福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下基本公共服務(wù)均等化研究之辯

1、  福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下基本公共服務(wù)均等化研究之辯   福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下基本公共服務(wù)均等化研究之辯2006年3月發(fā)布的“十一五”規(guī)劃首次提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，促進(jìn)社會(huì)公平正義。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，2008年中共十七屆三中全會(huì)又通過(guò)了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定，再一次將推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)之一。2011年兩會(huì)期間，“推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，保障和改善民生”也成為兩會(huì)代表的關(guān)注的熱點(diǎn)。在這一背景下，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、均等化困境及其出路等關(guān)注民生和增加社會(huì)福利的議題成

2、為學(xué)界關(guān)注研究的重要內(nèi)容。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支，“它力圖有系統(tǒng)地闡述一些命題。依據(jù)這些命題，我們可以判斷某一經(jīng)濟(jì)狀況下的社會(huì)福利高于還是低于另一經(jīng)濟(jì)狀況的社會(huì)福利。”，“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究不同經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的社會(huì)合意性的經(jīng)濟(jì)理論”。因而，以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論為視角評(píng)析基本公共服務(wù)均等化政策、學(xué)術(shù)研究的合意性不失為值得嘗試的維度。一、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論及其國(guó)外實(shí)踐從庇古到阿瑪?shù)賮?#183;森，其基本思想和若干命題對(duì)于公共服務(wù)均等化的研究都具有啟發(fā)意義。(一)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖庇古庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以邊沁的功利主義為哲學(xué)基礎(chǔ)，同時(shí)也很大程度上受到了英國(guó)改良主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍布森提出的“最大社會(huì)福利”思

3、想的影響。庇古運(yùn)用邊際效用價(jià)值理論把國(guó)民收入的增加和均等化的收入分配看作是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主題，這兩個(gè)命題被認(rèn)為是檢驗(yàn)社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)。即國(guó)民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國(guó)民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。該命題在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)史上首次將社會(huì)福利與國(guó)家干預(yù)分配問(wèn)題結(jié)合起來(lái)研究，這項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的工作對(duì)公共服務(wù)均等化的研究起到了基礎(chǔ)性的啟迪作用。庇古至少做出了如下三個(gè)重要貢獻(xiàn)：確立了資源最優(yōu)配置的標(biāo)準(zhǔn)；確立了社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)；確立了外部性理論。(二)新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論20世紀(jì)30年代開(kāi)始，英美等國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行了修正和發(fā)展，運(yùn)用“序數(shù)效用論、無(wú)差異曲線”等方法對(duì)福利問(wèn)題

4、進(jìn)行了一系列的探討，發(fā)展了庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，形成了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。1.帕累托最適度。意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托指出，如果生產(chǎn)資源的重新配置已經(jīng)不可能使任何一個(gè)人的處境變好，除非至少使另一個(gè)人的處境變壞，那么這種情況稱為“最適度”。20世紀(jì)30年代，美國(guó)勒訥和霍特林將“帕累托最適度”發(fā)展為交換最適度和生產(chǎn)最適度，指出只要同時(shí)滿足了生產(chǎn)最適度和交換最適度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就達(dá)到最大化。帕累托最適度意味著，只要使每個(gè)人狀況都得到改善或一些人得到改善的同時(shí)沒(méi)有人狀況變壞，任何社會(huì)變革都是可行的，否則，都是不可行的。2.補(bǔ)償原理。英國(guó)的卡爾多在1939年提出了“假想的補(bǔ)償原理”，?？怂箤⑺M(jìn)一步完善。他們認(rèn)為，

5、如果一些社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)狀況的改善不會(huì)同時(shí)造成其他成員經(jīng)濟(jì)狀況的惡化，或者一些社會(huì)成員狀況的改善補(bǔ)償了其他社會(huì)成員狀況的惡化，社會(huì)福利就會(huì)增加。因此，政府可運(yùn)用適當(dāng)?shù)恼叽胧?對(duì)受益者征收特別稅，對(duì)受害者支付補(bǔ)償金)，使社會(huì)變革中的受損者得到補(bǔ)償，使他們保持原來(lái)的經(jīng)濟(jì)地位。只要特別稅與補(bǔ)償金之和為正，社會(huì)福利就會(huì)增長(zhǎng)。也就是說(shuō)，只要一些社會(huì)成員狀況的改善補(bǔ)償了其他社會(huì)成員狀況的惡化，社會(huì)福利就會(huì)增加，這種政策措施就是可取的，而不管它是使“貧者越貧、富者越富”還是使“貧者變富、富者變貧”?？梢?jiàn)，“補(bǔ)償原理”論者忽視了分配問(wèn)題。3.社會(huì)福利函數(shù)論。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯格森和薩繆爾森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利最

