城鎮(zhèn)化的雙重失衡與戶籍制度改革

1、城鎮(zhèn)化的雙重失衡與戶籍制度改革我國當前的城鎮(zhèn)化面臨著雙重失衡，即不同規(guī)模城市發(fā)展水平的失衡和城市內(nèi)部戶籍與非戶籍人口分享城市福利的失衡。本文認為，由于城市中存在許多不依賴于戶籍身份的福利，在不同城市發(fā)展水平存在巨大差距的條件下，大城市中即使是非戶籍居民的福利水平也高于小城市戶籍居民的福利水平，剝離城市戶籍福利含義的單一改革政策會造成外來人口向大城市進一步集中，最終導(dǎo)致大城市戶籍控制加劇，使改革政策具有無效性。因此，應(yīng)當改變單一地消除城市內(nèi)部戶籍與非戶籍居民享受城市福利失衡的改革政策取向，轉(zhuǎn)而致力于縮小不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡。 2012年，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.6%，

2、但是擁有城市戶籍的人口只有35%左右，數(shù)以億計的農(nóng)民工無法與城市居民享受同等待遇。在加快城市化進程的同時，提高城市化的質(zhì)量，已成為改革與發(fā)展的共識。自改革開放以來，中央和地方政府始終在積極推進戶籍制度改革，并取得了一定的成效，但是近年來，戶籍制度改革的進展較為緩慢甚至陷入困境。在外來人口較為集中的直轄市、省會等大城市，戶籍制度改革的進展十分緩慢，小城鎮(zhèn)的戶籍雖然已經(jīng)基本放開，但沒有吸引大量的農(nóng)村人口進城落戶，戶籍改革的收效甚微。如何進一步深入推進戶籍制度改革也成為理論研究的熱點。戶籍制度改革是伴隨著我國的城鎮(zhèn)化進程而展開的，對戶籍制度改革的研究不能脫離城鎮(zhèn)化的大背景。我國的城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中，

3、逐漸表現(xiàn)出兩個方面的失衡。其一是不同規(guī)模的城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡，表現(xiàn)為生活在大城市和生活在小城市里的居民所能享受到的城市福利迥然不同;其二是城市內(nèi)部戶籍居民和非戶籍居民在分享城市福利方面的失衡，表現(xiàn)為戶籍居民可以排他性地享受附著在城市戶口上的諸多城市福利。城鎮(zhèn)化的這種雙重失衡對我國的人口遷移有著重要的影響，進而也深刻影響著戶籍制度改革的方式和效果。那么，城鎮(zhèn)化雙重失衡的具體特征是什么?這種雙重失衡的城鎮(zhèn)化是如何影響人口遷移模式從而對戶籍制度改革的效果產(chǎn)生影響的?在城鎮(zhèn)化的雙重失衡條件下什么樣的戶籍制度改革政策是有效的?對這些問題的回答將構(gòu)成本文的主要內(nèi)容。一、對已有戶籍制度改革研究文獻的

4、回顧和評論對于戶籍制度改革進展緩慢甚至陷入困境的原因，學者普遍認為是由于戶籍背后所附帶的福利因素。在戶籍制度下，擁有城市戶口意味著能夠得到政府在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等福利待遇方面保障的承諾，由于擔心各種福利外流，城市政府傾向于進行戶籍控制，而由于大城市的戶籍含金量較高，其戶籍管制也更為嚴格，因此大城市戶籍制度改革的激勵也就相對不足。更進一步地說，對戶籍改革形成強大的阻力的，是城市利益集團。索林格(solinger)認為，城市戶籍控制是在工業(yè)化的大背景下形成的，它使城鄉(xiāng)居民福利差距得以鞏固和擴大，這種福利差距義使得城市居民成為一個相對獨立的既得利益群體，后者反過來又成為維護這種制度安排的力量。

5、”陳釗和陸銘認為，城鄉(xiāng)戶籍分割政策的演變是傾向于城市居民利益的決策結(jié)果，而在這種從城市利益出發(fā)、由城市單方面制定人口流動政策的局面下，深入的戶籍制度改革是難以推進的。對于戶籍制度改革的方式，“放開落戶限制”是最能反映大多數(shù)民眾呼聲的。由于戶籍所蘊含的福利內(nèi)容，轉(zhuǎn)移到城市的沒有城市戶口的農(nóng)民工，在就業(yè)崗位、工資和社會保障待遇等方面，都與城市本地居民存在很大差距。市場轉(zhuǎn)型雖然帶來了較多人口流動機會，但戶口等級差別以及戶口對體制內(nèi)流動所起的結(jié)構(gòu)性影響依然存在，戶籍制度的強粘附性不斷地生成新的社會差別，因此改革的基本方向是推行戶口一元化。”j由于戶籍含金量越大的城市，戶籍改革的障礙也越大，改革的邏輯順

