)展不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地流轉的二

13、級市場法律規(guī)定不健全、交易不 規(guī)范的問題嚴重影響并畸化工業(yè)化、城市化進程 7。6 三）土地市場制度的矛盾現(xiàn)行土地市場制度，特別是征地制度對推動城市化進程、保護耕地資 源和增加地方政府收入曾起到很大作用，但是人們也付出了沉重的代價。這套 制度越來越不適應我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，暴露出許多問題與矛盾。1 .與市場經濟體制改革方向相矛盾 自從黨的十四大確立我國建立社 會主義市場經濟體制改革目標以來，經過十幾年的改革發(fā)展，商品市場已建立 起來并逐步完善，但要素市場特別是土地市場發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度是與建立和完善社會主義市場經濟體制的努力方向格格不入的，這個問題 不解決，統(tǒng)一完善的社會主義

14、市場經濟體制就不能最終建立起來。所以，首先 要解決以土地市場的特殊性而固守政府行政壟斷土地一級市場的觀念認識問 題，土地要素配置必須市場化，即在國家宏觀調控下充分發(fā)揮市場機制對土地 資源配置的基礎性作用。2 .與效率目標相矛盾 從整體上來把握，無論是國家壟斷的征地市 場，還是城市政府壟斷的一級土地市場，仍然是運用行政權力決定土地資源的 配置，市場交易價格被各種行政特權制定的壟斷價格所替代，土地價格機制扭 曲。實踐已經表明，由政府壟斷的土地市場結構必然是低效率的。一是城市化 進程中土地價格不能正確反映其稀缺程度，土地市場價格機制無法正常發(fā)揮作 用，導致土地擴張速度過快，對耕地保護造成很大壓力。二

15、是土地利用效率低 下，土地資源浪費現(xiàn)象嚴重。尤其是各類開發(fā)區(qū)濫占耕地問題最為嚴重，并造 成了大量土地“摞荒”現(xiàn)象。3 .與公平目標相矛盾 隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、 集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸顯、社會階層的分化和利益集團 的形成而變得十分復雜，突出地表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府 利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日 趨明顯。而現(xiàn)行的土地征收制度一方面幾乎將所有的農地非農轉用都納入征收 范圍，而不管轉用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地 征收基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參與，“漲價”全部“歸

16、公” 8,尤其是地方政府攝取了農地轉非后的巨大土地收益。盡管政府憑借行 政權力進行資源配置可以獲取高額壟斷利潤，實現(xiàn)政府自身的政治和經濟偏 好，但在實際上，政府獨占壟斷利潤的代價是國民經濟的整體利益受損。在政 府獲取巨大壟斷利潤的背后，有相當大一部分來自失地農民的利益損失，來自 于城市消費者為政府壟斷利潤的付費，來自對公眾投資人投資收益的攝取。從 這個角度看，政府通過壟斷土地資源所獲取的利潤實質上是“行政壟斷市場權 力的租金” 9,而為權力租金支付成本的則是國民大眾。4 .與推進城市化目標相矛盾 從宏觀上講，城市化是我國全面建設小 康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本途徑。從城市化與土地利用關系來講，在正

17、常的土 地市場機制下，城市化是節(jié)約土地的，但在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地市場制度 下，使城市化的進程偏離了正常軌道。一方面伴隨著土地的城市化，使地方政 府和開發(fā)商獲取了農地轉非的絕大部分好處，而擁有絕大部分土地產權的農民 則沒有相應地分享到城市化的成果，這是矛盾的。另一方面，現(xiàn)行土地市場制 度為政府濫用土地征收權、熱衷經營土地牟利和開發(fā)商大肆圈地大開了方便之 門和提供了法律制度保護，一致出現(xiàn)土地的城市化超過人口的城市化，看似低 成本的城市化恰以土地浪費等巨大的社會成本損失為代價，而且也損害了未來 城市化的健康發(fā)展。再者，本來城市首先具有集聚功能，其核心是農村人口進 城，轉變成城市人口，通過人口集聚

