WTO規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究

1、  wto規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究   wto規(guī)則下我國市政公用事業(yè)開放的管制政策研究一、wto規(guī)則對市政公用事業(yè)開放的相關(guān)規(guī)定1.非歧視原則。非歧視原則又叫無差別原則，規(guī)定在國際貿(mào)易中成員一方在實(shí)行某種限制或禁止措施時不得對其他成員實(shí)施歧視待遇。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域中，wto成員應(yīng)當(dāng)確保公用事業(yè)單位在生產(chǎn)經(jīng)營中平等地對待國內(nèi)外的產(chǎn)品和服務(wù)。我國在加入wto議定書中說明"在以下兩個方面應(yīng)給予外國個人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個人和企業(yè)的待遇：（a）生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購，及其貨物據(jù)以在國內(nèi)市場或供出口而生

2、產(chǎn)、營銷或銷售的條件；（b）國家和地方各級主管機(jī)關(guān)以及公有或國有企業(yè)在包括運(yùn)輸、能源、基礎(chǔ)電信、其他生產(chǎn)設(shè)施和要素等領(lǐng)域所供應(yīng)的貨物和服務(wù)的價格和可用性。"2.透明度原則。透明度原則要求成員國必須及時公布與國家貿(mào)易有關(guān)的法律法規(guī)和行政決定，以防止不平等交易引致的貿(mào)易歧視。對市政公用事業(yè)來說，政府的管制政策需要遵循透明度原則的要求，公開政府的法律法規(guī)和管制政策，使產(chǎn)業(yè)參與主體能及時獲得相關(guān)信息，以保證市場秩序的正常有序。政府在中國加入工作組報告書中，提到"政府價格主管在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、重要公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的貨物和服務(wù)的價格時，舉行價格聽證會，邀

3、請消費(fèi)者、經(jīng)營者和其他有關(guān)方面提出意見，論證價格調(diào)整的必要性及其影響。這一機(jī)制有利于顯著提高政府定價的合理性和透明度。"3.自由貿(mào)易原則。自由貿(mào)易原則要求推進(jìn)貿(mào)易自由化，進(jìn)行關(guān)稅減讓，消除既有的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，降低相關(guān)市場準(zhǔn)入條件。gatt（關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定市政公用事業(yè)中涉及的相關(guān)貿(mào)易的領(lǐng)域，需要約束關(guān)稅、降低非關(guān)稅壁壘、取消數(shù)量限制。按照gats（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)定，公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多在其所規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)推進(jìn)所涉及的相關(guān)領(lǐng)域的開放。此外，數(shù)量限制協(xié)議、世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議（tbt協(xié)議）、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議（trms協(xié)議）這些協(xié)議均對市政公用事業(yè)領(lǐng)

4、域內(nèi)政府采取的管制措施產(chǎn)生約束和影響，達(dá)到逐步放松管制，降低市場壁壘的效果。二、我國市政公用事業(yè)的開放現(xiàn)狀分析在我國政府已承諾的各項(xiàng)條款中，并沒有對外商投資市政公用事業(yè)各行業(yè)進(jìn)行特別的限制。并且遵照我國在加入wto時作出的承諾，政府制定了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章以推進(jìn)市政公用事業(yè)的逐步開放：2001年12月11日，國家計委發(fā)布關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知并指出要逐步放寬投資領(lǐng)域；2002年3月11日，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部重新公布外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，原禁止外商投資的燃?xì)狻崃?、供排水等市政管網(wǎng)首次被準(zhǔn)許對外開放；2002年12月27日，建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加快市政公

5、用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見，要求以促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市場化進(jìn)程，鼓勵社會資金、外國資金采取獨(dú)資、合資、合作等形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)；2004年2月24日，建設(shè)部發(fā)布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，以推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范特許經(jīng)營活動，加強(qiáng)市場監(jiān)管，保障社會利益和公共安全；2012年6月8日，建設(shè)部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見，進(jìn)一步鼓勵引導(dǎo)民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)，落實(shí)政府責(zé)任，促進(jìn)民間投資健康。得益于入世后日益開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府的相關(guān)法規(guī)政策，我國市政公用事業(yè)開放取得了良好進(jìn)展。建設(shè)部的我國市政市政公用設(shè)施

6、投資規(guī)模和需求研究報告顯示，我國市政公用設(shè)施投資總額從"七五"期間的尚不足千億元到"十五"期間的2萬億元，再到"十一五"期間的50000億元左右，市政公用設(shè)施投資年均增長速度約為20%。其中中央財政投入占比逐年下降，由23%下降到不足1%，并且國外資本和民間資本在我國市政公用事業(yè)市場上參與程度明顯提高。國內(nèi)許多市政的市政公用事業(yè)領(lǐng)域已有外資企業(yè)和民營企業(yè)參與設(shè)施建設(shè)和服務(wù)經(jīng)營。蘇伊士集團(tuán)、威立雅集團(tuán)、中法水務(wù)、金州環(huán)境、中華燃?xì)獾韧赓Y企業(yè)，利用國際市場的融資能力，近年來積極參與我國市政公用事業(yè)的市場競爭。盡管入世十余年來，我國市政公用

