行政訴訟舉證責(zé)任完善論文

1、行政訴訟舉證責(zé)任完善論文摘要：我國行政訴訟舉證責(zé)任雖先有行政訴訟法明文規(guī)定,后有司法解釋和若干問題的規(guī)定加以解釋,仍可見其有需要完善之處。本文著重從被告、原告的舉證責(zé)任分配上入手，就當(dāng)今我國行政訴訟舉證責(zé)任制度提出幾點(diǎn)建議。 關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證責(zé)任完善 在我國，第一次在法律條文中出現(xiàn)“舉證責(zé)任”的概念是在1989年頒布的行政訴訟法中。行政訴訟的舉證責(zé)任，是指由法律預(yù)先規(guī)定，在行政案件的真實(shí)情況難以確定的情況下，由一方當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明，則承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)及不利后果的制度。 一、我國行政訴訟舉證責(zé)任存在的問題分析 （一）行政訴訟舉證責(zé)任主要由被告承擔(dān) 中華人民共和國行政訴訟法第32條規(guī)定：“被

2、告對(duì)作出具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！北桓尕?fù)舉證責(zé)任說在學(xué)術(shù)界較為流行，有的學(xué)者甚至將其視為中國行政訴訟法的一大創(chuàng)舉。理由是：（1）法治原則要求行政機(jī)關(guān)在作出任何具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)；（2）行政機(jī)關(guān)的舉證能力一般比原告強(qiáng)；（3）規(guī)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任有利于促其依法行政，防止其濫用職權(quán)；（4）由被告負(fù)舉證責(zé)任并不違背”誰主張、誰舉證”的一般原理，而恰恰是這一原理在行政訴訟領(lǐng)域的特殊體現(xiàn)。從形式上來看，原告似乎處于主張者的位置，它主張的是某一特定具體行政行為的違法性。但是，從事物的內(nèi)在規(guī)定性來看，“違法性”是對(duì)“合法性”的否

3、定。合法性屬于積極事實(shí)，違法性屬于消極事實(shí)。積極事實(shí)是肯定自身而否定外在的一切事實(shí)，范圍較小，容易記明；消極事實(shí)是否定自身而肯定外在的一切事實(shí)，范圍較大，難以證明。從公平原則和揭示案件事實(shí)真相的理想要求的角度出發(fā)，立法者通常規(guī)定，對(duì)于一物兩面的事實(shí),由主張積極事實(shí)的當(dāng)事人而不是由主張消極事實(shí)的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。把行政訴訟程序和先前的行政程序聯(lián)系起來看，提出積極事實(shí)，主張具體行政行為具有合法性的正是作出該行為的被告行政機(jī)關(guān)，被告行政機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)該提出證據(jù)負(fù)責(zé)證明其主張的成立。 筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，僅僅由被告承擔(dān)舉證責(zé)任是不切實(shí)際的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)也并非在任何時(shí)候都擁有舉證優(yōu)勢(shì)，而且一律要求行政

4、機(jī)關(guān)舉證不利于減少不必要的訴訟。值得注意的是,刑事訴訟法、民事訴訟法都規(guī)定了人民法院的舉證責(zé)任,而行政訴訟法只將調(diào)取證據(jù)規(guī)定為人民法院的權(quán)力,并未規(guī)定為人民法院的義務(wù)。可見,在行政訴訟中,人民法院不是舉證責(zé)任的主體。之所以這樣規(guī)定,其理由是根據(jù)行政實(shí)體法律規(guī)范的要求,行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為既要內(nèi)容合法,還要程序合法。行政訴訟就是要通過人民法院的行政審判來審查具體行政行為是否合法。行政機(jī)關(guān)如果在證據(jù)不足或者沒有證據(jù)的情況下就做出具體行政行為,那就只能證明其具體行政行為違法,人民法院即應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)敗訴。如果行政機(jī)關(guān)證據(jù)不足就要求人民法院調(diào)查取證以證明其行為合法的話,一方面減輕了被告的舉證負(fù)擔(dān)

5、,另一方面會(huì)削弱人民法院的監(jiān)督職能,同時(shí)也會(huì)使行政訴訟法與行政實(shí)體法的價(jià)值目標(biāo)出現(xiàn)背離。那種認(rèn)為收集證據(jù)既是人民法院的權(quán)利也是人民法院的義務(wù)的觀點(diǎn)是不符合行政訴訟法立法精神的。 （二）原告亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任 1999年最高人民法院頒布的關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋，第27條規(guī)定：“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：1、證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；2、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)；3、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)；4、其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事實(shí)。”該條第1項(xiàng)的規(guī)定屬于起訴條件的要求，并非舉證責(zé)任；第2項(xiàng)規(guī)定的“

