WTO規(guī)則下我國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策研究

1、  wto規(guī)則下我國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策研究   wto規(guī)則下我國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策研究一、wto規(guī)則對(duì)市政公用事業(yè)開放的相關(guān)規(guī)定1.非歧視原則。非歧視原則又叫無(wú)差別原則，規(guī)定在國(guó)際貿(mào)易中成員一方在實(shí)行某種限制或禁止措施時(shí)不得對(duì)其他成員實(shí)施歧視待遇。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域中，wto成員應(yīng)當(dāng)確保公用事業(yè)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中平等地對(duì)待國(guó)內(nèi)外的產(chǎn)品和服務(wù)。我國(guó)在加入wto議定書中說(shuō)明"在以下兩個(gè)方面應(yīng)給予外國(guó)個(gè)人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個(gè)人和企業(yè)的待遇：（a）生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購(gòu)，及其貨物據(jù)以在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或供出口而生

2、產(chǎn)、營(yíng)銷或銷售的條件；（b）國(guó)家和地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)以及公有或國(guó)有企業(yè)在包括運(yùn)輸、能源、基礎(chǔ)電信、其他生產(chǎn)設(shè)施和要素等領(lǐng)域所供應(yīng)的貨物和服務(wù)的價(jià)格和可用性。"2.透明度原則。透明度原則要求成員國(guó)必須及時(shí)公布與國(guó)家貿(mào)易有關(guān)的法律法規(guī)和行政決定，以防止不平等交易引致的貿(mào)易歧視。對(duì)市政公用事業(yè)來(lái)說(shuō)，政府的管制政策需要遵循透明度原則的要求，公開政府的法律法規(guī)和管制政策，使產(chǎn)業(yè)參與主體能及時(shí)獲得相關(guān)信息，以保證市場(chǎng)秩序的正常有序。政府在中國(guó)加入工作組報(bào)告書中，提到"政府價(jià)格主管在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、重要公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的貨物和服務(wù)的價(jià)格時(shí)，舉行價(jià)格聽證會(huì)，邀

3、請(qǐng)消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和其他有關(guān)方面提出意見，論證價(jià)格調(diào)整的必要性及其影響。這一機(jī)制有利于顯著提高政府定價(jià)的合理性和透明度。"3.自由貿(mào)易原則。自由貿(mào)易原則要求推進(jìn)貿(mào)易自由化，進(jìn)行關(guān)稅減讓，消除既有的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，降低相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。gatt（關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定市政公用事業(yè)中涉及的相關(guān)貿(mào)易的領(lǐng)域，需要約束關(guān)稅、降低非關(guān)稅壁壘、取消數(shù)量限制。按照gats（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定，公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多在其所規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)推進(jìn)所涉及的相關(guān)領(lǐng)域的開放。此外，數(shù)量限制協(xié)議、世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議（tbt協(xié)議）、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議（trms協(xié)議）這些協(xié)議均對(duì)市政公用事業(yè)領(lǐng)

4、域內(nèi)政府采取的管制措施產(chǎn)生約束和影響，達(dá)到逐步放松管制，降低市場(chǎng)壁壘的效果。二、我國(guó)市政公用事業(yè)的開放現(xiàn)狀分析在我國(guó)政府已承諾的各項(xiàng)條款中，并沒(méi)有對(duì)外商投資市政公用事業(yè)各行業(yè)進(jìn)行特別的限制。并且遵照我國(guó)在加入wto時(shí)作出的承諾，政府制定了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章以推進(jìn)市政公用事業(yè)的逐步開放：2001年12月11日，國(guó)家計(jì)委發(fā)布關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知并指出要逐步放寬投資領(lǐng)域；2002年3月11日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部重新公布外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，原禁止外商投資的燃?xì)?、熱力、供排水等市政管網(wǎng)首次被準(zhǔn)許對(duì)外開放；2002年12月27日，建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加快市政公

5、用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見，要求以促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資金采取獨(dú)資、合資、合作等形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)；2004年2月24日，建設(shè)部發(fā)布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，以推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障社會(huì)利益和公共安全；2012年6月8日，建設(shè)部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見，進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)，落實(shí)政府責(zé)任，促進(jìn)民間投資健康。得益于入世后日益開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府的相關(guān)法規(guī)政策，我國(guó)市政公用事業(yè)開放取得了良好進(jìn)展。建設(shè)部的我國(guó)市政市政公用設(shè)施

