地方政府借債行為的規(guī)制辦法

1、論地方政府借債行為的規(guī)制【前言】：從財(cái)政學(xué)角度來(lái)講,地方政府債務(wù)是一種特殊債務(wù),是指地方政府依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,通過(guò)簽訂債權(quán)協(xié)議的方式向非政府主體借款,并由此而產(chǎn)生的還款義務(wù)。我國(guó)預(yù)算法中明確規(guī)定,地方政府隨意舉債。但是,現(xiàn)實(shí)中隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題也日趨嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 首先,在我國(guó)實(shí)行分稅制改革后,中央政府與地方政府在權(quán)利的分配發(fā)生很大的變化,一方面,中央政府掌握著很多稅收征收權(quán),擁有大量的財(cái)政收入,但是中央政府的支出比例卻不多；另一方面,地方政府需要交大部分的財(cái)政收入都要上交中央國(guó)庫(kù),再根據(jù)地方政府的需要從中央向地方調(diào)撥,但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,中

2、央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不能滿足地方政府財(cái)政支出的需要,因而使得地方財(cái)政資金的支出吃緊,面臨著很大的財(cái)政壓力,尤其是近年來(lái)隨著社會(huì)保障制度改革以及稅收制度的改革,使得地方政府的財(cái)政問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。由于我國(guó)預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)定地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行債券,這就阻塞了地方政府進(jìn)行融資舉債的一個(gè)重要渠道,使得現(xiàn)實(shí)中地方政府為了維持正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn),而通過(guò)一些非正規(guī)途徑進(jìn)行舉債,由此導(dǎo)致了很多問(wèn)題的產(chǎn)生。 其次,目前我國(guó)正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型期,行政體制也面臨著改革轉(zhuǎn)型,政府職能要從全能型政府向著服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中必定會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題和面臨很多阻力,其中一個(gè)突出問(wèn)題表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員數(shù)量龐大、“三

3、公”經(jīng)費(fèi)居高不下,導(dǎo)致政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過(guò)大,給地方政府造成了很大的財(cái)政壓力。 最后,由于政府債務(wù)管理機(jī)制不完善,缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),形成了現(xiàn)實(shí)中九龍治水似的多部門共同管理現(xiàn)狀,并且由于各部門的管理范圍和管轄權(quán)限不一致,因而達(dá)不到理想的管理效果。 從上述分析可以看出,我國(guó)行政體制管理落后、監(jiān)督管理機(jī)制不健全是地方債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的最主要的原因。就政治制度來(lái)說(shuō),中央政府與地方政府權(quán)力配置不合理,政府管理職能完善。就財(cái)稅制度來(lái)說(shuō),地方政府所擁有的征稅權(quán)力范圍過(guò)窄,稅收收入比例過(guò)低、轉(zhuǎn)移支付制度不健全、預(yù)算制度不完善等問(wèn)題,無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要。就我國(guó)投融資機(jī)制來(lái)說(shuō),地方政府在公共項(xiàng)目建設(shè)投資中的比例偏高,民

4、間資本進(jìn)入公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域面臨很多問(wèn)題和障礙,缺乏行之有效的地方投融資模式等問(wèn)題。以上這些問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)地方政府的財(cái)政資金使用不足,財(cái)政壓力過(guò)大、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增多,并由此產(chǎn)生了很多地方債務(wù)問(wèn)題。 本文的寫作目的在于從制度上分析我國(guó)當(dāng)前存在的地方債務(wù)問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上提出規(guī)制地方政府債務(wù)的法律措施,從法律的角度建構(gòu)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)制的法律機(jī)制,以更好地解決我國(guó)當(dāng)前地方債務(wù)問(wèn)題。【關(guān)鍵詞】：地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 制度構(gòu)建 規(guī)制 國(guó)外借鑒地方政府債務(wù)， 是指地方政府為了履行職能需要， 通過(guò)借款、轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金、擔(dān)保、延期支付等方式產(chǎn)生的各種債券?？陀^地說(shuō)，適度的政府債務(wù)， 可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，

