項目治教：大學(xué)治理中技術(shù)理性對價值理性的僭越

1、    “項目治教”大學(xué)治理中技術(shù)理性對價值理性的僭越    五、“項目治教”的完善與價值回歸1以公平為目標(biāo)，使不同地區(qū)和不同類型的大學(xué)獲得均衡發(fā)展的機會在高等教育大眾化之后，社會對高等教育的需求變得更加復(fù)雜和多樣，因而不同區(qū)域、層次、類型的大學(xué)都有存在與發(fā)展的合理性和必要性。在國家政策的重點扶持之下，很多重點高校擁有了先進(jìn)的教學(xué)和研究條件，匯聚了雄厚的師資力量，與之相反，很多高校因地理、歷史和國家政策等原因而舉步維艱，難以滿足社會和個人的發(fā)展需要。不均等地對待不同者尤其是弱勢群體也是維護(hù)社會公平的必要方式。因此，現(xiàn)階段的項目建設(shè)不能繼續(xù)“劫貧濟(jì)富”，而

2、應(yīng)致力于促進(jìn)教育民主與公平，使不同地區(qū)、不同類型的高校均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保護(hù)弱勢群體的利益。在教育投入方面，國家應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、職業(yè)技術(shù)教育、基礎(chǔ)研究、青年教師等高等教育中的薄弱環(huán)節(jié)采取傾斜性的專項扶持政策。同時，針對不同地區(qū)、類型、層次的高校，中央政府應(yīng)該制定不同的項目審批標(biāo)準(zhǔn)，或者按照地區(qū)、層次、類型等進(jìn)行分類并據(jù)此劃撥專項經(jīng)費，防止出現(xiàn)資源高度集中、贏者通吃的局面。具體來說，現(xiàn)階段，政府應(yīng)從項目的操控者變成教育均衡的促進(jìn)者、公平競爭環(huán)境的維護(hù)者，改變以往只重投入不管績效、只重審批不重驗收的項目管理方式，部分項目尤其是重點大學(xué)建設(shè)項目需要有明確的期限與目標(biāo)，并建立能上能下的動態(tài)管理機制。

3、這些原則在近年來我國部分高等教育政策和實踐中已有所體現(xiàn)。比如，教育部副部長杜玉波在“2014年省部共建地方高校工作研討會”上表示：“今后，更多的國家重大項目將會在支持范圍、遴選條件等方面對地方高校一視同仁，破除211工程、985工程等身份壁壘，更加注重績效評價?！?52015年，財政部和教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知明確提出：“加快建立高校分類體系，推進(jìn)分類管理、分類評價，引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流?！痹趯嵺`中，繼“211工程”、“985工程”之后，2006年，國家針對弱勢的職業(yè)教育啟動實施了“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”；201

4、2年國家又啟動了“2011計劃”。從具體內(nèi)容來看，這些新項目更加注重類型和績效，是對“項目治教”的進(jìn)一步發(fā)展和完善。2成立專門的項目管理機構(gòu)，對各種項目進(jìn)行統(tǒng)一管理與規(guī)劃隨著項目制對高等教育影響的逐漸深入，項目主宰了學(xué)校發(fā)展的方向與目標(biāo)，改變了大學(xué)組織的生態(tài)環(huán)境和自身的運行規(guī)律。在部門主義的主導(dǎo)下，人們對項目本身的科學(xué)性、合理性、連貫性、整體性缺乏綜合性的考察、審視與監(jiān)督。這就導(dǎo)致項目類型出現(xiàn)重復(fù)、交叉與空白等情況，從而造成教育資源的不合理分配與浪費。十八屆三中全會明確提出未來的社會發(fā)展更應(yīng)該“關(guān)注改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性”。為了確保高等教育協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，有必要控制項目制對高等教育的影響

5、，在相關(guān)項目管理制度、規(guī)范、運行機制尚不成熟的情況下，應(yīng)減少項目數(shù)量，降低項目資金在教育投入中所占比重，同時增加一般性教育支出，大力改善落后地區(qū)或弱勢高校的辦學(xué)條件，提升教師的基本待遇和工作滿意度。教育資源的配置既要突出重點、培養(yǎng)優(yōu)勢，又要“扶貧幫困”、協(xié)同發(fā)展；既要講究效率優(yōu)先，又要兼顧教育公平。鑒于當(dāng)前項目資源體量龐大，且缺乏系統(tǒng)管理和整合措施，因此，應(yīng)建立項目規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，通過權(quán)威性的項目管理和協(xié)調(diào)組織對項目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與宏觀管理，比如成立國家及省市兩級項目管理委員會，以便對高等教育領(lǐng)域中的項目進(jìn)行論證或?qū)彶?，提高項目對全面深化高等教育改革的引領(lǐng)和推動作用。16也就是說，政府可以通過建