6、大化方面，勒訥、霍特林的“生產(chǎn)與交換的最http:/www.lwlm.com適度條件”和卡爾多、?？怂沟摹把a(bǔ)償原理”都很片面，它們只注重了經(jīng)濟(jì)效率而忽視了合理分配。在他們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)效率是實(shí)現(xiàn)最大福利的必要條件，合理分配是實(shí)現(xiàn)最大福利的充分條件。他們認(rèn)為，社會(huì)福利的大小取決于影響福利的一切變量，將分配方面及其它所有支配福利的因素統(tǒng)統(tǒng)考慮進(jìn)來(lái)，編制了一種“社會(huì)福利函數(shù)”，當(dāng)這個(gè)函數(shù)值達(dá)到最大時(shí)才算實(shí)現(xiàn)了福利極大化。主張“合理的”收入分配，認(rèn)為收入分配是否合理是由輿論、國(guó)會(huì)或者政府等等來(lái)確定，實(shí)質(zhì)上是由統(tǒng)治者決定。4.相對(duì)福利。1974年美國(guó)的伊斯特林提出了“福利相對(duì)性”概念。福利的相對(duì)性觀點(diǎn)使福利

7、與個(gè)人的收入無(wú)直接關(guān)系，提高國(guó)民收入水平和縮小國(guó)民之間收入差距的政策都不能增加國(guó)民福利?！跋鄬?duì)福利”既否定了“收入均等化”的措施，又否定了普遍提高國(guó)民收入水平的意義，從而認(rèn)為任何變革都不能增進(jìn)福利。“相對(duì)福利論”者還認(rèn)為，既然“福利”是“相對(duì)”的，那么“貧困”也是相對(duì)的，以此否定絕對(duì)貧困問(wèn)題。(三)阿瑪?shù)賮?#183;森的理論阿瑪?shù)賮?#183;森對(duì)“福利”的理解是：創(chuàng)造福利是它帶來(lái)的那些機(jī)會(huì)和活動(dòng)，這些機(jī)會(huì)和活動(dòng)建立在個(gè)人能力的基礎(chǔ)上。他認(rèn)為，單純用效用指標(biāo)來(lái)衡量社會(huì)福利仍然存在缺陷，并提出了“能力”中心觀，即社會(huì)福利水平的提高來(lái)自個(gè)人能力的培養(yǎng)和提高，個(gè)人的幸福是他所能做的各種事情的函數(shù)。

8、強(qiáng)調(diào)“以人為本”是政府推行公共服務(wù)均等化的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，而要培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力，必須關(guān)注個(gè)人的生存和發(fā)展環(huán)境，并要通過(guò)公共服務(wù)及其配置來(lái)創(chuàng)造和維護(hù)。由此，政府政策應(yīng)具有保障居民基本生http:/www.lwlm.com存和生活條件、提高居民社會(huì)生活能力的機(jī)制。伴隨理論研究進(jìn)程，國(guó)外基本公共服務(wù)均等化社會(huì)實(shí)踐經(jīng)過(guò)了漸進(jìn)實(shí)施、反思和改革歷程。公共服務(wù)均等化相關(guān)理論創(chuàng)立于英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)等早期發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。這一階段所提出的公共服務(wù)并不是全面性的公共服務(wù)，而是一種以教育、醫(yī)療、就業(yè)和解決貧困等基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的補(bǔ)缺型公共服務(wù)。早期發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家逐漸意識(shí)到國(guó)家提供公共服務(wù)的必要性。公共

9、服務(wù)均等化相關(guān)理論發(fā)展的過(guò)程，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家由補(bǔ)缺型公共服務(wù)向普遍型公共服務(wù)演變的過(guò)程，各國(guó)公共服務(wù)不斷發(fā)展，逐步形成了覆蓋范圍廣、服務(wù)水平高的公共服務(wù)體系。這一體系具有兩個(gè)特點(diǎn)：覆蓋范圍較廣；具有社會(huì)性、公平性和互助性。與此同時(shí)，還比較注重公共服務(wù)的公平互助性，提出了通過(guò)“收入均等化”來(lái)實(shí)現(xiàn)福利的最大化。基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐的改革和反思階段是對(duì)“市場(chǎng)失靈”轉(zhuǎn)向“國(guó)家失靈”的反思，需逐步放松對(duì)私人部門的管制，打破公共服務(wù)的政府壟斷供給，開(kāi)始鼓勵(lì)私人部門和非政府組織為社會(huì)提供公共服務(wù)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為公共服務(wù)均等化提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)國(guó)外在基本公共服務(wù)均等化社會(huì)實(shí)踐為我國(guó)學(xué)界在該領(lǐng)域的研究提