5、為政府提高提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力發(fā)揮積極的作用， 但是， 地方政府的債務(wù)一旦達(dá)到或者超過(guò)一個(gè)極限， 就會(huì)給地方政府帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 并破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。2009 年5 月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù)， 地方融資平臺(tái)的債務(wù)為738萬(wàn)億元； 據(jù)估算， 2009 年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11 萬(wàn)億元，相當(dāng)于2009 年地方本級(jí)財(cái)政收入的3 倍。由于地方財(cái)政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范， 尤其是地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長(zhǎng)， 總體規(guī)模大， 歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重， 因此， 對(duì)于地方政府性債務(wù)造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)風(fēng)險(xiǎn)仍應(yīng)保持足夠的警覺。一、地方政府債務(wù)的特點(diǎn)1.債務(wù)成因多樣化。地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)

6、模已經(jīng)相當(dāng)龐大， 地方政府的舉債行為又十分分散， 產(chǎn)生債務(wù)的原因既有企業(yè)貸款困難由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保向銀行融資所形成的債務(wù)， 也有因稅款征收不足或挪用資金等原因造成的社會(huì)保障資金存在缺口， 既有糧食企業(yè)虧損掛賬， 也有拖欠中小學(xué)教職工工資， 還有拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款、清理合作基金會(huì)貸款和項(xiàng)目配套資金短缺等等而形成的債務(wù)。2.舉債形式多樣化。地方政府主要是以借貸、拆借、擔(dān)保、拖欠工程款及個(gè)人款、掛賬等等形式向商業(yè)銀行、國(guó)際金融組織、外國(guó)政府、上級(jí)財(cái)政部門甚至民間個(gè)人等渠道取得借款， 借款形式呈多樣化。3.舉債方式隱蔽。地方政府舉債大都巧借名目， 遮遮掩掩， 地方政府在舉債問(wèn)題上

7、隱蔽性強(qiáng)，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，透明度更差， 形成一種“暗箱操作”。4.還債時(shí)間長(zhǎng)。地方政府負(fù)債累累， 而地方財(cái)源不足無(wú)力償還，“拆東墻補(bǔ)西墻”、為還債而舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生， 龐大的債務(wù)一拖再拖得不到解決， 而且地方政府債臺(tái)高筑致使很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧， 成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的壓力和掣肘， 損害了政府的形象和公信力。5.地方融資平臺(tái)項(xiàng)目多由地方政府提供隱性擔(dān)保。這直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導(dǎo)致銀行難以把握一些地方政府真實(shí)的負(fù)債及擔(dān)保狀況， 使商業(yè)銀行向來(lái)一直通行的一些風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正

8、落實(shí)。二、地方政府債務(wù)形成的主要原因1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要政府提供相應(yīng)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)、成因及化解的公共產(chǎn)品。近年來(lái)， 伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而， 目前部分地區(qū)財(cái)力還不是很寬裕， 有限的財(cái)政資金不足以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)， 迫使政府舉債， 從而提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。2009 年， 為了配合中央政府4 萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃， 地方政府出臺(tái)的配套投資計(jì)劃總規(guī)模已高達(dá)18 萬(wàn)億元， 近乎4 倍于中國(guó)的全年財(cái)政收入。地方政府利用大規(guī)模投資保持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 進(jìn)而穩(wěn)定就業(yè)。2.財(cái)政體制因素造成地方政府舉債。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性

9、公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。但由于事權(quán)劃分不清，上級(jí)政府向上集中資金的過(guò)程中，地方政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品， 同時(shí)， 還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就造成地方政府舉債， 以填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般商業(yè)金融投資之間的空白。3.現(xiàn)行的金融市場(chǎng)環(huán)境和銀行制度為政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大創(chuàng)造條件。銀行短期信貸安全性的要求， 使銀行偏好于政府項(xiàng)目或者政府擔(dān)保的項(xiàng)目貸款。不良貸款已經(jīng)成為中國(guó)銀行業(yè)（主要是中資銀行） 的最大問(wèn)題。而控制銀行新增不良貸款的主要手段是控制貸款對(duì)象。根據(jù)一般的銀行貸款安全性原則， 銀行向政府或由政府提供擔(dān)保

