行政機(jī)關(guān)違法拆除違章建筑造成建筑材料價(jià)值損失應(yīng)予適當(dāng)補(bǔ)償

1、行政機(jī)關(guān)違法拆除違章建筑造成建筑材料價(jià)值損失應(yīng)予適當(dāng)補(bǔ)償文/王華偉公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到行政主體違法侵害，一般情形下應(yīng)給予賠償。但對(duì)于行政主體以違法方式拆除違章建筑中造成的建筑材料價(jià)值損失應(yīng)否給予補(bǔ)償或賠償，從表象觀之，似無探討之必要，但若從嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)的行使和最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益角度審視，實(shí)有深入研析之需要。一、兩則截然不同的案例切入案例一：原告魏某在某公共過道有違法搭建的廁所等構(gòu)筑物，某區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在未將拆違事項(xiàng)通知到原告本人的情況下，將上述構(gòu)筑物拆除。原告不服該強(qiáng)制拆除的行政行為，向某區(qū)政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)某區(qū)城市管理行政執(zhí)法局具體行政行為

2、違法，但駁回魏要求賠償各項(xiàng)損失9270元的請(qǐng)求。魏某不服，遂以某區(qū)政府為被告向法院起訴。原告魏某認(rèn)為，其被拆除的構(gòu)筑物屬一樓的合法使用范圍，若要拆除也只能拆除小便池，不能拆除原來固有的構(gòu)筑物，某區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的執(zhí)法行為違法，理應(yīng)賠償。被告某區(qū)政府認(rèn)為，行政賠償?shù)那疤崾枪?、法人或者其他組織的合法財(cái)產(chǎn)受到損害，而本案被拆除的構(gòu)筑物系原告搭建的非法建筑，故不應(yīng)予以賠償。法院經(jīng)審理認(rèn)為，中華人民共和國國家賠償法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，造成損害的，受害人有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利，可見國家保護(hù)的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)于不合法的利益或違法利益，不能

3、予以保護(hù)，本案中雖然某區(qū)城市管理行政執(zhí)法局強(qiáng)制拆除原告構(gòu)筑物的具體行政行為被確認(rèn)違法，但由于該構(gòu)筑物確系違章建筑，原告也未能證明其他合法權(quán)益受到損害，故被告駁回原告要求賠償?shù)恼?qǐng)求，依據(jù)充分。宣判后，魏某仍不服，多次進(jìn)行申訴信訪。案例二：2008年2月原告某公司未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)在其公司院內(nèi)利用空心磚搭建高度為1.6米左右的遮雨棚兩座，當(dāng)月由被告某市規(guī)劃局強(qiáng)制拆除。原告遂訴至法院請(qǐng)求依法判決確認(rèn)被告強(qiáng)制拆除其遮雨棚的行為違法并賠償經(jīng)濟(jì)損失50000元。原告認(rèn)為，其是在本公司院內(nèi)搭建遮雨棚，用于儲(chǔ)藏機(jī)器設(shè)備，被告未確認(rèn)其搭建的遮雨棚是違章建筑，也未通知其自行拆除，即采取強(qiáng)制措施將遮雨棚拆除，并造成建

4、筑材料損壞，被告的行為侵害了原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)，理應(yīng)賠償；被告認(rèn)為，原告所建系違章建筑，不受法律保護(hù)，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告拆除原告遮雨棚的行為屬行政強(qiáng)制措施。實(shí)行行政強(qiáng)制措施應(yīng)遵循以下基本原則：第一，必須有行政強(qiáng)制措施規(guī)定的立法授權(quán)。第二，行政機(jī)關(guān)必須在法定條件下使用法定方法才能直接實(shí)施行政強(qiáng)制措施。第三，行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)法定程序制作行政決定書和制作記錄實(shí)施過程的行政文書。第四，實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須尊重當(dāng)事人的基本權(quán)利，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。而被告的行為均不符合上述規(guī)定并且根據(jù)城市規(guī)劃法被告采取強(qiáng)制拆除原告遮雨棚的措施沒有縣級(jí)以上地方人民政府的授權(quán)批準(zhǔn)。雖然違章建筑是不合法的