18、和產業(yè)集聚以及生產力和效益的提高來促 進整個經濟的增長，但是我國的城市卻沒有明顯地看到這些特征。因為現(xiàn)行土 地市場制度下，農民的土地不能自由向城市流動，其財產權利不能在經濟上得 到實現(xiàn)。而靠另一種行政手段對失地農民的補償，不能保障農民進城立家興 業(yè)，農民不能真正離土離鄉(xiāng)，民工潮成為世界城市化過程中獨有的現(xiàn)象，這對 農民和城市化都造成不利的影響，從而使我國的城市化徒有其表，所以必須對 城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度進行改革。我們認為，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度是解決全部問題的核心和關鍵。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新的理論和路徑與目標選擇（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新的理論依據1.現(xiàn)代市場經濟的一般特

19、征盡管中國已經選擇了市場化的改革道 路，但不容否認的事實是，20多年來，中國的改革只是在技術層面模仿了現(xiàn)代 市場經濟的形式，而沒有認真汲取現(xiàn)代市場經濟制度的本質。盡管這種模仿在 短期內可以產生較大的收益，甚至可以率先推進產品的市場化，但從長遠看， 由于在基本經濟制度、主導意識形態(tài)、乃至國家政治架構層面，傳統(tǒng)體制的制 度機理仍在發(fā)揮作用，致使要素市場化的改革嚴重滯后 10。根據現(xiàn)代市場經 濟理論，現(xiàn)代市場經濟是指存在政府宏觀調控的成熟的法治市場經濟?，F(xiàn)代市 場經濟的一般特征包括：（1）現(xiàn)代市場經濟是以完整的產權為前提和基礎的經 濟，是不同產權之間的平等交易；（2）政府主要借助經濟和法律手段間接干

20、預經 濟；（3）完備的法律體系成為經濟穩(wěn)定運行的重要條件，政府的權力行為受到公 眾納稅人的有效制約和法律的有效規(guī)范；（4）健全的現(xiàn)代市場體系成為資源流動 和配置的載體。2.統(tǒng)一市場一般質的規(guī)定性 現(xiàn)代市場體系是統(tǒng)一、開放、競爭、有 序的市場體系?，F(xiàn)代市場體系所要求的統(tǒng)一、開放、競爭、有序諸方面是相輔 相成的。統(tǒng)一市場要求競爭和開放，競爭有序依賴于統(tǒng)一市場，建設統(tǒng)一市場 是建設現(xiàn)代市場體系的關鍵環(huán)節(jié)。統(tǒng)一市場可以從多角度做出其一股質的規(guī)定 性：（1）從市場體系規(guī)定，統(tǒng)一市場是指完善的市場體系，不僅包括商品市場， 也包括各類生產要素市場；（2）從產品和要素的流動性規(guī)定，在統(tǒng)一市場上要素 自由流動、

21、企業(yè)自由流動、產品和服務自由流動，這就是馬克思在資本論 中描述的“資本和勞動力能夠更容易地從一個部門轉移到另一個部門，從一個 地點轉移到另一個地點”；（3）從各類市場主體的市場定位規(guī)定，統(tǒng)一市場要求 各類市場主體平等地進入各類市場并平等地使用生產要素；（4）從市場規(guī)則規(guī)定，各個地區(qū)的市場規(guī)則統(tǒng)一，各個地區(qū)市場按照統(tǒng)一的規(guī)則運作11。3. 土地使用權能在性質上是一致的 土地市場作為一種重要的生產要 素市場是現(xiàn)代市場經濟及其市場體系不可分割的一部分。土地市場制度同樣具 有上述現(xiàn)代市場經濟和統(tǒng)一市場制度及其運行機制的一般性質。并且由于土地 商品的特殊性，“土地所有者在實際上所擁有的是實施一定行為的權