6、投資規(guī)模和需求研究報(bào)告顯示，我國(guó)市政公用設(shè)施投資總額從"七五"期間的尚不足千億元到"十五"期間的2萬(wàn)億元，再到"十一五"期間的50000億元左右，市政公用設(shè)施投資年均增長(zhǎng)速度約為20%。其中中央財(cái)政投入占比逐年下降，由23%下降到不足1%，并且國(guó)外資本和民間資本在我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)上參與程度明顯提高。國(guó)內(nèi)許多市政的市政公用事業(yè)領(lǐng)域已有外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與設(shè)施建設(shè)和服務(wù)經(jīng)營(yíng)。蘇伊士集團(tuán)、威立雅集團(tuán)、中法水務(wù)、金州環(huán)境、中華燃?xì)獾韧赓Y企業(yè)，利用國(guó)際市場(chǎng)的融資能力，近年來(lái)積極參與我國(guó)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。盡管入世十余年來(lái)，我國(guó)市政公用

7、事業(yè)在行業(yè)開放和投資多元化上取得了顯著的進(jìn)步，但同時(shí)也顯露出不少的問(wèn)題：（1）我國(guó)市政公用事業(yè)的立法工作相比公用事業(yè)的開放進(jìn)程還較為落后。缺乏完善的法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使得公用事業(yè)投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，阻礙了外資、民資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性，進(jìn)而阻滯了市政公用事業(yè)的健康發(fā)展。（2）我國(guó)市政公用事業(yè)監(jiān)管不到位。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域非國(guó)有資本參與度逐漸提高的過(guò)程中，暴露出了一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)wto規(guī)則學(xué)習(xí)不充分，運(yùn)作不規(guī)范，外資并購(gòu)、投資資格審查不到位，國(guó)有股權(quán)違規(guī)出讓，進(jìn)而造成國(guó)有資產(chǎn)流失、社會(huì)福利受損并且國(guó)家安全受到侵害的事例。（3）我國(guó)市政公用事業(yè)的進(jìn)入壁壘較高，產(chǎn)業(yè)開放度低。盡管立法上逐步降低了

8、外資和民資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的壁壘，但當(dāng)前國(guó)有、外資與民資在市政公用事業(yè)的準(zhǔn)入方面仍存在著明顯的政策差異。而且由于存在政府利用外資的政績(jī)考核目標(biāo)等影響因素，民資進(jìn)入難度相比之下更大。三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)市政公用事業(yè)開放的管制政策及其啟示1.英國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策英國(guó)市政公用事業(yè)原本實(shí)行的是政企合一為主的管制體制。1979年開始，英國(guó)相繼對(duì)燃?xì)狻⒆詠?lái)水等主要市政公用事業(yè)實(shí)行私有化改革，允許民營(yíng)資本進(jìn)入。改革后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高，生產(chǎn)效率增長(zhǎng)明顯。同時(shí)，英國(guó)政府也對(duì)市政公用事業(yè)的相關(guān)法律進(jìn)行了完善。英國(guó)在改革過(guò)程中先后頒布了自來(lái)水法、電力法和鐵路法等一系列法律，為市

9、政公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)確立了制度基礎(chǔ)，促進(jìn)了市場(chǎng)化過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)的有效引入。此外，英國(guó)采取產(chǎn)權(quán)私有化模式，以處理國(guó)有資產(chǎn)、放松管制、特許投標(biāo)這三個(gè)主要方式實(shí)現(xiàn)市政公用事業(yè)領(lǐng)域的政企分離，將國(guó)有壟斷企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)在政府頒布的法律法規(guī)框架內(nèi)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)機(jī)制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換。2.美國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策美國(guó)公用事業(yè)改革的重點(diǎn)不在于產(chǎn)權(quán)改革，而是落在培育市場(chǎng)機(jī)制和放松管制上。美國(guó)政府對(duì)市政公用事業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革，解除政府對(duì)定價(jià)、產(chǎn)品和進(jìn)入權(quán)的控制。美國(guó)一方面確立了開放市政公用事業(yè)的原則，另一方面積極引入反壟斷法律，從而使得私營(yíng)企業(yè)參與度顯著