5、的存在物，但基于建筑材料來源的合法性，全部不予保護(hù)則侵害了違章建筑人應(yīng)有的合法財(cái)產(chǎn)。法院判決確認(rèn)被告強(qiáng)制拆除原告遮雨棚的具體行政行為違法并賠償原告直接的建筑材料損失8090元。宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴。二、上述案例中折射出的兩種不同理念上述兩則案例，不難看出對(duì)于違法行政行為在拆除違章建筑中造成損害是否需要賠償方面，審判實(shí)踐中存在兩種截然不同的做法，這也折射出兩種不同理念之間的沖突。一是站在概念法學(xué)的角度，嚴(yán)格從法律條文和詞語語義理解，認(rèn)為行政賠償?shù)那疤崾切姓鄬?duì)人的合法利益受到侵害，違章建筑從詞義上解釋，不屬于法律條文中的合法財(cái)產(chǎn)范疇，賠償之訴不應(yīng)支持；二是站在自由法學(xué)的立場(chǎng)，從立法目的

6、和利益衡量的角度出發(fā)，認(rèn)為國家賠償法設(shè)立的目的之一在于敦促行政主體必須依法行政，即對(duì)待違法行為應(yīng)通過合法的手段予以制止，不能以惡制惡。雖然違章建筑不合法，但基于建筑材料來源的合法性和本身的價(jià)值性，全部不予保護(hù)則侵害了違章建筑人應(yīng)有的合法財(cái)產(chǎn)，更有縱容違法行政之嫌，故需對(duì)相對(duì)人的建筑材料損失予以賠償。國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例對(duì)違章建筑拆除堅(jiān)持了“不予補(bǔ)償，并依法拆除”的立場(chǎng),其中第二十四條規(guī)定：“對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償?！彪m然該條例對(duì)違章建筑堅(jiān)持不予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但前提需是采用合法的方式和程序進(jìn)行的拆除，

7、若拆除違章建筑的方式和程序違法，是否應(yīng)予補(bǔ)償該條例并未明確?，F(xiàn)在國家賠償法雖已作出修改，即在歸責(zé)原則上去掉了“違法”二字，但不可否認(rèn)的是行政行為的違法性仍是能夠獲得行政賠償?shù)闹匾卣鳌Ｐ姓C(jī)關(guān)采取合法的方式和程序拆除違章建筑的過程中，難免會(huì)造成違章建筑材料本身的損失，此時(shí)于法于理均不應(yīng)予以補(bǔ)償。由于行政訴訟的唯一目的是保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，注 釋：參見馬懷德主編：行政訴訟原理，法律出版社2009年版，第67頁。馬懷德教授在該書中作了詳盡闡釋，筆者也深為贊同。即使在行政相對(duì)人行為違法的情形之下，也有需要和值得保護(hù)的合法權(quán)益。故對(duì)行政機(jī)關(guān)以違法的行為去拆除違章建筑，造成違章建筑材料本身的毀損，是否應(yīng)

8、予以賠償，殊值研討。筆者認(rèn)為由于違章建筑的存在，無論從何種角度視之，行政相對(duì)人本身確存在一定過錯(cuò)，此處要求行政機(jī)關(guān)完全予以“賠償”顯過于嚴(yán)苛，亦不現(xiàn)實(shí)，但從嚴(yán)格抑制行政行為的違法性和最大限度保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益視角察之，給予適當(dāng)“補(bǔ)償”是妥當(dāng)?shù)摹Ｒ话闱闆r下，違法對(duì)應(yīng)賠償，合法對(duì)應(yīng)補(bǔ)償，但筆者認(rèn)為賠償與補(bǔ)償并非截然對(duì)立、一成不變之概念，在適用時(shí)要綜合考慮被侵害的財(cái)產(chǎn)是否合法、行政相對(duì)人對(duì)損害的產(chǎn)生有無過錯(cuò)等因素。在本文所探討的問題中，違章建筑的建筑材料本身來源合法具有價(jià)值性，但無論行政機(jī)關(guān)違法拆除還是合法拆除均不能否認(rèn)行政相對(duì)人確實(shí)存在一定過錯(cuò)，此時(shí)適當(dāng)賠償與適當(dāng)補(bǔ)償在實(shí)質(zhì)意義和最終數(shù)額上并無太