22、利。對他 來說，通過挖掘將土地移到其他地方也是不可能的 12?！?“在市場上交易的 不是物資實體，而是采取特定行為的權利，個人擁有的、由法律體系確定的權 利（科斯，1991）13?！边@種權利的交易也必須按照市場平等交易的原則進 行。為此，市場交易的客體一一土地權利（使用權能）首先必須是統(tǒng)一對等的。 國外土地市場制度的歷史變遷向我們說明，土地使用權能和土地市場在本質上 是統(tǒng)一的，不同的土地市場管理制度僅僅是因為不同的土地利用方式而已?？v 向上看，隨著社會大分工和城市的形成，從而形成了城市同周圍農村相對立的 地域分工時，才具有近代的意義。即圖3中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場結構模型城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場結構理論

23、模型的基本含義是：打破國家對土地一級市場的行政壟斷，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產權的對等和城鄉(xiāng)土地市場的對接（統(tǒng)一），在國家科學宏觀調控下，允許農村建設用地直接合法進入市場，充分發(fā)揮市場 對土地配置的基礎性作用。經營性用地由農民與開發(fā)商直接談判進行市場化交 易，公益性用地由農民與政府有關部門直接談判以市場價格為基礎進行補償， 政府不再參與土地收益的直接分配，而主要通過稅收的形式間接分享。政府對 土地一級市場的宏觀調控不再采取征收后再出讓等具體行政審批項目用地的形 式，而通過稅收經濟杠桿和法律與規(guī)劃等手段來實施。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場結構的本質（核心）和優(yōu)點如下：其本質是城鄉(xiāng)土 地市場的有機統(tǒng)一，其核心是在國家科

24、學宏觀調控下土地市場對土地資源的配 置起基礎性調節(jié)作用。具優(yōu)點：一是有利于保護和實現(xiàn)農民的土地財產權益； 二是有利于規(guī)范和理順政府、開發(fā)商、農戶的土地行為及其之間的經濟利益關 系，實現(xiàn)有效的土地市場管理，從源頭上杜絕征地中的腐??；三是有利于土地 資源的合理高效和可持續(xù)利用；四是有利于農民分享工業(yè)化、城市化成果和社 會的和諧發(fā)展23。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場結構（制度）的保證條件。對上述土地市場制度改 革，人們還可能有以下?lián)模阂皇寝r戶禁不住農地轉為建設用地后巨大收益的 誘惑，愿意主動出售耕地，從而不利于耕地保護；二是可能出現(xiàn)農戶不管能夠 得到多少補償就是不愿流轉土地的情況，從而不利于工業(yè)化和城市化的發(fā)

25、展； 三是政府應該得到的土地收益容易流失，農戶成為不勞而獲的階層。對這些擔 心是可以理解的，然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場結構 （制度）是有其保障條件的， 主要是在構建統(tǒng)一土地市場微觀基礎的同時，認真而科學地搞好以稅收、規(guī) 劃、法律和土地征收等為主要手段的土地市場規(guī)制與宏觀調控和社會保障，從 而在國家科學宏觀調控下使土地市場機制對土地資源的配置起基礎性調節(jié)作 用。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新的政策建議為了實現(xiàn)土地市場制度的創(chuàng)新和保障新土地市場制度的良好運行，需 要深化土地產權、市場制度本身的改革，配套建設稅收、法律、社保體系和搞 好土地市場宏觀調控。（一）土地使用權能的一致性土地交易，其實質是土地權

26、利的交易。所以，土地產權制度對構建現(xiàn) 代統(tǒng)一土地市場至關重要，前者是后者的基礎和前提。前文已經證明，我國農 村土地產權制度存在諸多實質性問題，必須對之進行進一步的改革。最關鍵的 是使農村土地使用權能與城市土地使用權能統(tǒng)一和對等，其核心內容：一是合 理確立土地產權的主體；二是構建完整的土地產權體系；三是土地產權的平等 合理流動。（1） 土地產權主體的確立。農村集體所有制土地與城市國家所有制土 地既有相同之處，也有不同之處。二者的自然屬性和經濟屬性在本質上是相同 一致的，所不同的僅僅在于二者的管理方式而已，并由此形成了農村土地產權 主體的特殊性。在城市土地國家所有制下，國家是土地的所有者，也是國有