6、序應(yīng)該是從小城鎮(zhèn)、中等規(guī)模城市，到大城市乃至北京、上海這些傳統(tǒng)體制的最后堡壘。更為主流的觀點認為，應(yīng)該通過配套改革逐步剝離戶籍背后所蘊含的福利內(nèi)容，降低城市戶籍的含金量，實現(xiàn)絕大多數(shù)福利的非戶籍性獲取，用漸進的方式實現(xiàn)福利供給的“普惠制”。他們認為，造成現(xiàn)行戶籍制度的種種弊端的根源是戶籍制度被不合理地附加上了利益分配功能，因此改革的關(guān)鍵，應(yīng)該是重新恢復(fù)戶籍制度的基本功能，把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、住房、社會保障等諸多公共服務(wù)和福利待遇內(nèi)容與戶口相“剝離”，降低戶籍的福利“含金量”。除此之外，還有學者提出土地和戶籍制度聯(lián)動的改革方式。這一改革方式的核心是使各地新增的以及農(nóng)民宅基地所對應(yīng)的建設(shè)

7、用地指標成為可以人市交易的資產(chǎn)，讓跨省進城務(wù)工的農(nóng)村人口將其擁有的建設(shè)用地指標帶到其就業(yè)所在地，并換取當?shù)爻擎?zhèn)戶籍，從而獲得其對應(yīng)的城市福利。叫通過給予農(nóng)民在土地和城市社會福利之間的自由選擇權(quán)建立起一種良性的城市化機制，從而實現(xiàn)戶籍制度和農(nóng)地制度改革的突破?？梢钥闯?，對戶籍制度改革的討論，主要圍繞戶籍背后的福利含義展開，似乎戶籍改革唯一的障礙就是與城市戶籍掛鉤的各種城市福利待遇。這些討論隱含的推論是，農(nóng)村人口都有轉(zhuǎn)入城市戶口的愿望。因此，無論是通過放開落戶限制，剝離戶籍的福利含義，還是用農(nóng)村土地保障換取城市戶籍福利，只要解決了城市原住居民與外來人口的福利差別，改革就暢通無阻了。然而，事實并非如

8、此。首先，雖然隨著基本消費品和勞動力的市場化，城市糧食供給和體制外勞動力市場的就業(yè)已經(jīng)與戶籍脫鉤，但是城市本地戶籍仍然在體制內(nèi)勞動力市場的就業(yè)保護、城市公共服務(wù)和社會資源獲取以及社會認同和接納上發(fā)揮著重要作用。尤其在大城市，對于與戶籍相關(guān)的這幾項福利，城市政府的控制十分嚴格，對于外來人口來說遙不可及。大城市的戶籍福利含金量也越來越高，有報道稱在黑市上北京戶口的價格已達72萬元人民幣?？梢娨赃@些城市福利為核心的戶籍堡壘幾乎牢不可破，這與福利剝離論者的預(yù)期大相徑庭。其次，按照改革的邏輯順序，戶籍控制從小城鎮(zhèn)、中等城市，再到大城市和特大城市逐步放開，而作為戶籍含金量較低的中小城市和小城鎮(zhèn)，戶籍改革似

9、乎應(yīng)該最為順利。公安部于2001年發(fā)布了關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見，小城鎮(zhèn)的戶籍全面放開。但是，這一改革措施卻遭到冷遇，由于小城鎮(zhèn)能夠提供的公共服務(wù)和社會福利有限，農(nóng)民到小城鎮(zhèn)落戶的積極性并不高，放開小城鎮(zhèn)戶籍并沒有實現(xiàn)改革的最初目標。緊隨小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進，一些中等城市也進行了力度比較大的戶籍制度改革，但同樣是由于城市的經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)水平不高，不足以吸引農(nóng)村人口落戶，中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍改革并沒有取得預(yù)期的效果。最后，對于用農(nóng)村土地換取城市戶籍福利的觀點，雖然這種改革方式還沒有廣泛推行，但也難以預(yù)期其能取得成功。土地是農(nóng)民最后的生活保障，并且在城市化進程中，土地是不