9、大差別，且在用語上“補(bǔ)償”更易為行政機(jī)關(guān)所接受，故此處筆者選擇適當(dāng)“補(bǔ)償”之用語。三、應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆ɡ砑皩?shí)證闡釋依法行政原則要求行政行為及其他一切行政活動(dòng)，均不得與法律相抵觸，沒有法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)即不能合法的作成行政行為。參見吳庚著：行政法之理論與實(shí)用，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第5253頁。行政機(jī)關(guān)拆除違章建筑的主體和程序應(yīng)當(dāng)合法，不能以惡制惡。雖然違章建筑產(chǎn)生的違法狀態(tài)不受法律的保護(hù)，但是行政機(jī)關(guān)在消除此種違法狀態(tài)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循法定的程序，即先經(jīng)調(diào)查取證，確認(rèn)建筑物違章，然后告知相對(duì)人其擬作出行政處罰的相關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)以及相對(duì)人所享有的陳述、申辯權(quán)利，相對(duì)人未在規(guī)定期限內(nèi)提出陳述、

10、申辯，或者提出的事實(shí)、理由不成立時(shí)再作出責(zé)令限期拆除的書面決定，并送達(dá)相對(duì)人，最后相對(duì)人未在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違章建筑時(shí)才由市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門（規(guī)劃部門、房管部門、城管部門等）強(qiáng)制拆除，并在在強(qiáng)制拆除前應(yīng)發(fā)布通告。這是指的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)外未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證已建成的違法建筑拆除程序，對(duì)正在搭建的違法建筑拆除程序，可參見上海市拆除違法建筑若干規(guī)定第十二條之規(guī)定：“對(duì)正在搭建的違法建筑，拆違實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)責(zé)令當(dāng)事人暫停施工，依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)查取證后，以書面形式責(zé)令當(dāng)事人停止建設(shè)、自行拆除，并可以采取暫扣施工工具和材料等措施；當(dāng)事人拒不停止建設(shè)或者拒不拆除的，拆違實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)

11、立即強(qiáng)制拆除，并可以依法予以罰款?！倍鴮?duì)于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建筑拆除，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條的規(guī)定當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可依法定程序?qū)︵l(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建筑拆除。違反該法定程序進(jìn)行強(qiáng)制拆除，即屬于行政違法行為，若行政機(jī)關(guān)以違法的方式去制止另一種違法行為，則嚴(yán)重背離行政法治的本質(zhì)要求，應(yīng)對(duì)其課予較嚴(yán)重的義務(wù)。雖然行政機(jī)關(guān)的該種違法行為可能會(huì)被確認(rèn)違法，其也會(huì)為此承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，但這并不能成為免除其承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的理由，行政行為的違法性反而為其承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任提供了一個(gè)重要的理論支撐。程序正義應(yīng)與實(shí)質(zhì)正義并重。不容否認(rèn)的是建筑材料本身是具有一定價(jià)值的物品，在合法拆除的情況下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)將責(zé)令