27、土 地的產權主體，但國家不可能直接開發(fā)經營土地，所以國有土地所有權和使用 權分離，國家采取土地“批租”的形式把國有土地使用權推向市場，由此形成 了城市土地使用權一、二、三級市場。但是在農村土地集體所有制下，集體是 名義的土地所有者，農民是真正的土地持有者和產權主體。一是因為集體經濟 組織實際上大多已名存實亡，而在其上界定土地產權主體是不可想象的，代之 而起的鄉(xiāng)村行政機構也僅僅主要履行土地的發(fā)包而已。在法律上它并不擁有農村土地，也不能像城市政府擁有土地及其收益并向城市居民提供公共產品服務 和增加他們的社會福利一樣，向農民提供相應的公共產品服務和社會保障。而 這些問題的解決在很大程度上主要靠農民自

28、己，因為農民承包經營的土地不僅 具有經濟功能，而且具有社會保障功能。二是因為農民承包經營的土地實際上 已經被物化，具有一定的物權性質。我國農民承包經營的土地，其承包經營期 3050年不變。溫家寶總理在2006年全國“兩會”記者招待會上更是強調：“我們說要給農民土地經營權以長期的保障，就是說永遠不變”?？?見，農民對其承包經營的土地實際上已擁有永包權或永佃權，永佃權是大陸物 權法理論中一種典型的物權形式。所以，農民承包經營的土地已具有一定的物 權性質，農村土地的實際產權在農民手里，農民是其土地產權的主體。對此， 我們應該有統(tǒng)一的認識，并上升為法律，即在有關法律中予以確認。（2）構建完整的土地產權

29、體系。既然把農村土地的產權界定在了農民頭上，那么，按照現(xiàn) 代土地市場和產權理論，農民就應該擁有實實在在的完整的土地財產權利，包 括占有權、使用權、發(fā)展權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權、租賃權等 處置權，并且這種土地產權及其主體應該是與城市國有土地產權及其主體相一 致和對等的。對此，也應該上升為法律，在有關法律中明確農民在規(guī)定的使用 期限內可以對其土地繼承、租賃、贈予、拍賣、抵押、入股，使農民的土地財 產權具有獨立性、排他性和確定性而不受侵害。（3） 土地產權的平等合理流動。農村土地產權主體確定的同時，土地產權還必須進一步單純化，即土地產權必 須是單純的經濟權利，而不包括超經濟的行政、政治等

30、權利。正如布坎南和圖 洛克的契約論所說，評價效率的唯一標準是同意的一致性。因此在政府過度運 用自己權力的背景下，一個配置資源的交易，從命令一服從關系轉變?yōu)槠降热?之間的交易本身就帶來了效率的提高。進一步的，衡量一個社會是不是有效 率，取決于產權是不是能夠順暢地從低效人手中轉移到高效人手中。效率是產 權轉讓的實質。通過轉讓和交易，使產權從低效人的手中轉移到高效人的手 中，那么，整個社會的土地產出效率就會大大提高。我國存在的多元土地所有 制是土地產權市場得以存在和發(fā)展的基礎，這就要求必須改變目前土地國有化 這一土地所有權的單向流動關系，而建立起國有與集體所有土地之間、城市與 農村土地之間的多向流動關系，以此為基礎，建立起規(guī)范、完整、涵蓋土地所 有權、使用權等權能的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地大市場。推動農民土地產權的平等合理 流動，實現(xiàn)農民的土地財產權益和整個社會土地產出效率的提高。以上三條創(chuàng) 設完成和實現(xiàn)了，才能真正實現(xiàn)農村土地與城市土地的“同地、同權、同價” 的愿望和目標。（二）法律與市場制度安排“在交易費用為正的現(xiàn)實世界中，個人擁有的權利，連同他們的責任 和特權，在很大程度上由法律決定。作為法律體系的一個結果，將會對經濟體 系的運行產生深遠的影響，并且在某些特定的方