10、項(xiàng)目（ 包括公司）貸款的安全性顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的企業(yè)。在政府急需發(fā)展建設(shè)資金的情況下， 通過(guò)銀行信貸融資較為容易， 致使政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。4.舉債不慎， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 草率舉債， 是造成財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。有的地方在舉債問(wèn)題上，對(duì)債務(wù)固有的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足， 只要聽到有錢可借， 就積極活動(dòng)，有多少借多少， 至于借來(lái)以后能不能發(fā)揮效益， 能不能按時(shí)償還，卻不加考慮。政府債務(wù)多頭管理。目前， 地方政府負(fù)債有的是政府直接運(yùn)作， 有的是通過(guò)一些部門運(yùn)作， 還有的是通過(guò)政府所屬的投融資公司運(yùn)作， 存在債務(wù)多頭管理、政府調(diào)控不力、重債務(wù)收入輕債務(wù)償還等一系列問(wèn)題。一些地方政府對(duì)

11、政府債務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、償債能力如何等不清楚，相關(guān)的一些基礎(chǔ)管理工作還相當(dāng)薄弱， 財(cái)政往往只能被動(dòng)地承擔(dān)墊款責(zé)任。5.政績(jī)考核體制不完善。由于任期有限， 地方政府官員往往為了追求政績(jī)而不惜透支財(cái)力， 短期行為較為嚴(yán)重， 最后的結(jié)果就是把債務(wù)留給繼任者。然而， 不論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)， 地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)信息一般公開，繼任者如法炮制， 債臺(tái)不斷高筑，形成惡性循環(huán)。三、解決地方政府債務(wù)過(guò)高的對(duì)策沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)損害政府信用的構(gòu)建， 甚至導(dǎo)致政府破產(chǎn)， 這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。因此， 我們必須積極采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)所可能造成的危害。1.理清政府債務(wù)， 建立責(zé)任管理制度。長(zhǎng)

12、期以來(lái)， 我國(guó)地方政府債務(wù)由于債務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)投向多種多樣、負(fù)債面寬等因素給債務(wù)管理工作帶來(lái)了很大的困難。因此， 地方政府要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的清理工作， 特別是要加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)的清查力度。要充分發(fā)揮財(cái)政部門在這一過(guò)程中的作用， 同時(shí)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。要建立地方政府債務(wù)的責(zé)任管理制度， 做到“誰(shuí)舉債，誰(shuí)獲益， 誰(shuí)負(fù)責(zé)”， 加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)， 積極倡導(dǎo)“減債也是政績(jī)” 的行政理念， 把“任期內(nèi)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增減變化” 作為地方官員政績(jī)考核的指標(biāo)之一。2.建立完善的法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)對(duì)地方政府債務(wù)管理來(lái)說(shuō)是必不可少的。地方政府從融資來(lái)源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償

13、還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該制訂公債法或地方公債法， 并相應(yīng)修訂現(xiàn)有的預(yù)算法和其他相關(guān)的財(cái)政法規(guī)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求， 在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下， 逐步建立規(guī)范的地方公債制度， 允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金， 是規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時(shí)， 為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行， 我們可以借鑒美國(guó)等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)， 運(yùn)用市場(chǎng)約束手段對(duì)其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控， 依靠債券市場(chǎng)中信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量， 對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)， 對(duì)于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也能起到積極作用。3.改革干部任用及考核標(biāo)準(zhǔn)。要擺脫只顧盲目

14、上項(xiàng)目、搞面子工程的觀念束縛， 對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績(jī)考核， 要定位于保證地方國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的基點(diǎn)上， 一是要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀； 二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、資源分布情況及人才、物力、財(cái)力的綜合分布情況、政府債務(wù)情況， 預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和地域綜合實(shí)力， 全面評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效。以此逐步引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出“只做表面文章” 誤區(qū)， 在考查、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目時(shí)， 注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行縝密調(diào)研，包括項(xiàng)目可行性調(diào)研和必要的市場(chǎng)分析。經(jīng)評(píng)估有價(jià)值的項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)的過(guò)程中也同時(shí)要嚴(yán)格資金監(jiān)控， 盤活資產(chǎn)， 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范， 把潛在的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)， 在干部的管理使