12、限期拆除的書面決定送達(dá)相對(duì)人，在強(qiáng)制拆除程序全部到位的情況下，相對(duì)人有義務(wù)自行拆除該違章建筑，其在規(guī)定的期限內(nèi)不予拆除，應(yīng)視為其對(duì)建筑材料價(jià)值的漠視和放棄，行政機(jī)關(guān)采取合法方式予以拆除時(shí)造成建筑材料價(jià)值的毀損不應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，否則會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)要求過于苛刻。但是在違法拆除的情況下，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)調(diào)查取證即認(rèn)定建筑物違法或未將責(zé)令限期拆除的書面決定送達(dá)相對(duì)人或存在其他違法情形時(shí)即予以強(qiáng)制拆除，此時(shí)相對(duì)人對(duì)建筑物是否為違章建筑處于不可知的狀態(tài)，即使系違章建筑，相對(duì)人本可自行拆除盡力使建筑材料的損失降到最低限度，但因行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除的程序不到位，剝奪了相對(duì)人的自行拆除權(quán)，故此時(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人損失的擴(kuò)大

13、具有一定過錯(cuò)，至少應(yīng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償責(zé)任。不可否認(rèn)，在拆違過程中更多的是相對(duì)人知道其建筑違章，無論行政機(jī)關(guān)做什么工作但相對(duì)人就是不予拆除，于是行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除時(shí)的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)程序違法，此時(shí)再讓行政機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑的材料給予補(bǔ)償似乎也過于苛刻。但筆者認(rèn)為，在規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)濫用的價(jià)值追求下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，規(guī)范行政程序的價(jià)值和意義遠(yuǎn)大于只去看重所謂的暫時(shí)的實(shí)際效果。上述情形下雖然行政機(jī)關(guān)違法拆除違章建筑的結(jié)果與合法拆除違章建筑的結(jié)果相同，即都會(huì)難以避免建筑材料價(jià)值的毀損，但該后果產(chǎn)生的前提存在根本區(qū)別，一個(gè)是違法行為，一個(gè)是合法行為，正如違法剝奪罪犯的生命與合法剝奪罪犯的生命，結(jié)果相同，但二者

14、豈可等同。從違章建筑產(chǎn)生及持續(xù)存在的原因角度析之，部分違章建筑物的存在，系某些政府職能部門疏于監(jiān)管、未嚴(yán)格執(zhí)法所致，對(duì)該違法狀態(tài)的產(chǎn)生及維系，相關(guān)政府部門本身即存在查處不力之過錯(cuò)。在未對(duì)該建筑物確認(rèn)違法前，部分相對(duì)人對(duì)此違法狀態(tài)會(huì)產(chǎn)生一定之信賴（特別是在農(nóng)村），認(rèn)為在其居住范圍內(nèi)搭建某些構(gòu)筑物天經(jīng)地義無需經(jīng)過審批等程序。若在未確認(rèn)建筑物違法或未向相對(duì)人送達(dá)責(zé)令限期拆除的書面決定等情況下，行政機(jī)關(guān)即予拆除，在程序上就已經(jīng)違法，就信賴保護(hù)之觀點(diǎn)而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為承擔(dān)適當(dāng)補(bǔ)償責(zé)任也非絕對(duì)不可。違章建筑本身是由具有價(jià)值的建筑材料所構(gòu)成，在拆除過程中應(yīng)注意行政合理性和比例原則。違法必究是行政法治

15、的重要環(huán)節(jié)和基本要求，行政主體在追究行政違法行為的法律責(zé)任和采取救濟(jì)措施的過程中，仍有大量的自由裁量機(jī)會(huì)，對(duì)行政違法行為的追究和救濟(jì)必須正當(dāng)、客觀、適度。參見張正釗、胡錦光主編：行政法與行政訴訟法，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第24-25頁。作者：王華偉聯(lián)系方式qq：505411472違章建筑是違法狀態(tài)的物化，該種違法狀態(tài)不應(yīng)受法律保護(hù)，應(yīng)認(rèn)定為非法利益，行政機(jī)關(guān)拆除違章建筑的目的是消除該種違法狀態(tài)，使之不再持續(xù)。但消除違章建筑違法狀態(tài)的方式除符合行政合法性原則外，還應(yīng)符合行政合理性原則。對(duì)于違章建筑物可以采取限期改正措施的，應(yīng)責(zé)令其限期改正或通過補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)等辦