10、斷升值的。而如前文所述，城市的戶籍在改革進程中其含金量會不斷下降，那么用土地換戶籍的改革方式對農(nóng)民來說十分不公平，在操作過程中很有可能對社會穩(wěn)定造成影響。這種改革方式實際上是默認和固化了戶籍背后不合理的福利含義，是與改革的大方向背道而馳的。此外，這種改革方式也忽略了農(nóng)民自身的主觀愿望。張翼的研究表明，如果要農(nóng)民交出承包地，有近90%的農(nóng)民不愿意進城落戶，因此用土地換戶籍的改革方式缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。由此可見，無論是剝離戶籍背后的福利含義，降低戶籍含金量，還是通過農(nóng)村土地換取戶籍福利，都不能根本解決戶籍制度的問題。其主要原因就在于，現(xiàn)有改革方式的注意力主要還是集中于戶籍本身所包含的福利待遇，或者說，是

11、一種單一地消除戶籍居民與非戶籍居民在分享城市福利上的不均衡的改革方式。毫無疑問，基于戶籍身份差別的城市居民社會福利待遇差異是城鎮(zhèn)化進程中的一個重要的結(jié)構(gòu)失衡，戶籍改革的最終目標就是要消除戶籍居民和非戶籍居民在享受城市福利上的不均衡。但是，單純縮小戶籍居民與非戶籍居民福利待遇差距的戶籍改革政策忽略了城鎮(zhèn)化進程中的另一個失衡，即不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡。不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡，并不只是不同城市的戶籍含金量不同那么簡單，更為重要的是，隨著改革的推進，越來越多的城市福利的獲得已經(jīng)不依賴于戶籍身份，這些非戶籍福利在城市發(fā)展水平失衡擴大的背景下，使生活在不同規(guī)模城市的人們所擁有的城市

12、福利差異隨之擴大，影響著人口的遷移行為，并反過來決定著仍然依賴戶籍身份的福利的均等化，進而對戶籍制度改革的效果產(chǎn)生影響。因此，要想為戶籍制度改革進展緩慢尋找到一個合理的解釋，并提出一個有效的改革方式，就需要從城鎮(zhèn)化雙重失衡的角度展開分析。二、城鎮(zhèn)化的雙重失衡對人口遷移的影響(一)不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡我國的城市規(guī)模與行政級別高度相關(guān)，行政級別越高的城市往往人口規(guī)模越大。更為重要的是，在一個嚴格依照直轄市、省會和計劃單列城市、地級市和縣級市的行政層級運作的城市體系下，行政級別較高的大城市“監(jiān)督指導(dǎo)”行政級別較低的城市，大城市享有更大的決策自主權(quán)和更多的社會資源，更容易得到交通方面的便

13、利和政策方面的照顧，從而獲得更多的發(fā)展空間。這種體制造成了我國不同行政級別城市各項發(fā)展指標的巨大差異，也就是不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡(如下頁表l所示)。在經(jīng)濟發(fā)展方面，人均gdp指標代表城市的總體經(jīng)濟發(fā)展水平;非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、服務(wù)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)增加值比代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進程度;人均城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額、人均社會消費品零售額分別代表城市的生產(chǎn)和消費水平情況;城鎮(zhèn)職工平均工資則代表著人民生活水平。從表1中各項相關(guān)指標來看，大城市的經(jīng)濟發(fā)展水平要明顯高于小城市，大城市居民相對小城市居民享有更高的因城市經(jīng)濟發(fā)達而帶來的收入水平和消費水平。在市場化和開放程度方面，就業(yè)的非國有化率代表城市的就業(yè)市場化程度

14、;私營個體企業(yè)從業(yè)人數(shù)代表體制外勞動力市場規(guī)模;人均外商直接投資額代表城市經(jīng)濟的外向型程度;國際互聯(lián)網(wǎng)用戶覆蓋率則代表信息獲取和傳播的便捷程度。從表1中各項相關(guān)指標來看，大城市的市場化和開放程度要明顯高于小城市，大城市居民相對小城市居民更容易通過市場化手段獲取就業(yè)機會，以及更為便捷地獲取外部信息。在市政建設(shè)方面，每萬人擁有出租車、公交車數(shù)量，以及城市道路面積指標代表城市公共交通的發(fā)達程度;城市建成區(qū)綠地面積代表城市的生活環(huán)境;居民用氣、用水及生活垃圾處理率指標代表城市居民的居住條件。從表1中各項相關(guān)指標來看，大城市的市政建設(shè)水平要明顯高于小城市，大城市居民相對小城市居民享有更高的出行便利程度和