15、用方面， 要把責(zé)任追究制度落到實(shí)處， 以增強(qiáng)地方干部的責(zé)任心和使命感， 引導(dǎo)其全心全意投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。4.鼓勵(lì)有條件的地方成立擔(dān)保公司。地方政府負(fù)債形成的一個(gè)重要原因就是政府的對(duì)外擔(dān)保，這里的政府擔(dān)保行為完全屬于企業(yè)行為， 從根源上說(shuō)也是政企不分的一個(gè)表現(xiàn)。擔(dān)保公司是專門從事金融中介業(yè)務(wù)的企業(yè)， 對(duì)外提供擔(dān)保， 擔(dān)保期內(nèi)收取保費(fèi)正是其日常業(yè)務(wù)。由于擔(dān)保公司本身是以盈利為主要目的的企業(yè)， 其業(yè)務(wù)收入來(lái)源是從擔(dān)保貸款額度中提取一定比例的擔(dān)保費(fèi)。因而擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小直接決定了其經(jīng)營(yíng)成果好壞。所以擔(dān)保公司的啟動(dòng)有效地減少了政府因主動(dòng)、被動(dòng)等不規(guī)范的對(duì)外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛， 同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)的改革創(chuàng)造

16、了良好的融資環(huán)境， 從一定程度上控制了政府隱性負(fù)債的數(shù)額。隨著試點(diǎn)城市擔(dān)保公司的運(yùn)作成功， 我們也應(yīng)鼓勵(lì)在條件成熟的地方推廣開來(lái)。5.合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善， 地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題， 必須從財(cái)政體制方面入手。在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)， 科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出， 進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況， 加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度， 減少地方政府的舉債規(guī)模。6.擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入規(guī)模。要化

17、解地方政府債務(wù)、解決當(dāng)前地方財(cái)政困難的問(wèn)題， 根本出路是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷壯大地方財(cái)政收入規(guī)模， 增加地方可用財(cái)力，這樣，才能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，上級(jí)政府部門要制定推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，采取各種有效措施， 解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、地方財(cái)源單一的不合理狀況， 建立多層次、多方位的財(cái)源體系，促進(jìn)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。7.加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立完善的政府債務(wù)管理體系， 加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督管理， 建立完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制， 防止資金挪用和浪費(fèi)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)重大舉債項(xiàng)目， 通過(guò)采取委派財(cái)務(wù)總監(jiān)等形式， 對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用情況和

18、償債計(jì)劃落實(shí)情況的審計(jì)工作。對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題， 有關(guān)部門要及時(shí)問(wèn)責(zé)， 并加大處罰力度。同時(shí)， 加強(qiáng)債務(wù)預(yù)警管理。8.建立健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度。健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度， 提高財(cái)政透明度， 依靠社會(huì)公眾的力量對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督。從美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)看， 如果公眾對(duì)政府的收支狀況一無(wú)所知， 公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利， 或者承諾支持他們競(jìng)選運(yùn)動(dòng)的項(xiàng)目。建立債務(wù)信息公開制度， 將要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表， 將其負(fù)債及其償還情況向公眾公開、透明化， 通過(guò)政府會(huì)計(jì)制度改革，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行更為科學(xué)合理的確認(rèn)及計(jì)量， 再配合以相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度， 從

19、而為督促其更科學(xué)、有效地運(yùn)用債務(wù)資金， 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用。9.加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管層之間的溝通協(xié)調(diào)。鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺(tái)企業(yè)主要的融資渠道， 商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)施更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理框架， 加強(qiáng)貸前審查和貸后跟蹤， 密切跟蹤不同地方政府的綜合負(fù)債狀況和償債能力， 以監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)與財(cái)政部、地方財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機(jī)制， 提高地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作透明度。另外， 考慮到未來(lái)貨幣政策趨緊及信貸規(guī)?？刂频那闆r下，地方政府融資平臺(tái)對(duì)貸款的路徑依賴將受到很大限制， 無(wú)論從項(xiàng)目融資穩(wěn)定性的角度還是從防范金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度， 地方政府的融資制度都亟待

20、尋求陽(yáng)光化、市場(chǎng)化的路徑。四、國(guó)外地方政府債務(wù)管理模式和管理機(jī)制的分析地方政府債務(wù)管理是一國(guó)財(cái)政分級(jí)管理的重要內(nèi)容之一。受本國(guó)政治體制、財(cái)政體制、資本市場(chǎng)與金融機(jī)構(gòu)的完善程度、社會(huì)歷史變遷等因素的影響，各國(guó)的地方政府債務(wù)管理模式千差萬(wàn)別，中央政府對(duì)地方政府舉債控制的模式也多種多樣。1、成立專門債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。世界上絕大部分國(guó)家都有較為統(tǒng)一的債務(wù)管理部門,在中央政府一般設(shè)有相應(yīng)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在大多數(shù)國(guó)家,財(cái)政和預(yù)算部門是最主要的地方政府債務(wù)管理職能部門,承擔(dān)管理地方政府債務(wù)的主要職責(zé)。但在某些國(guó)家,地方財(cái)政部門還需要與其他的職能部門,如金融管理部門、國(guó)內(nèi)事務(wù)綜合管理部門和計(jì)劃管理部門相互