6、立教育項目管理機構(gòu)或組織，對項目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和專業(yè)化指導(dǎo)、論證、審核，對重復(fù)性項目進(jìn)行整合，減少項目資源的重復(fù)供給，從而增強項目的適切性與科學(xué)性，使其由分散、無序狀態(tài)走向系統(tǒng)與規(guī)范。同時，建立教育項目信息管理和共享平臺也是優(yōu)化項目管理的重要手段，該平臺一方面需要對各級各類項目信息進(jìn)行匯總，另一方面對項目承包方的基本情況進(jìn)行備案，以便相關(guān)組織和個人對項目承擔(dān)和完成情況進(jìn)行查詢與跟蹤。這既能保證教育資源分配的透明度，又能加強社會對項目實施的監(jiān)督。合理的項目資源配置是提升效率與公平的重要手段，而統(tǒng)一的項目信息管理平臺打破了以條塊分割為特點的教育管理體制所造成的信息封閉與阻隔，不僅能夠提高項目發(fā)包過程

7、的匹配程度，而且可以增強項目承包者的使命感和責(zé)任感，并有效減少項目發(fā)包和資源配置過程中出現(xiàn)的重復(fù)與不均衡?？傊?，通過專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理項目，建立開放的項目信息管理平臺，既能避免教育資源的低效與浪費，又能有效促進(jìn)教育的均衡發(fā)展，解決高等教育發(fā)展嚴(yán)重失衡的矛盾。3建立第三方評估制度，完善項目資金的競爭機制項目制有助于加強國家對教育的宏觀調(diào)控，使國家能夠集中有限的資源解決教育中的突出問題，但由于管理制度不夠完善，“項目治教”過程中出現(xiàn)了一些弊端。一個突出的問題就是行政權(quán)力憑借資源的優(yōu)勢不斷干預(yù)大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，使大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)難以真正落實。同時大學(xué)作為項目制的受惠者，本身卻處于被動地位，經(jīng)常出現(xiàn)“施

8、非所欲”、“欲非所施”的矛盾，即政府供給與大學(xué)需求間出現(xiàn)背離。因此，“項目制理論本身也許無可厚非，但它顯然需要其他的制度配套和較崇高的價值取向方才可能展示其所可能起的現(xiàn)代化和合理化作用。從更長遠(yuǎn)的視野來考慮，其中的關(guān)鍵也許是，理論中的受惠者是否真正能夠成為實際運作中的主體”17。從國際上來看，部分發(fā)達(dá)國家為避免政府直接支配和干預(yù)大學(xué)事務(wù)，在高校財政撥款環(huán)節(jié)設(shè)立中介式教育評估和撥款機構(gòu)，形成了一個政府與大學(xué)間的“緩沖器”和橋梁。作為相對獨立的第三方組織，教育評估和撥款機構(gòu)肩負(fù)著績效評估的任務(wù)，并按照一定的協(xié)議和撥款公式，管理和支配部分資金。目前，國外典型的評估與撥款機構(gòu)有：日本的大學(xué)評價及學(xué)位授

9、予機構(gòu)、法國的國家評估委員會、英國的高等教育質(zhì)量保證署、荷蘭的高等教育視導(dǎo)團(tuán)等，美國各州則設(shè)立有高等教育管理委員會或協(xié)調(diào)委員會。這些機構(gòu)作為高等教育資金的分配、監(jiān)督與評估主體，既要維護(hù)公平的分配原則，又要根據(jù)績效情況進(jìn)行差異化撥款。撥款與績效相結(jié)合使大學(xué)充滿了壓力與動力，提升了辦學(xué)效益和科研水平。2000年，英格蘭高等教育撥款委員會提交一份研究報告顯示：自1986年進(jìn)行了第一次科研評估活動后，英國科研基礎(chǔ)的成果和數(shù)量都獲得了實質(zhì)上的提高，每100萬英鎊所獲得的成果中被其他國家科研工作者參閱和引用的比例全世界最高。18一些國家還將以績效為依據(jù)的教育撥款模式納入法律體系，德國于2006年修訂的聯(lián)邦