15、居住舒適度。在科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展方面，每百名中學生教師數(shù)代表教育發(fā)展水平;每萬人醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)代表醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平;人均公共圖書館藏書量代表城市的科學文化普及情況;每萬人影劇院數(shù)量代表城市的休閑娛樂行業(yè)發(fā)展水平。從表1中各項相關(guān)指標來看，大城市的科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展水平明顯高于小城市，大城市居民相對小城市居民享有更高水平的公共服務(wù)和更為豐富的文化生活。表l 2010年不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平情況   說明：經(jīng)濟發(fā)展、市場化和開放程度、市政建設(shè)和科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展指標為各類城市的平均值，優(yōu)質(zhì)社會資源分布指標為各類城市的加總值。資料來源：根據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒、中國經(jīng)濟

16、與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、教育部網(wǎng)站、衛(wèi)計委網(wǎng)站、國資委網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。在優(yōu)質(zhì)社會資源分布方面，“211”工程高校數(shù)代表高等教育發(fā)展水平;“三級甲等”醫(yī)院數(shù)量代表高質(zhì)量的醫(yī)療保障水平;中央企業(yè)總部數(shù)則代表城市的總部經(jīng)濟發(fā)展水平。從表l中各項相關(guān)指標來看，大城市在優(yōu)質(zhì)社會資源分布方面明顯優(yōu)于小城市，大城市居民相對小城市居民更為接近優(yōu)質(zhì)社會資源，從而更容易獲取其衍生出的各種獲利機會和發(fā)展機遇。(二)城市內(nèi)部戶籍居民與非戶籍居民福利水平的失衡在城市內(nèi)部，城鎮(zhèn)化的失衡表現(xiàn)為戶籍居民與非戶籍居民所享受的福利水平的差異。改革開放以來，戶籍制度經(jīng)歷了一系列的改革，其直接限制人口流動的職能已經(jīng)不復(fù)存在，但與戶籍

17、制度相關(guān)的一系列制度安排，仍然借助戶籍的身份識別功能將外來人口與城市原住居民區(qū)分開來，使二者在就業(yè)、公共服務(wù)和社會資源獲取以及城市社會認同和接納程度方面存在著很大的差距，或者說城市居民存在著依戶籍身份而定的福利差異。首先，戶籍福利體現(xiàn)在就業(yè)保護上。一方面，戶籍居民與非戶籍居民在正規(guī)就業(yè)崗位的進入機會上存在差異。城市戶籍居民有更多地進入工資待遇高、穩(wěn)定性強的正規(guī)就業(yè)崗位的機會，城市的一級勞動力市場，尤其是體制內(nèi)單位的就業(yè)崗位對本地戶籍勞動者有明顯的偏好，戶籍居民與非戶籍居民在就業(yè)競爭上面臨著不公平。另一方面，就業(yè)保護還體現(xiàn)在對戶籍居民就業(yè)和再就業(yè)的承諾上。由于地方政府是由具有本地戶口的居民間接選

18、舉，由本地人民代表大會直接選舉產(chǎn)生的，自然會代表本地戶籍居民的利益。當進城外來人口與本地勞動者，特別是與那些非熟練工人之間存在競爭關(guān)系的時候，出于對本地勞動者的就業(yè)保護，城市政府以戶口身份作為識別手段，對外來人口就業(yè)采取歧視性的政策，而對戶籍居民的就業(yè)給予優(yōu)先地位。根據(jù)宏觀經(jīng)濟的周期性變化，城市政府對外來人口交替采取默許接納和明確排斥的政策。也就是說，除了常規(guī)地制定若干針對外來人口的就業(yè)限制政策之外，每當宏觀經(jīng)濟不景氣從而城市就業(yè)壓力增大時，城市政府會采取各種手段限制外來人口在本地就業(yè)，直至采取強制性手段督促他們返鄉(xiāng)。其次，戶籍福利體現(xiàn)在社會保障、公共服務(wù)和一些社會資源的排他性獲取上。在20世

19、紀90年代末經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的城市就業(yè)沖擊下，政府構(gòu)建起了覆蓋城市職工的基本社會保險體系，包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等保險。雖然一些基本社會保險項目的覆蓋率并不很高，但是城鎮(zhèn)職工從制度安排上是享有參與權(quán)利的，而戶籍不在本地的農(nóng)民工則從制度上被排斥?！吧鐣ｋU制度在設(shè)計上將農(nóng)民工群體邊緣化、另類化，其根本原因之一還是在于農(nóng)民工的戶籍身份。城市戶籍身份還意味著可享受由城市政府提供的若干排他性的公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會救助服務(wù)，以實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，子女在城市公立學校平等就學和參加升學考試的機會。“此外，在一些大城市，沒有城市本地戶籍的居民在買房、買車以及辦理一些證