21、協(xié)商,共同管理地方政府債務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，主要有兩種類型:一是由財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)部門代管。在南非,財(cái)政部政府間財(cái)政關(guān)系司下設(shè)省級(jí)財(cái)政處和城市財(cái)政處分別承擔(dān)省級(jí)和市級(jí)債務(wù)管理職能;在加拿大,財(cái)政部金融政策管理局的金融市場(chǎng)處負(fù)責(zé)政府融資、政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制工作。二是在財(cái)政部?jī)?nèi)單獨(dú)設(shè)置地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在法國(guó),經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部國(guó)庫(kù)司下設(shè)的“債務(wù)管理中心”, 負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理,確保各級(jí)政府債務(wù)能夠及時(shí)償還并履行對(duì)歐盟承擔(dān)的義務(wù)。在德國(guó),聯(lián)邦財(cái)政部下設(shè)的第七理事會(huì)所屬A 理事會(huì)具體負(fù)責(zé)債務(wù)管理與控制;在保加利亞，財(cái)政部成立債務(wù)司,統(tǒng)一債務(wù)管理職能。2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算統(tǒng)一管理。

22、各國(guó)普遍認(rèn)為,政府債務(wù)是政府收入的重要來(lái)源之一,應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。同時(shí),各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)大多實(shí)行硬預(yù)算約束。例如,根據(jù)市政財(cái)務(wù)管理法案,南非地方政府債務(wù)收入作為地方政府收入的一部分,納入市政府財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算,并將可能存在的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行清查分類,這樣可使政府注意到以前所不知曉的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)算管理。日本對(duì)地方公債發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都編制地方債計(jì)劃。地方債計(jì)劃不屬于國(guó)會(huì)審議的對(duì)象,只作為參考資料提交國(guó)會(huì)。但是,由于地方債計(jì)劃是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定的,規(guī)定了中央政府提供認(rèn)購(gòu)地方債資金的規(guī)模及地方債資金的具體用途,自治大臣在審批各

23、地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí),將以該計(jì)劃為依據(jù)。巴西在2000 年頒布的財(cái)政責(zé)任法中明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)邦政府,則其在完全分期償還債務(wù)前不得舉借新債。3、堅(jiān)持債務(wù)管理高度透明。透明度要求是指要求地方政府公開包括債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)政狀況，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，才能有效的提高政府債務(wù)控制能力，防止地方政府債務(wù)惡性膨脹。在南非,市政府借款過(guò)程中牽涉到的每個(gè)人,都必須披露對(duì)潛在貸款或投資者的決定有實(shí)質(zhì)影響的信息，同時(shí)采取合理的措施以確保被披露信息內(nèi)容的準(zhǔn)確性。在瑞士,公民可以通過(guò)表決來(lái)決定貸款或項(xiàng)目撥款、預(yù)算整體估算值、單筆支付信貸或年度撥款、貸款等事項(xiàng)。在巴西

24、,地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況,每四個(gè)月須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告并公之于眾。這些信息的披露主要依靠與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國(guó)家信息系統(tǒng)完成,所有的借貸交易情況必須在信息系統(tǒng)中登記,否則將被視為非法交易。4、健全監(jiān)控、糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)制度。在對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制的過(guò)程中，一些國(guó)家運(yùn)用司法、審計(jì)等部門的嚴(yán)格監(jiān)督與控制，和其他監(jiān)控一起形成全方位的立體監(jiān)控體系。法國(guó)與日本對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控體系很有特色。法國(guó)中央政府依靠議會(huì)、審計(jì)法院、財(cái)政部、財(cái)政部派駐各地的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。日本則是由地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)審計(jì)地方政府的債務(wù)運(yùn)行情況。一些國(guó)家針對(duì)地

