WTO規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究

1、  wto規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究   wto規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究一、wto規(guī)則對市政公用事業(yè)開放的相關規(guī)定1.非歧視原則。非歧視原則又叫無差別原則，規(guī)定在國際貿(mào)易中成員一方在實行某種限制或禁止措施時不得對其他成員實施歧視待遇。在市政公用事業(yè)領域中，wto成員應當確保公用事業(yè)單位在生產(chǎn)經(jīng)營中平等地對待國內(nèi)外的產(chǎn)品和服務。我國在加入wto議定書中說明"在以下兩個方面應給予外國個人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個人和企業(yè)的待遇：（a）生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務的采購，及其貨物據(jù)以在國內(nèi)市場或供出口而生

2、產(chǎn)、營銷或銷售的條件；（b）國家和地方各級主管機關以及公有或國有企業(yè)在包括運輸、能源、基礎電信、其他生產(chǎn)設施和要素等領域所供應的貨物和服務的價格和可用性。"2.透明度原則。透明度原則要求成員國必須及時公布與國家貿(mào)易有關的法律法規(guī)和行政決定，以防止不平等交易引致的貿(mào)易歧視。對市政公用事業(yè)來說，政府的管制政策需要遵循透明度原則的要求，公開政府的法律法規(guī)和管制政策，使產(chǎn)業(yè)參與主體能及時獲得相關信息，以保證市場秩序的正常有序。政府在中國加入工作組報告書中，提到"政府價格主管在制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、重要公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的貨物和服務的價格時，舉行價格聽證會，邀

3、請消費者、經(jīng)營者和其他有關方面提出意見，論證價格調(diào)整的必要性及其影響。這一機制有利于顯著提高政府定價的合理性和透明度。"3.自由貿(mào)易原則。自由貿(mào)易原則要求推進貿(mào)易自由化，進行關稅減讓，消除既有的非關稅貿(mào)易壁壘，降低相關市場準入條件。gatt（關稅及貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定市政公用事業(yè)中涉及的相關貿(mào)易的領域，需要約束關稅、降低非關稅壁壘、取消數(shù)量限制。按照gats（服務貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定，公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務大多在其所規(guī)定的范圍內(nèi)，應推進所涉及的相關領域的開放。此外，數(shù)量限制協(xié)議、世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術壁壘協(xié)議（tbt協(xié)議）、與貿(mào)易有關的投資措施協(xié)議（trms協(xié)議）這些協(xié)議均對市政公用事業(yè)領

4、域內(nèi)政府采取的管制措施產(chǎn)生約束和影響，達到逐步放松管制，降低市場壁壘的效果。二、我國市政公用事業(yè)的開放現(xiàn)狀分析在我國政府已承諾的各項條款中，并沒有對外商投資市政公用事業(yè)各行業(yè)進行特別的限制。并且遵照我國在加入wto時作出的承諾，政府制定了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章以推進市政公用事業(yè)的逐步開放：2001年12月11日，國家計委發(fā)布關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知并指出要逐步放寬投資領域；2002年3月11日，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部重新公布外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄，原禁止外商投資的燃氣、熱力、供排水等市政管網(wǎng)首次被準許對外開放；2002年12月27日，建設部發(fā)布關于加快市政公

5、用行業(yè)市場化進程的意見，要求以促進市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進市場化進程，鼓勵社會資金、外國資金采取獨資、合資、合作等形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構；2004年2月24日，建設部發(fā)布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，以推進市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范特許經(jīng)營活動，加強市場監(jiān)管，保障社會利益和公共安全；2012年6月8日，建設部發(fā)布關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業(yè)領域的實施意見，進一步鼓勵引導民間資本參與市政公用事業(yè)建設，落實政府責任，促進民間投資健康。得益于入世后日益開放的經(jīng)濟環(huán)境和政府的相關法規(guī)政策，我國市政公用事業(yè)開放取得了良好進展。建設部的我國市政市政公用設施

6、投資規(guī)模和需求研究報告顯示，我國市政公用設施投資總額從"七五"期間的尚不足千億元到"十五"期間的2萬億元，再到"十一五"期間的50000億元左右，市政公用設施投資年均增長速度約為20%。其中中央財政投入占比逐年下降，由23%下降到不足1%，并且國外資本和民間資本在我國市政公用事業(yè)市場上參與程度明顯提高。國內(nèi)許多市政的市政公用事業(yè)領域已有外資企業(yè)和民營企業(yè)參與設施建設和服務經(jīng)營。蘇伊士集團、威立雅集團、中法水務、金州環(huán)境、中華燃氣等外資企業(yè)，利用國際市場的融資能力，近年來積極參與我國市政公用事業(yè)的市場競爭。盡管入世十余年來，我國市政公用

7、事業(yè)在行業(yè)開放和投資多元化上取得了顯著的進步，但同時也顯露出不少的問題：（1）我國市政公用事業(yè)的立法工作相比公用事業(yè)的開放進程還較為落后。缺乏完善的法律法規(guī)以及行業(yè)標準使得公用事業(yè)投資項目風險較高，阻礙了外資、民資進入市政公用事業(yè)領域的積極性，進而阻滯了市政公用事業(yè)的健康發(fā)展。（2）我國市政公用事業(yè)監(jiān)管不到位。在市政公用事業(yè)領域非國有資本參與度逐漸提高的過程中，暴露出了一些監(jiān)管機構wto規(guī)則學習不充分，運作不規(guī)范，外資并購、投資資格審查不到位，國有股權違規(guī)出讓，進而造成國有資產(chǎn)流失、社會福利受損并且國家安全受到侵害的事例。（3）我國市政公用事業(yè)的進入壁壘較高，產(chǎn)業(yè)開放度低。盡管立法上逐步降低了