20、照時會面臨限制，所對應(yīng)社會資源的獲取上存在著依戶籍身份辨識的排他性特征。再次，戶籍福利體現(xiàn)在獲得社會認同和社會接納上。由于戶籍制度的存在，原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被移植到了城市內(nèi)部，形成了依戶籍身份而決定的新二元社會結(jié)構(gòu)。對于擁有城市本地戶籍的居民，戶籍身份給予其天然的優(yōu)越感，對待城市有一種主人翁心態(tài)，在工作和生活上都更具備良好的精神狀態(tài)，對未來的預(yù)期也比較穩(wěn)定，有能力也有意愿融人城市主流文化。對于外來人口，由于在日常生活方面受到來自城市原住居民的歧視，在心理上難以對城市產(chǎn)生認同感，因而把自己當成城市的一個過客，無法融人城市。戶籍作為一種身份的象征，給每一個外來人口打上了身份烙印，確定了社會地位，它

21、給人們心理上造成的影響成為一種非正式制度而被普遍接受。因此，外來人口在居住、就業(yè)、休閑、娛樂等生活方式各方面都自成一體，與城市居民相隔離，對城市普遍缺乏認同感，也不被城市主流文化所接納。(三)城鎮(zhèn)化的雙重失衡對人口遷移的作用機制城鎮(zhèn)化的雙重失衡造成了城市福利的雙重差異。一方面，戶籍制度是造成城市內(nèi)部不同戶籍身份居民享受城市福利失衡的原因，有本地城市戶籍的居民相對沒有本地城市戶籍的居民，可以排他性地享受到就業(yè)保護、公共服務(wù)和社會接納等戶籍福利;另一方面，不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失衡造成了不同規(guī)模城市福利的差異，無論是戶籍居民還是非戶籍居民，只要是在大城市，所獲得的收入水平、信息獲取、基礎(chǔ)設(shè)

22、施、生活環(huán)境和就業(yè)機會等非戶籍福利都要比在小城市所能獲得的高。同時，大城市經(jīng)濟社會發(fā)展的高水平使大城市戶籍具有較高的福利含金量，其戶籍福利要高于小城市的戶籍福利。表2顯示了戶籍福利和非戶籍福利在決定因素、性質(zhì)和主要內(nèi)容上的區(qū)別。表2 兩種類型的城市福利對于沒有本地城市戶籍的居民來說，其享受的福利僅限于非戶籍福利;對于擁有本地城市戶籍的居民來說，其享受的福利不僅包括非戶籍福利，還包括戶籍福利。問題的關(guān)鍵在于，當不同規(guī)模城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距達到一定程度時，大城市中非戶籍居民所獲得的福利水平將會超過小城市戶籍居民所獲得的福利水平。對于勞動者來說，即使在身為非戶籍居民生活的大城市，所能獲得的福利

23、也要高于身為戶籍居民生活在小城市所能獲得的福利水平。圖1顯示了這種不同城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市內(nèi)部戶籍與非戶籍居民分享福利的雙重失衡模式，從中可以看出城市福利的雙重差異對人口遷移的影響方式。圖1 城鎮(zhèn)化的雙重失衡對人口遷移的影響示意圖首先，兩條福利曲線的斜率體現(xiàn)出不同城市之間的福利差異。由于大城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平高于小城市，大城市居民的福利水平要高于小城市居民的福利水平，這一方面表現(xiàn)為大城市戶籍的福利含金量高于小城市戶籍的福利含金量，另一方面還表現(xiàn)為大城市居民能享受到的不依賴于戶籍身份的福利水平也要高于小城市。因此，無論是戶籍居民的福利曲線還是還是非戶籍居民的福利曲線，都呈現(xiàn)向右上方傾斜，福

24、利水平隨城市規(guī)模增大而上升。其次，兩條福利曲線之間的垂直距離體現(xiàn)出城市內(nèi)部戶籍居民和非戶籍居民享受城市福利的差異。由于存在戶籍身份的差異，戶籍居民不僅可以和非戶籍居民一樣享受不依賴于戶籍身份的城市福利，還可以享受由戶籍身份帶來的諸多城市福利，因此在任何規(guī)模的城市里，戶籍居民的福利曲線都要高于非戶籍居民的福利曲線。并且由于大城市戶籍的福利含金量高于小城市戶籍的福利含金量，大城市戶籍居民和非戶籍居民的福利差距要大于小城市戶籍居民和非戶籍居民的福利差距，這表現(xiàn)為兩條福利曲線的垂直距離差距隨城市規(guī)模的增大而增大，或者戶籍居民福利曲線的斜率高于非戶籍居民福利曲線的斜率。如果不同規(guī)模城市發(fā)展水平的失衡足夠