10、提高。并且，美國(guó)市政公用事業(yè)的管網(wǎng)開放度較高，企業(yè)可通過(guò)購(gòu)買、投資等形式參與公用設(shè)施管網(wǎng)的建設(shè)和使用。但美國(guó)對(duì)于市政公用事業(yè)的外資并購(gòu)的限制較多且在安全審查上缺乏足夠的透明度，因而國(guó)外企業(yè)對(duì)美國(guó)市政公用事業(yè)投資存在著明顯的障礙。3.對(duì)我國(guó)促進(jìn)市政公用事業(yè)開放的啟示（1）要注重依法監(jiān)管。市政公用事業(yè)的有序運(yùn)行源于法律的保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家市政公用事業(yè)改革的首要舉措，就是完善相關(guān)法律法規(guī)，并依法進(jìn)行管制。（2）要探索適合我國(guó)的改革模式。英國(guó)的市政公用事業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)私有化的改革提高了公用事業(yè)單位的效率。但大規(guī)模的私有化產(chǎn)權(quán)改革不切合我國(guó)當(dāng)下的國(guó)情，雖然眾多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家為我國(guó)提供了許多成功范例，但我國(guó)仍應(yīng)

11、從本國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，不能照搬照抄某種模式。（3）要推動(dòng)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，通過(guò)縱向一體化分離和橫向分拆等手段，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)建立起有效競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，提高市場(chǎng)效率。四、促進(jìn)我國(guó)市政公用事業(yè)開放的管制政策1.推進(jìn)立法工作并完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)市政公用事業(yè)依法有序開放加入wto后，市政公用事業(yè)面臨著法規(guī)體系轉(zhuǎn)型和健全的問(wèn)題，政府應(yīng)及時(shí)建立于wto規(guī)則相適應(yīng)的法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。并且，政府還應(yīng)盡快完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和實(shí)施程序，制定社會(huì)資本準(zhǔn)入的條件和實(shí)施程序。在當(dāng)前的開放背景下，特別要加大對(duì)外資投資的管理法規(guī)、規(guī)章的立法力度，依法確立特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范市場(chǎng)進(jìn)入行為。

12、此外，政府應(yīng)就申請(qǐng)進(jìn)入市政公用事業(yè)的企業(yè)的條件、產(chǎn)品及服務(wù)的價(jià)格或其它交易條件實(shí)行監(jiān)督，建立整套的外資企業(yè)的申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)等程序性規(guī)定。2.積極利用wto規(guī)則，對(duì)我國(guó)市政公用事業(yè)加以適當(dāng)保護(hù)wto規(guī)則中的豁免制度也為各成員國(guó)保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全提供了一個(gè)免責(zé)途徑，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法實(shí)踐中還多在反壟斷法中設(shè)立了適用例外原則。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域適用例外或豁免制度，可使本國(guó)企業(yè)更好的參與產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)。只有善于運(yùn)用法律手段，才能維護(hù)我國(guó)市政公用行業(yè)在對(duì)外開放中管理與法制的主動(dòng)權(quán)，提高自我保護(hù)、自我發(fā)展的能力。3.改進(jìn)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，營(yíng)造適度的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境政府應(yīng)當(dāng)著力分解壟斷結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組，加強(qiáng)政府分類指導(dǎo)，引入競(jìng)爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)公共資源配置市場(chǎng)化。政府既要降低進(jìn)入壁壘和退出壁壘，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，與scm協(xié)議相容，使市場(chǎng)中存在一定數(shù)量的競(jìng)爭(zhēng)廠商，同時(shí)又要避免市場(chǎng)中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)供給造成不利影響。特別是在加入wto后對(duì)外開放不斷擴(kuò)大的情況下，政府做好對(duì)外開放的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將對(duì)內(nèi)開放放在同等重要的地位，賦予民營(yíng)企業(yè)以同等的國(guó)民待遇，使不同資本構(gòu)成的企業(yè)有相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。4.