16、法來消彌其違法狀態(tài)；若必須采取強(qiáng)制拆除措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)在拆除方式上須正當(dāng)、客觀、適度，符合比例原則。因?yàn)檫`章建筑本身是由具有價(jià)值的建筑材料所構(gòu)成，建筑材料本身來源合法，只是由建筑材料搭建而成的違章建筑不具有合法性，違章建筑不受法律保護(hù)，但并不等于可以隨意毀損、破壞，特別是某些建筑材料本身具有較大價(jià)值時(shí)，若能妥善拆除，之后還可重復(fù)利用的情形下，更應(yīng)注意拆除方式的適當(dāng)性、合理性。若在拆除行為本身違法的情況下又采用野蠻暴力方式拆除，造成建筑材料重大損害的，雖然受害人對(duì)該項(xiàng)損害的發(fā)生也有過錯(cuò)，但該項(xiàng)損害的擴(kuò)大主要還是由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆方式違法所造成，故受害人的過錯(cuò)可作為適當(dāng)減輕行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的理由，

17、此時(shí)的補(bǔ)償也僅限于酌情補(bǔ)償建筑材料本身的損失。此時(shí)還應(yīng)注意區(qū)分的是違法拆除違章建筑造成建筑內(nèi)其他合法財(cái)產(chǎn)損害的情形。除建筑材料本身具有一定價(jià)值外，在違章建筑內(nèi)也可能有其他合法財(cái)產(chǎn)，比如桌椅、電器、具有紀(jì)念價(jià)值的物品等。由于這些合法財(cái)產(chǎn)基本上系動(dòng)產(chǎn)，其本身的價(jià)值性客觀上不容否認(rèn)，在性質(zhì)上與構(gòu)成違章建筑的建筑材料也有所不同，在形態(tài)上又可以與違章建筑相分離，行政機(jī)關(guān)完全可以避免此類損失的產(chǎn)生-，若行政相對(duì)人確有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)的違法拆除行為造成違章建筑內(nèi)的其他合法財(cái)產(chǎn)損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此明顯的過錯(cuò)承擔(dān)賠償責(zé)任；若是合法拆除行為造成違章建筑內(nèi)其他合法財(cái)產(chǎn)損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。從社會(huì)效果觀之，

18、不少行政相對(duì)人起訴行政機(jī)關(guān)的違法拆除行為要求行政賠償，實(shí)際上本身并未期待能得到多少賠償，只是為了爭(zhēng)一口氣。若法院判決違法拆除違章建筑的行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的建筑材料作適當(dāng)補(bǔ)償，哪怕僅是象征性的補(bǔ)償。一則起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政之功效，使其在行使權(quán)力過程中更加注重合法性與合理性的有機(jī)統(tǒng)一；二則確認(rèn)違法又判決補(bǔ)償，最大程度的去保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有利于緩和其與行政機(jī)關(guān)之間的緊張對(duì)抗氣氛，減少其不斷申訴上訪的可能性，同時(shí)也警示行政相對(duì)人今后再建造建筑物要及時(shí)去進(jìn)行審批，否則在行政機(jī)關(guān)合法拆除時(shí)將不會(huì)得到任何補(bǔ)償。四、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和數(shù)額應(yīng)適當(dāng)在厘清應(yīng)否補(bǔ)償?shù)那疤嶂螅€有一個(gè)無法回避的問題就是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何把握，補(bǔ)償多少才算做到適當(dāng)？筆者認(rèn)為，既然是適當(dāng)補(bǔ)償，這本應(yīng)屬于行政權(quán)自由裁量的范圍，不宜過多干涉，但是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和數(shù)額也不能過低，應(yīng)該設(shè)置一定下限，否則將會(huì)失去設(shè)定“補(bǔ)償”的功效。鑒于目前法律對(duì)此類問題并無明確的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)可供遵循，筆者認(rèn)為從“適當(dāng)”的角度理解，補(bǔ)償數(shù)額一般不應(yīng)低