25、大，或者兩條福利曲線的斜率足夠大，則會出現(xiàn)大城市非戶籍居民所享受到的城市福利水平高于小城市戶籍居民所享受到的福利水平的情形。如圖1，b點所對應(yīng)的大城市的非戶籍居民的福利水平會高于所有城市規(guī)模小于a點的小城市戶籍居民的福利水平。因此，這些小城市戶籍居民有向大城市遷移的傾向，同時農(nóng)村地區(qū)的居民在選擇遷移目標城市時，也更傾向于選擇大城市。因為即使在大城市無法獲得城市戶籍，他們能享受到的城市福利水平也要高于在小城市獲得城市戶籍所享受到的福利水平。根據(jù)前面的分析，我國不同規(guī)模城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相差很大，城市居民所享受的福利水平有很大差距，在追求更高的城市福利的動力驅(qū)使下，大量小城市和農(nóng)村地區(qū)的居民不

26、斷向大城市遷移。即使大城市嚴格地控制戶籍門檻，仍然有大量的中小城市和農(nóng)村地區(qū)的居民源源不斷地向大城市涌人。在這種機制下，我國的人口遷移具有明顯的向大城市集中的特征。從表3可以看出，在“第五次人口普查”到“第六次人口普查”之間，我國不同規(guī)模的城市都有快速發(fā)展，但發(fā)展速度表現(xiàn)出很大差異，城市體系極不均衡，城市規(guī)模呈現(xiàn)“過大化”與“過小化”并存的格局。一個國家在經(jīng)濟發(fā)展初期，人口和社會資源向最大的城市集中是有利于經(jīng)濟發(fā)展的。因為集中可以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟效益，有利于信息溢出和分享，并且可以充分利用基礎(chǔ)設(shè)施。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市集中所帶來的擁擠效應(yīng)將會超過集聚經(jīng)濟效益，此時分散化更有利于經(jīng)濟的發(fā)展。一

27、般而言，從集中到分散的拐點應(yīng)該在城市人口達到200萬人左右之時。17l18有學者針對中國進行測算，得出結(jié)論，認為中國的最優(yōu)城市規(guī)模應(yīng)該在100萬到400萬人口之間，未達到和超過這一區(qū)間都將陷入低效率。表3 “第五次人口普查”到“第六次人口普查”期間我國各類城市市轄區(qū)常住人口規(guī)模變化情況資料來源：第五次人口普查和第六次人口普查數(shù)據(jù)。從人口規(guī)?？矗覈?56個城市中(包括縣級市但不包括縣)，在2010年市轄區(qū)常住人口在400萬人以上的特大城市有18個，100萬人 400萬人的大城市有176個，50萬人 100萬人的中等城市有275個，50萬人以下的小城市有187個。其中，在100萬人 400萬人這

28、一經(jīng)濟效益最優(yōu)區(qū)間的城市數(shù)量明顯不足，而多于和少于這一區(qū)間的城市很多，城市規(guī)模兩極分化嚴重。根據(jù)城市經(jīng)濟學理論，我國的特大城市應(yīng)該出現(xiàn)人口外遷的分散化趨勢，并且超過最優(yōu)規(guī)模的城市應(yīng)該面臨經(jīng)濟的低效率。然而，我國的特大城市并未有絲毫分散化的趨勢，城市規(guī)模仍然在不斷擴大，并且城市經(jīng)濟也并未陷入低效率，直轄市、省會和計劃單列城市的各項經(jīng)濟和社會發(fā)展指標仍然在全國城市中領(lǐng)先。對此，亨德森(henderson)認為，發(fā)展中國家的政府具有阻礙城市分散化的動機，崗為生產(chǎn)和人口在最大的城市集中有利于尋租行為，因此政府會通過一定的政策降低城市規(guī)模擴大的負效應(yīng)，使城市繼續(xù)享受集聚經(jīng)濟效益。蔡防和都陽把中國的城市劃