10、德國高等教育法中明確提出：“國家高等學(xué)校財政以其在研究和教學(xué)以及在促進(jìn)科學(xué)后備人才方面所取得的績效為導(dǎo)向，同時也考慮高等學(xué)校在實現(xiàn)平等任務(wù)方面所取得的進(jìn)步。”19為進(jìn)一步落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，確立大學(xué)面向社會自主辦學(xué)的獨立法人地位，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗建立第三方教育評估和撥款機制，通過專門的中介機構(gòu)加強對大學(xué)撥款和項目資金的統(tǒng)一規(guī)劃和整體設(shè)計，并依據(jù)相關(guān)的指標(biāo)體系和績效標(biāo)準(zhǔn)確立撥款金額，避免行政權(quán)力對大學(xué)的直接干預(yù)，使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本位。事實上，近年來國家在專項轉(zhuǎn)移支付項目及資金管理上也出臺了相關(guān)政策，如十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確提出要“清理、整合、規(guī)范專項

11、轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項，對保留專項進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知也明確要求“完善資金分配的激勵約束機制，傳遞更加清晰的政策和績效導(dǎo)向”。4以學(xué)術(shù)為中心，為大學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境美國學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆認(rèn)為，“對教授的行為影響更大的不是管理人員的指令，而是學(xué)校的慣例和文化”20。大學(xué)的知識傳承與創(chuàng)新深受組織文化的影響，只有創(chuàng)造適合大學(xué)發(fā)展的組織文化才能增進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展，繁榮學(xué)術(shù)事業(yè)?！按髮W(xué)組織協(xié)調(diào)和控制的主要手段是隱性的觀念和價值體系，而非顯性的指令和規(guī)則。在某種意義上，

12、觀念的力量比指令和規(guī)則更強大。理解大學(xué)組織的這一特點，善于運用觀念、規(guī)則和利益來協(xié)調(diào)大學(xué)的組織活動，提高大學(xué)的辦學(xué)效率和效益，正是大學(xué)組織管理者的智慧所在?！?1大學(xué)的組織特性決定了其管理方式的特殊性。大學(xué)是高度分化的專業(yè)組織，學(xué)術(shù)性是大學(xué)組織的本質(zhì)屬性。大學(xué)組織成員之間、各系統(tǒng)之間既有共同的價值取向又有不同的利益訴求、研究旨趣和行為準(zhǔn)則，這使大學(xué)組織處于高度異質(zhì)化的松散狀態(tài)。因此，有人將大學(xué)組織看成“有組織的無序狀態(tài)”或“松散耦合系統(tǒng)”。大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織所具有的專業(yè)性和差異性特點使“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”成為自身發(fā)展的基本保障?！皩捤傻沫h(huán)境和自由的氛圍是實現(xiàn)知識創(chuàng)新、學(xué)術(shù)發(fā)展的必要條件。學(xué)

13、校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)者缺乏探索的實質(zhì)自由，建設(shè)世界一流大學(xué)便無從談起”。22大學(xué)只有獲得真正的辦學(xué)自主權(quán)，可以自主掌控自己的方向與命運，才能使學(xué)術(shù)事業(yè)獲得發(fā)展的根基，才能激發(fā)組織內(nèi)部的活力，才能真正走上符合教育發(fā)展和學(xué)術(shù)研究規(guī)律的道路。正如張應(yīng)強教授所言：“我們強調(diào)大學(xué)自治，不是說政府不要影響大學(xué)，而是說單純用行政機制來管理和控制大學(xué)辦學(xué)存在一種制度缺陷；也不是說大學(xué)要遺世而立，而是說大學(xué)要按照自身的理念和邏輯，自己處理與社會的關(guān)系以及自己的內(nèi)部事務(wù)，自己對自己的辦學(xué)行為負(fù)責(zé)，我們講學(xué)術(shù)自由，不是說大學(xué)和教師的學(xué)術(shù)研究可以脫離政治的、學(xué)術(shù)的和社會的責(zé)任，而是說大學(xué)的學(xué)術(shù)研究要轉(zhuǎn)向到按照大學(xué)的性

14、質(zhì)和邏輯，按照學(xué)術(shù)的邏輯，不受各種急功近利目的影響的自由研究狀態(tài)，以大學(xué)自身的方式、以學(xué)術(shù)創(chuàng)新的方式服務(wù)于國家目的和社會需要?！?3“項目治教”只有以學(xué)術(shù)為中心，以“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”為基本原則，將具體的項目治理與管理體制、文化生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，突顯學(xué)術(shù)人員在大學(xué)治理中的核心作用，才能使大學(xué)組織充滿活力，才能使我國高等教育事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。參考文獻(xiàn)：18 渠敬東項目制：一種新的國家治理體制j中國社會科學(xué)，2012，（5）：1192 廣西財政廳課題組完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付體系研究j經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，（47）：493 折曉葉，陳嬰嬰項目制的分級運作機制和治理邏輯對“項目進(jìn)村”案例的

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