10、供各種有益的啟發(fā)。二、基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵及意義(一)基本公共服務(wù)概念界定學(xué)者們界定公共產(chǎn)品與公共服務(wù)這兩個(gè)概念時(shí)存在分歧。有的學(xué)者認(rèn)為，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)并不相同，前者指有形的公共產(chǎn)出，后者僅包括無(wú)形的公共產(chǎn)出。另一些學(xué)者則傾向于取公共產(chǎn)品的廣義形式，公共服務(wù)蘊(yùn)含于公共產(chǎn)品之中，即將包括有形的產(chǎn)品和無(wú)形的服務(wù)在內(nèi)的所有政府產(chǎn)出都稱為公共產(chǎn)品。(二)均等化涵義中央政府通過(guò)制定相關(guān)基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)和日常運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等)，在財(cái)政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保社會(huì)、政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)不存在偏見(jiàn)、歧視和特殊門檻的前提下使每個(gè)公

11、民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化是指政府應(yīng)該使國(guó)民平等地享有水平大致相等的基本公共服務(wù)，盡可能地保障公民的基本生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。有些學(xué)者分別從基本權(quán)利(樓繼偉，2006；郭琪，2006；丁元竹，2008；陳海威，2007)、結(jié)果平等(遲福林，2006；張恒龍、陳憲2006；賈康，2007)、動(dòng)態(tài)過(guò)程、主體和客體(幸鳴，2007)以及公共財(cái)政等視角對(duì)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵進(jìn)行深化和拓展。由此也引申為關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的測(cè)度研究，學(xué)者分為：保底說(shuō)最低標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)(唐均，2006；賈康，2007)、機(jī)會(huì)均等說(shuō)(劉尚希，2007)、條件

12、平等說(shuō)(張恒龍、陳憲2006)、結(jié)果均等說(shuō)(王瑩，2008)，機(jī)會(huì)均等、結(jié)果相等說(shuō)(常修澤，2007；遲福林2006)和四要素均等說(shuō)(丁元竹，2008；薛元、李春芳，2007)。均等化的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們提出了不同的主張，但是，具體到我國(guó)的社會(huì)如何踐行?有待進(jìn)一步研究。(三)基本公共服務(wù)均等化意義社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的必然選擇。具體來(lái)說(shuō)，學(xué)者認(rèn)為，基本的公共服務(wù)均等化的意義在于：一是我國(guó)社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型的必然要求；二是防止群體間、區(qū)域問(wèn)現(xiàn)代化失衡與斷裂是構(gòu)建社會(huì)普遍服務(wù)體系的著眼點(diǎn)；三是構(gòu)建社會(huì)普遍服務(wù)體系將成為政府的最重要的職能；

13、四是有助于促進(jìn)人的全面發(fā)展(樓繼偉，2006；遲福林，2006；常修澤，2007)。三、基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀目前，關(guān)于基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀的研究主要是從總體和結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行的。一般認(rèn)為，我國(guó)基本公共服務(wù)總體提供不足；在結(jié)構(gòu)上是從基本公共服務(wù)均等化的主體、客體兩個(gè)視角展開(kāi)。政府作為基本公共服務(wù)供給主體在供給基本功服務(wù)過(guò)程中同時(shí)存在著供給不足和供給不均問(wèn)題。在供給不足以及委托代理問(wèn)題情況下，也會(huì)因政府工作人員的主觀行為而出現(xiàn)供給不均問(wèn)題。而且，供給不足前提下的供給不均會(huì)強(qiáng)化基本公共服務(wù)非均等化。監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供是政府供給基本公共服務(wù)的三種基本手段。政府基本公共服務(wù)的“供給不均”貫穿