8、外資和民資進入市政公用事業(yè)領域的壁壘，但當前國有、外資與民資在市政公用事業(yè)的準入方面仍存在著明顯的政策差異。而且由于存在政府利用外資的政績考核目標等影響因素，民資進入難度相比之下更大。三、經(jīng)濟發(fā)達國家對市政公用事業(yè)開放的管制政策及其啟示1.英國市政公用事業(yè)開放的管制政策英國市政公用事業(yè)原本實行的是政企合一為主的管制體制。1979年開始，英國相繼對燃氣、自來水等主要市政公用事業(yè)實行私有化改革，允許民營資本進入。改革后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高，生產(chǎn)效率增長明顯。同時，英國政府也對市政公用事業(yè)的相關法律進行了完善。英國在改革過程中先后頒布了自來水法、電力法和鐵路法等一系列法律，為市

9、政公用事業(yè)引入競爭確立了制度基礎，促進了市場化過程中競爭的有效引入。此外，英國采取產(chǎn)權私有化模式，以處理國有資產(chǎn)、放松管制、特許投標這三個主要方式實現(xiàn)市政公用事業(yè)領域的政企分離，將國有壟斷企業(yè)轉變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預企業(yè)的日常經(jīng)營活動，企業(yè)在政府頒布的法律法規(guī)框架內(nèi)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)機制的市場化轉換。2.美國市政公用事業(yè)開放的管制政策美國公用事業(yè)改革的重點不在于產(chǎn)權改革，而是落在培育市場機制和放松管制上。美國政府對市政公用事業(yè)實行市場化改革，解除政府對定價、產(chǎn)品和進入權的控制。美國一方面確立了開放市政公用事業(yè)的原則，另一方面積極引入反壟斷法律，從而使得私營企業(yè)參與度顯著

10、提高。并且，美國市政公用事業(yè)的管網(wǎng)開放度較高，企業(yè)可通過購買、投資等形式參與公用設施管網(wǎng)的建設和使用。但美國對于市政公用事業(yè)的外資并購的限制較多且在安全審查上缺乏足夠的透明度，因而國外企業(yè)對美國市政公用事業(yè)投資存在著明顯的障礙。3.對我國促進市政公用事業(yè)開放的啟示（1）要注重依法監(jiān)管。市政公用事業(yè)的有序運行源于法律的保障，經(jīng)濟發(fā)達國家市政公用事業(yè)改革的首要舉措，就是完善相關法律法規(guī)，并依法進行管制。（2）要探索適合我國的改革模式。英國的市政公用事業(yè)通過產(chǎn)權私有化的改革提高了公用事業(yè)單位的效率。但大規(guī)模的私有化產(chǎn)權改革不切合我國當下的國情，雖然眾多經(jīng)濟發(fā)達國家為我國提供了許多成功范例，但我國仍應

11、從本國實際情況出發(fā)，不能照搬照抄某種模式。（3）要推動市政公用事業(yè)的市場化改革。經(jīng)濟發(fā)達國家在市政公用事業(yè)的市場化改革過程中，通過縱向一體化分離和橫向分拆等手段，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)建立起有效競爭的機制，提高市場效率。四、促進我國市政公用事業(yè)開放的管制政策1.推進立法工作并完善相關標準，引導市政公用事業(yè)依法有序開放加入wto后，市政公用事業(yè)面臨著法規(guī)體系轉型和健全的問題，政府應及時建立于wto規(guī)則相適應的法規(guī)和行業(yè)標準。并且，政府還應盡快完善市場準入制度和實施程序，制定社會資本準入的條件和實施程序。在當前的開放背景下，特別要加大對外資投資的管理法規(guī)、規(guī)章的立法力度，依法確立特許經(jīng)營制度，規(guī)范市場進入行為。

12、此外，政府應就申請進入市政公用事業(yè)的企業(yè)的條件、產(chǎn)品及服務的價格或其它交易條件實行監(jiān)督，建立整套的外資企業(yè)的申請、審查、批準等程序性規(guī)定。2.積極利用wto規(guī)則，對我國市政公用事業(yè)加以適當保護wto規(guī)則中的豁免制度也為各成員國保護本國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全提供了一個免責途徑，并且經(jīng)濟發(fā)達國家的立法實踐中還多在反壟斷法中設立了適用例外原則。在市政公用事業(yè)領域適用例外或豁免制度，可使本國企業(yè)更好的參與產(chǎn)業(yè)的國際化競爭。只有善于運用法律手段，才能維護我國市政公用行業(yè)在對外開放中管理與法制的主動權，提高自我保護、自我發(fā)展的能力。3.改進市政公用事業(yè)的市場結構，營造適度的競爭環(huán)境政府應當著力分解壟斷結構，促進市場結構重組，加強政府分類指導，引入競爭以實現(xiàn)公共資源配置市場化。政府既要降低進入壁壘和退出壁壘，轉變補貼方式，與scm協(xié)議相容，使市場中存在一定數(shù)量的競爭廠商，同時又要避免市場中的過度競爭對公用事業(yè)產(chǎn)品服務供給造成不利影響。特別是在加入wto后對外開放不斷擴大的情況下，政府做好對外開放的同時，也應當將對內(nèi)開放放在同等重要的地位，賦予民營企業(yè)以同等的國民待遇，使不同資本構成的企業(yè)有相對公平的競爭環(huán)境。4.