6、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)”（而非證明申請(qǐng)符合法定條件）仍然屬于起訴條件的范疇；至于第4項(xiàng)的規(guī)定，已有學(xué)者指出，是一個(gè)失敗的條款，它很可能成為個(gè)別案件中的被告逃脫舉證責(zé)任的借口。 2002年最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定第五條：“在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。”通過前后法條的不同規(guī)定，我們略可看出國家法制發(fā)展趨勢(shì)是使原告所負(fù)舉證縮小化明確化。 筆者認(rèn)為，如何看待行政訴訟中原告的舉證行為是行政舉證責(zé)任分配中至關(guān)重要的。在行政訴訟中，原告的舉證包括兩個(gè)方面，一是起訴時(shí)對(duì)具體行政行為存在的證明，二是在訴訟進(jìn)行過程中的舉證。原告（起

7、訴人）對(duì)具體行政行為存在的證明是為了使訴訟得以成立，啟動(dòng)訴訟程序，與訴訟后果并無關(guān)系，因此并非舉證責(zé)任。原告在訴訟進(jìn)行過程中的舉證如果是為了提出反證，減弱被告方證據(jù)的證明力，原告舉證與否與敗訴后果亦無必然的聯(lián)系。這種情況下原告事實(shí)上完全可以坐以待判，但為了增加自己勝訴的可能性，進(jìn)一步提出反證卻是更為明智的選擇。對(duì)原告來說，舉證是一種權(quán)利，而并非”風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)”。如果在行政賠償訴訟中，原告就理所當(dāng)然的承擔(dān)著證明被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)。 二、完善我國行政訴訟舉證責(zé)任的幾點(diǎn)建議 設(shè)定舉證責(zé)任最本質(zhì)的目的在于,在案件事實(shí)的真假虛實(shí)難于判斷的情況下,保證法院能夠公正地作出裁決、平息爭議，因

8、此，行政訴訟的舉證責(zé)任，既不能完全由被告一方承擔(dān)，也不能完全由原告一方承擔(dān)。要根據(jù)不同訴訟種類和不同的待證事實(shí)具體加以確定。由此分配舉證責(zé)任，既符合“誰主張、誰舉證”的傳統(tǒng)和慣例，也暗含了我國行政訴訟法關(guān)于被告行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定。下面筆者對(duì)舉證責(zé)任分配上仍存有疑問的領(lǐng)域提幾點(diǎn)建議： （一）針對(duì)不作為行政訴訟的舉證責(zé)任的分配 被告不作為行政案件，是指那些應(yīng)當(dāng)由原告申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作為或者應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)作為而行政機(jī)關(guān)不作為的案件。不作為是指行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)或合理的期間內(nèi)不給予答復(fù)或未作出任何行為，前提是行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)沒有任何作為。 對(duì)于不作為行政訴訟的舉證責(zé)

9、任，法律并非無規(guī)定。行政訴訟法第32條明確規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！边@一規(guī)定對(duì)于行政訴訟具有普遍的適用效力。而筆者認(rèn)為不作為行政訴訟的特性決定了舉證責(zé)任亦不能單純由被告承擔(dān)。是否符合起訴條件，由人民法院審查決定；是否具備起訴條件的要求，則由提起訴訟的原告提供證據(jù)予以證明。起訴是原告的權(quán)利，證明起訴符合起訴條件也是原告的義務(wù)。原告應(yīng)從以下方面負(fù)舉證責(zé)任： (1)證明其與被告的不作為行為之間存在法律上的利害關(guān)系和不作為行為存在的事實(shí)。具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 原告起訴時(shí)首先應(yīng)當(dāng)證明的是其是與被訴的不作為行為有利害關(guān)系的公民

10、、法人或其他組織。有事實(shí)根據(jù)。根據(jù)行政訴訟法第四十一條的規(guī)定，原告認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院起訴時(shí)，要對(duì)具體行政行為存在負(fù)舉證責(zé)任。證明起訴符合起訴期限的規(guī)定。原告起訴必須遵守起訴期限的規(guī)定，并且在起訴時(shí)向人民法院提供其符合起訴期限規(guī)定的證明材料。筆者認(rèn)為原告對(duì)起訴期限的證明責(zé)任是一種推進(jìn)責(zé)任，只有在被告對(duì)原告起訴已超過法定期限的說服責(zé)任舉證完成以后，原告才負(fù)反證的舉證責(zé)任。 (2)證明其向被告提出過申請(qǐng)的事實(shí)。行政證據(jù)規(guī)定第四條第二款明確規(guī)定：“在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。但有下列情形的除外：(一)被告依職權(quán)應(yīng)主動(dòng)履行法定職責(zé)的

11、，(二)原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)理由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的?！痹摋l明確規(guī)定了原告在起訴被告不作為的案件中，應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料并對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任。同時(shí)規(guī)定了原告對(duì)提出申請(qǐng)舉證責(zé)任的免除情況。該條比若干解釋第二十七條：“在起訴被告不作為的案件中，證明向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的事實(shí)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)”的規(guī)定更加合理，規(guī)定了原告提出申請(qǐng)的程序，是在行政程序過程中提出申請(qǐng)，被告不作為行政案件不僅僅包括依照申請(qǐng)的行政不作為還包括依職權(quán)的行政不作為，因被告舉證制度不完備，原告雖然不能提供其申請(qǐng)的證據(jù)，但只要能作出合理說明，即可免除舉證責(zé)任。 (3)在