29、分為通過行政力量以再分配的方式獲取資源和通過市場力量以自我融資方式獲得資源兩種類型，根據(jù)他們的劃分，北京、上海等特大城市都是屬于依靠再分配獲取資源的城市，而中小城市則只能依靠自我融資的方式實現(xiàn)城市發(fā)展。作為一個處在體制轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中國家，中國的資源配置方式，仍具有比較明顯的計劃和行政干預(yù)特征，行政級別較高的大城市獲得社會資源的能力遠強于行政級別較低的中小城市，因而大城市也就更能吸引人口遷入。三、戶籍制度改革：誤區(qū)和有效途徑(一)單純剝離戶籍福利含義的改革誤區(qū)在城鎮(zhèn)化的雙重失衡模式下，城鄉(xiāng)人口具有很強的向大城市遷移的傾向，在這樣的背景下，通過單純地剝離戶籍的福利含義，試圖直接消除城市內(nèi)部戶籍

30、居民與非戶籍居民福利差異的戶籍制度改革必然難以奏效。在不同規(guī)模城市的發(fā)展水平存在很大差距的情況下，政府出臺剝離大城市戶籍福利含義的單一政策，或者降低大城市戶籍含金量的改革政策，則使大城市中不依賴于戶籍身份的城市福利范圍擴大，非戶籍居民的福利水平將上升，如圖2所示，戶籍居民和非戶籍居民的兩條福利曲線斜率差距縮小。此時圖2中b點所對應(yīng)的大城市的非戶籍居民的福利水平與c點所對應(yīng)的城市戶籍居民福利水平相等，這意味著，b點所對應(yīng)的大城市的非戶籍居民的福利水平會高于所有城市規(guī)模小于c點的城市中戶籍居民的福利水平，則只要是小于c點所對應(yīng)規(guī)模的城市中的居民，就具有向b點所對應(yīng)城市規(guī)模的大城市遷移的傾向，農(nóng)村地

31、區(qū)的勞動者在選擇遷入城市時，也會更多地選擇b點所城市福利    圖2 剝離大城市戶籍福利含義的單一改革政策效果對應(yīng)的城市規(guī)模的大城市。從圖2可以看出，c點所對應(yīng)的城市規(guī)模已經(jīng)遠大于a點所對應(yīng)的城市的規(guī)模，則相對改革前，將會有更多的人口遷入大城市。大量的城市外來人口改變了城市生活。由于城市中的一些公共物品，如道路、交通工具、公同、停車場等公共品被大量過度占用，被迫采取限行、限購、提高收費等手段加以控制，如通過給公共品設(shè)置一定程度的排他性保持其正常運轉(zhuǎn);一些準公共品，如教育、醫(yī)療等也因過度擁擠而表現(xiàn)出較強的使用競爭性;一些公共資源也因過度使用而面臨枯竭或質(zhì)量惡化，如空

32、氣、水質(zhì)等。這些公共物品、準公共品和公共資源在使用上的變化必然會影響到城市原住居民的福利，并轉(zhuǎn)變?yōu)檎紊系膲毫κ┘佑诔鞘姓缤ㄟ^人大投票選舉、在網(wǎng)絡(luò)媒體上“抱怨”等方式，向城市政府表達不滿，尋求政策的保護。面對來自于城市原住居民的壓力，政府只能將這種問題的出現(xiàn)歸咎于城市福利的非戶籍性獲取，城市政府不得不制定出新的歧視性政策，使城市戶籍居民重新具備排他地使用一些公共物品和優(yōu)先使用非公共品的權(quán)利，如購房、購車等，擴大戶籍福利的覆蓋范圍，從而使戶籍居民和非戶籍居民在分享城市福利方面的差距重新拉開。同時，城市政府將進一步提高戶籍準入門檻，為在城市落戶設(shè)置學歷、技術(shù)、就業(yè)和住房等指標，使大量的農(nóng)民

33、工距離獲得城市戶籍越發(fā)遙遠。在實際操作過程中，率先獲得大城市戶籍的將會是來自于中小城市的城市居民，而非農(nóng)民工，戶籍改革政策的受益者并非政策目標指向的受益對象，這導(dǎo)致改革政策失效。(二)戶籍制度改革的有效途徑由此可見，剝離大城市戶籍福利含義、降低戶籍含金量的單一政策在不同城市發(fā)展水平嚴重失衡的情況下是難以取得理想效果的。剝離戶籍福利含義的改革方向并沒有錯，但關(guān)鍵在于城市之間過大的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距對人口遷移有著巨大影響，進而影響到戶籍改革政策效果的發(fā)揮。因此，在進行剝離戶籍福利含義的改革之前，應(yīng)首先致力于縮小不同規(guī)模城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距，改變資源向行政級別較高的大城市過度配置的模式，加快