25、方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，建立了相應(yīng)地方債務(wù)糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制主要用于地方債務(wù)管理的事中和事后控制。其中，事中控制可以及時(shí)糾正債務(wù)管理過(guò)程中的偏差，防止風(fēng)險(xiǎn)積聚和增大；事后控制能夠確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并盡量減少風(fēng)險(xiǎn)的再次發(fā)生和累積。此外，糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，對(duì)于抑制地方政府盲目、無(wú)序借債也起著積極的作用。如巴西財(cái)政責(zé)任法規(guī)定對(duì)不履行義務(wù)的地方政府責(zé)任人給予人事處罰。對(duì)于更為嚴(yán)重的失職行為，將給予革職、禁止在公共部門工作、處以罰金、甚至進(jìn)監(jiān)獄等處罰。五、國(guó)外地方政府債務(wù)經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題，尤其縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職

26、能，影響地方的資本運(yùn)行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過(guò)重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心。國(guó)外地方政府債務(wù)管理的一些成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)加強(qiáng)地方債務(wù)管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了很多有益的借鑒和啟示：1、必須由中央政府加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理。我國(guó)正處于逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩者缺一不可。當(dāng)前我們還不可能完全依靠市場(chǎng)力量來(lái)約束地方政府債務(wù),中央政府必須進(jìn)行較為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理,這是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的必要舉措。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明, 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)無(wú)不與政府間財(cái)政關(guān)系的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。凡是中央政

27、府對(duì)地方政府債務(wù)管理有序、控制較嚴(yán)的國(guó)家,其地方財(cái)政就會(huì)健康運(yùn)行,經(jīng)濟(jì)就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng),反之,就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)過(guò)度膨脹、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擾亂財(cái)經(jīng)秩序,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。無(wú)論是聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，為降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),各國(guó)中央政府都不同程度地承擔(dān)了監(jiān)管地方政府債務(wù)的職責(zé)。為有效監(jiān)管地方政府舉債行為，世界上絕大部分國(guó)家都在中央層次建立了地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在管理部門的確定上,除個(gè)別國(guó)家外,絕大部分國(guó)家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。目前,我國(guó)尚未建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制和制度體系。 中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系, 規(guī)范地方政府舉債行為, 建立規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從

28、根本上防范和化解目前我國(guó)地方政府隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2、必須采取制度約束和行政控制相結(jié)合的管理模式。采用何種管理模式是地方政府債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵。我國(guó)債務(wù)管理模式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前實(shí)際情況確定。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,但市場(chǎng)秩序尚不規(guī)范,采用市場(chǎng)約束模式管理地方政府債務(wù),條件尚不成熟（在這種情況下，過(guò)早、過(guò)度放權(quán)都會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，巴西、阿根廷、俄羅斯的經(jīng)歷提供了這方面的教訓(xùn)）?？紤]到我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),政府級(jí)次較多,各地情況千差萬(wàn)別,比較適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)當(dāng)是制度約束和行政控制的結(jié)合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基礎(chǔ)上,將地方政府性債務(wù)管理納入行政控制

29、范圍,以彌補(bǔ)當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理的缺位。特別需要注意的是，從各國(guó)地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定，增強(qiáng)了各級(jí)政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推諉和爭(zhēng)取資金的不正當(dāng)手段。另外從融資來(lái)源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還也都有明確的法律規(guī)定，我國(guó)必須抓緊制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，使地方政府債務(wù)管理逐步走上法制化的軌道。3、必須科學(xué)控制和有效理順地方政府的舉債行為。其一，加大對(duì)地方政府性融資平臺(tái)的監(jiān)管力度，規(guī)范其融資運(yùn)作。目前地方政府普遍擁有種類繁多的融資平臺(tái)，大多數(shù)平臺(tái)依托政府信用或者公共資源（如土地、礦產(chǎn)等）作為抵押物，以企業(yè)法人的名義進(jìn)行大量融資。在確保地方政府“健康融資”的前提下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些平臺(tái)融資的梳理和監(jiān)督，及時(shí)掌握其融資進(jìn)度和規(guī)模，淘汰那些本不具備舉債條件的平臺(tái)，對(duì)那些有條件的融資平臺(tái)加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范管理。其二，適當(dāng)擴(kuò)大中央代替地方政府發(fā)債的力度，逐步替代地方政府非規(guī)范的平臺(tái)融資?？紤]到在積極財(cái)政政策執(zhí)行期間地方政府融資壓力大的現(xiàn)實(shí)