12、以不作為對(duì)其造成權(quán)利損害要求行政賠償訴訟中，證明因受被訴具體行政不作為傷害而遭受損失的事實(shí)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政賠償訴訟適用單獨(dú)的訴訟程序，基本上與民事訴訟程序相同。行政賠償案件的審理，無論是合并審理，還是單獨(dú)審理，都應(yīng)該是基于確認(rèn)被訴具體行政行為違法為前提。因此，無論是原告單獨(dú)提起行政賠償訴訟，還是一并提起行政賠償訴訟，原告都要對(duì)因受被訴具體行政行為侵害而遭受損失的事實(shí)，承擔(dān)舉證責(zé)任。行政訴訟證據(jù)規(guī)定在第五條明確規(guī)定：“在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)?！北桓嫘姓蛔鳛橐材芙o行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損失，這是為理論界和司法實(shí)踐所證明的。原告因不作為行為

13、造成損失的可以依法提起行政賠償訴訟，但無論是單獨(dú)提起還是附帶行政賠償訴訟，都必須對(duì)因不作為造成的損失的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。 （二）設(shè)定舉證時(shí)限制度 關(guān)于原告舉證的時(shí)間，法律和司法解釋均未規(guī)定。在行政訴訟開展初期，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，原告無論是在一審程序還是二審程序中，都有權(quán)提供證據(jù)證明具體行政行為不合法，原告舉證不受時(shí)間的限制。 筆者認(rèn)為，適當(dāng)限制原告的舉證時(shí)間，具有一定的正當(dāng)性。理由是：其一，從當(dāng)事人地位平等原則來看，被告舉證時(shí)間受到限制，原告也應(yīng)當(dāng)受到限制。否則，不利于平衡當(dāng)事人之間的關(guān)系，也不利于發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí)。其二，從提高行政效率的角度來看，原告應(yīng)有舉證時(shí)間的限制。如果允許原告無休止的提供證據(jù)

14、，會(huì)延長開庭的時(shí)間，使案件久拖不結(jié)。其三，從國外立法例來看，相當(dāng)多的國家的行政訴訟或司法審查的范圍僅限于行政機(jī)關(guān)作出行政行為所形成的卷宗，在行政行為被起訴到法院后無論是原告還是被告均不能向法院提供新的證據(jù)。其立法目的在于，防止原告在一審故意不提供證據(jù)而在二審中提供使被告處于敗訴的地位。為了提高行政審判的效率，也為了公平對(duì)待當(dāng)事人雙方，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)原告提供證據(jù)的時(shí)間作出限制。當(dāng)然，限制原告提供證據(jù)的時(shí)間必須以在行政程序中被告給予了原告提供證據(jù)的機(jī)會(huì)為前提。所以人民法院在交換證據(jù)時(shí)，要求原告提供全部證據(jù)，這就對(duì)原告的舉證時(shí)間作了一定的限制。但是，限制原告舉證時(shí)間應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：（1）要考慮被告在行

15、政程序中是否賦予原告提供證據(jù)的機(jī)會(huì)；（2）要考慮原告提供證據(jù)的難易程度和舉證能力；（3）法院指定的期間應(yīng)當(dāng)合理、正當(dāng)。 （三）舉證責(zé)任的適時(shí)轉(zhuǎn)移 在行政訴訟中如果只是一味的抓住法條不放，原告是無法舉出行政行為侵害事實(shí)的證據(jù)的，原告就要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)嗎？不是的。如下案例：甲因違章駕駛汽車被某交警查獲。該交警違法扣留汽車后，擅自駕車兜風(fēng)，撞了車。甲對(duì)該交警所在的公安機(jī)關(guān)提起行政賠償訴訟，請(qǐng)求賠償損失。按照行政訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則，原告甲應(yīng)當(dāng)提供車輛受損事實(shí)存在的依據(jù)，但是，由于交警違法扣車時(shí)沒有對(duì)車況進(jìn)行登記，致使原告在訴訟時(shí)不可能提供當(dāng)時(shí)車況的證據(jù)，是否由原告承擔(dān)敗訴責(zé)任呢？筆者認(rèn)為，由于被告工作人員的行為不規(guī)范，導(dǎo)致原告舉證不利，不應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴責(zé)任。原告只要提供汽車所有權(quán)憑證，證明自己是賠償受益者，被告就有可能要承擔(dān)賠償責(zé)任。此時(shí)會(huì)發(fā)生一個(gè)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的問題，即對(duì)于扣車時(shí)車況的舉證，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給被告承擔(dān)。如果被告沒有相應(yīng)的證據(jù)證實(shí)車輛被扣時(shí)就已經(jīng)受損，那么可以推定是該民警兜風(fēng)時(shí)撞壞的。由于沒有直接證據(jù)證明車輛是警察撞壞還是被扣時(shí)就已經(jīng)壞了，使得法院認(rèn)證無從下手。通過舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，使責(zé)任產(chǎn)生禍嫁，達(dá)到查清案情的目的，有利于人民法院及時(shí)、準(zhǔn)確地作出判決。 以上建議，實(shí)屬本人愚見，不足之處尚多，然本人確有祁