34、中小城市的發(fā)展，引導(dǎo)人口多元化流向，走一條城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展道路。對于發(fā)展中小城市，建立科學的城市體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展，一些發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗值得借鑒。法國政府在20世紀50年代為了發(fā)展地方的中小城市，緩解巴黎等大城市人口過度集中的壓力，出臺了全國領(lǐng)土整治規(guī)劃，提出“要阻擋住把全國一切有生力量帶往大城市的潮流，在所有那些資源尚未充分利用以及縱然有雄厚潛力而趨于荒蕪的地區(qū)重新開發(fā)生命的源泉?！睘榱藢崿F(xiàn)這個目標，法國政府從制度、人力、財力上采取了一系列的政策措施：加強了一批除巴黎以外的外省大城市的建設(shè)，使之在抵制巴黎地區(qū)強大的吸引力時起到平衡作用;鼓勵工業(yè)分散布局，優(yōu)先發(fā)展落后地區(qū);明令禁止在

35、巴黎、里昂、馬賽三大地區(qū)以及東部、北部的工業(yè)區(qū)內(nèi)新建和擴建工廠;鼓勵巴黎的銀行、保險公司等金融機構(gòu)向全國各省和新發(fā)展的工業(yè)區(qū)增設(shè)分支機構(gòu);獎勵學校、科研機構(gòu)、劇團等文化機構(gòu)從大城市遷往落后地區(qū)。德國的城市化進程中，人口流動方式和流向呈分散型，勞動力轉(zhuǎn)移沒有出現(xiàn)過度集中到大城市的局面。德國的大中小城市共580多個，其中超過百萬人口的大城市只有4座，而人口在2萬人20萬人左右的城市卻占60%左右，這對促進區(qū)域經(jīng)濟相對均衡發(fā)展，防止福利差距有重要作用。完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施，帶來了不同規(guī)模城市同質(zhì)的生活水平。德國基本法強調(diào)要為全體公平提供等值的生活條件，政府投資的路、水、電、氣和排污等公共設(shè)施覆蓋全國各

36、地。德國的城市交通發(fā)達，國家修建的大中城市間電氣化鐵路、高速公路和城市公交系統(tǒng)便捷暢通。同時，注重城鄉(xiāng)交通連接和對小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村道路等的投入，形成了四通八達的交通網(wǎng)?；A(chǔ)設(shè)施的改善，促進了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，形成與城市大企業(yè)配套協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈，吸納了大量人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。”美國城市化最顯著的特點是都市區(qū)化。在大都市區(qū)內(nèi)的中心城市發(fā)揮著區(qū)域增長極的作用，帶動著周邊超越行政區(qū)劃的城市群落發(fā)展。隨著發(fā)達交通網(wǎng)絡(luò)的建立，中心城市的居民開始大規(guī)模地向郊區(qū)和都市區(qū)內(nèi)的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。緊隨人口分散化的趨勢，大型購物中心等生活設(shè)施也開始從中心城市向外擴散，進而各類制造業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)也離開中心大城市，到郊區(qū)和小城鎮(zhèn)設(shè)

37、廠，強化了分散化的趨勢。此外，美國作為民主化和權(quán)力分散化的典范，不同城市和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平表現(xiàn)出明顯的均等化特征。民主政治一方面能夠約束政府的資源配置行為，避免人口和資源過多地集中于大城市，弱化空間的非均衡程度;另一方面能提高中小城市的政治地位，進而提高它們經(jīng)濟資源的獲取能力。因此，美國各州行政首府所在的城市一般都沒有成為中心大城市。城市的規(guī)模雖有差別，但不同規(guī)模城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當，各有特色，各地區(qū)人均收入等衡量發(fā)展水平的指標差距很小，有效避免了人口遷移和分布向大城市過度集中的現(xiàn)象。”發(fā)達國家城市化發(fā)展模式對我國具有重要的借鑒意義。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，要避免人口向大城市過度集中，關(guān)鍵是要大力發(fā)展中小城市，提升中小城市居民的福利水平。而只有化解了人口向大城市過度集中的趨勢，才能有效推行剝離戶籍福利含義的改革措施。為此，政府應(yīng)建立人才、資源、重點項目分散化的激勵機制，使中小城市獲得發(fā)展的機會;通過國家層面的發(fā)展規(guī)劃和財政支持，快速提高中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平，使其有能力承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;通過建立高速便捷區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建中小城市和大城市的產(chǎn)品要素雙向流動機制，形成都市經(jīng)濟圈，利用大城市的輻射作用有效帶動中小城市發(fā)展，引導(dǎo)人口合理流動，形成科學的城市體系。構(gòu)建均衡化的城鎮(zhèn)化模式，還有賴于對基于城市行政級別的集權(quán)化的城市管理體制的改革，通過一定的制度設(shè)計，避免行