14、在這三種手段中，表現(xiàn)為“制度供給不均”、“財(cái)政供給不均”和“人員、設(shè)備、設(shè)施供給不均”等(肖文濤、唐國(guó)清，2008)。有的學(xué)者認(rèn)為，義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等存在著城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體的差異，且差距較大(項(xiàng)繼權(quán)，張東豫，莫光，王偉同，王曉潔等)。各種基本公共服務(wù)還存在質(zhì)量上的不均等問(wèn)題，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、不同社會(huì)群體間的差距本質(zhì)上反映了基本公共服務(wù)在數(shù)量或質(zhì)量上不均?；竟卜?wù)數(shù)量上的均等，未必能保證群眾真正享受到質(zhì)量均等的服務(wù)(肖文濤、唐國(guó)清，2008)。上述關(guān)于基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀研究過(guò)于宏觀，缺乏微觀基礎(chǔ)，對(duì)基本公共服務(wù)在不同社會(huì)階層之間的群體性不均等問(wèn)題研究不足。因而

15、需要構(gòu)建微觀模型，比如家戶行為模型對(duì)基本公共服務(wù)非均等化微觀層面進(jìn)行解釋，從而使研究更為豐盈。四、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的手段與途徑學(xué)者從自身學(xué)科背景出發(fā)，為這方面的研究舒展了多維視角?；竟卜?wù)非均等是在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等諸多因素共同作用下形成。正因?yàn)槎喾矫嬖蛐纬煞蔷然窬?，因而我?guó)公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)當(dāng)是多元化。首先要建立一個(gè)覆蓋全民的公共服務(wù)體系，然后才能談均等化問(wèn)題(丁元竹，2011)。有學(xué)者認(rèn)為，在這些實(shí)現(xiàn)方式中，財(cái)政制度是至關(guān)重要的。不僅是因?yàn)樨?cái)政制度的改革有助于均等化的實(shí)現(xiàn)，而且社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域內(nèi)推行的一些措施在財(cái)政制度中都直接或間接地有所體現(xiàn)(王瑋，2008)。

16、基本社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)中基本公共服務(wù)的重要組成部分，也是現(xiàn)代國(guó)家最重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之一，基本公共服務(wù)均等化要求全體社會(huì)成員在基本社會(huì)保障方面享有平等權(quán)利(宋曉梧，2010)。通過(guò)管理的、立法的以及其他相關(guān)制度層面的變革來(lái)化解我國(guó)基本公共服務(wù)均等化困境，以落實(shí)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略(郭小聰、劉述良，2010)。有學(xué)者也認(rèn)為，公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑多體現(xiàn)在政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策支持上。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化途徑的系統(tǒng)推進(jìn)研究不足，怎樣通過(guò)制度化手段來(lái)系統(tǒng)地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化值得思考。此外，除了以政府為主體，還可以以市場(chǎng)化的方式促進(jìn)公共服務(wù)均等化，以及如何通

17、過(guò)政策引導(dǎo)，使不同地區(qū)、不同主體之間加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)與合作等途徑實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)也很有研究的必要。五、討論學(xué)界從不同角度提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的手段與途徑，為我國(guó)的改革實(shí)踐提供了豐富的思想源泉，使這一領(lǐng)域的研究得到拓展，然而這也忽視了我國(guó)是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌背景下推行公共服務(wù)均等化，面臨著諸多的約束條件，而且還要同時(shí)完成“培育現(xiàn)代公民社會(huì)”、“建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”以及“構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系”等多重歷史課題這一前提。學(xué)界在這一領(lǐng)域的研究除前文提涉不足之外，筆者認(rèn)為，在以下三個(gè)方面需進(jìn)一步深化。(一)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵在學(xué)界沒(méi)有形成共識(shí)，研究中學(xué)者的討論往往是在不同義語(yǔ)下的，因而不免出現(xiàn)“雞同鴨講”窘境，這也是在實(shí)踐中無(wú)法踐行基本公共服務(wù)均等化原因之一。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)蘊(yùn)涵于公共產(chǎn)品要義之中，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的政府、社會(huì)主體責(zé)任以及公共無(wú)形產(chǎn)出，同時(shí)基本公共服務(wù)均等化不僅是量的均等，而且內(nèi)在蘊(yùn)含質(zhì)的均衡。(二)基本公共服務(wù)均等化實(shí)質(zhì)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論以及國(guó)內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)均等化涉及社會(huì)成員的利益，因而基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是要構(gòu)建公平博弈的政治框架，培育良好的政治生態(tài)。倘若沒(méi)有合理博弈的政治框架，即便通過(guò)民生為導(dǎo)向的強(qiáng)制干預(yù)，也必然會(huì)導(dǎo)致新的非均衡，催生新的利益受http:/www.lwlm.com損群體。