7、事業(yè)在行業(yè)開放和投資多元化上取得了顯著的進(jìn)步，但同時也顯露出不少的問題：（1）我國市政公用事業(yè)的立法工作相比公用事業(yè)的開放進(jìn)程還較為落后。缺乏完善的法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使得公用事業(yè)投資項(xiàng)目風(fēng)險較高，阻礙了外資、民資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性，進(jìn)而阻滯了市政公用事業(yè)的健康發(fā)展。（2）我國市政公用事業(yè)監(jiān)管不到位。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域非國有資本參與度逐漸提高的過程中，暴露出了一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)wto規(guī)則學(xué)習(xí)不充分，運(yùn)作不規(guī)范，外資并購、投資資格審查不到位，國有股權(quán)違規(guī)出讓，進(jìn)而造成國有資產(chǎn)流失、社會福利受損并且國家安全受到侵害的事例。（3）我國市政公用事業(yè)的進(jìn)入壁壘較高，產(chǎn)業(yè)開放度低。盡管立法上逐步降低了

8、外資和民資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的壁壘，但當(dāng)前國有、外資與民資在市政公用事業(yè)的準(zhǔn)入方面仍存在著明顯的政策差異。而且由于存在政府利用外資的政績考核目標(biāo)等影響因素，民資進(jìn)入難度相比之下更大。三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對市政公用事業(yè)開放的管制政策及其啟示1.英國市政公用事業(yè)開放的管制政策英國市政公用事業(yè)原本實(shí)行的是政企合一為主的管制體制。1979年開始，英國相繼對燃?xì)?、自來水等主要市政公用事業(yè)實(shí)行私有化改革，允許民營資本進(jìn)入。改革后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高，生產(chǎn)效率增長明顯。同時，英國政府也對市政公用事業(yè)的相關(guān)法律進(jìn)行了完善。英國在改革過程中先后頒布了自來水法、電力法和鐵路法等一系列法律，為市

9、政公用事業(yè)引入競爭確立了制度基礎(chǔ)，促進(jìn)了市場化過程中競爭的有效引入。此外，英國采取產(chǎn)權(quán)私有化模式，以處理國有資產(chǎn)、放松管制、特許投標(biāo)這三個主要方式實(shí)現(xiàn)市政公用事業(yè)領(lǐng)域的政企分離，將國有壟斷企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，企業(yè)在政府頒布的法律法規(guī)框架內(nèi)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)機(jī)制的市場化轉(zhuǎn)換。2.美國市政公用事業(yè)開放的管制政策美國公用事業(yè)改革的重點(diǎn)不在于產(chǎn)權(quán)改革，而是落在培育市場機(jī)制和放松管制上。美國政府對市政公用事業(yè)實(shí)行市場化改革，解除政府對定價、產(chǎn)品和進(jìn)入權(quán)的控制。美國一方面確立了開放市政公用事業(yè)的原則，另一方面積極引入反壟斷法律，從而使得私營企業(yè)參與度顯著

10、提高。并且，美國市政公用事業(yè)的管網(wǎng)開放度較高，企業(yè)可通過購買、投資等形式參與公用設(shè)施管網(wǎng)的建設(shè)和使用。但美國對于市政公用事業(yè)的外資并購的限制較多且在安全審查上缺乏足夠的透明度，因而國外企業(yè)對美國市政公用事業(yè)投資存在著明顯的障礙。3.對我國促進(jìn)市政公用事業(yè)開放的啟示（1）要注重依法監(jiān)管。市政公用事業(yè)的有序運(yùn)行源于法律的保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家市政公用事業(yè)改革的首要舉措，就是完善相關(guān)法律法規(guī)，并依法進(jìn)行管制。（2）要探索適合我國的改革模式。英國的市政公用事業(yè)通過產(chǎn)權(quán)私有化的改革提高了公用事業(yè)單位的效率。但大規(guī)模的私有化產(chǎn)權(quán)改革不切合我國當(dāng)下的國情，雖然眾多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家為我國提供了許多成功范例，但我國仍應(yīng)

11、從本國實(shí)際情況出發(fā)，不能照搬照抄某種模式。（3）要推動市政公用事業(yè)的市場化改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在市政公用事業(yè)的市場化改革過程中，通過縱向一體化分離和橫向分拆等手段，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)建立起有效競爭的機(jī)制，提高市場效率。四、促進(jìn)我國市政公用事業(yè)開放的管制政策1.推進(jìn)立法工作并完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)市政公用事業(yè)依法有序開放加入wto后，市政公用事業(yè)面臨著法規(guī)體系轉(zhuǎn)型和健全的問題，政府應(yīng)及時建立于wto規(guī)則相適應(yīng)的法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。并且，政府還應(yīng)盡快完善市場準(zhǔn)入制度和實(shí)施程序，制定社會資本準(zhǔn)入的條件和實(shí)施程序。在當(dāng)前的開放背景下，特別要加大對外資投資的管理法規(guī)、規(guī)章的立法力度，依法確立特許經(jīng)營制度，規(guī)范市場進(jìn)入行為。

12、此外，政府應(yīng)就申請進(jìn)入市政公用事業(yè)的企業(yè)的條件、產(chǎn)品及服務(wù)的價格或其它交易條件實(shí)行監(jiān)督，建立整套的外資企業(yè)的申請、審查、批準(zhǔn)等程序性規(guī)定。2.積極利用wto規(guī)則，對我國市政公用事業(yè)加以適當(dāng)保護(hù)wto規(guī)則中的豁免制度也為各成員國保護(hù)本國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全提供了一個免責(zé)途徑，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的立法實(shí)踐中還多在反壟斷法中設(shè)立了適用例外原則。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域適用例外或豁免制度，可使本國企業(yè)更好的參與產(chǎn)業(yè)的國際化競爭。只有善于運(yùn)用法律手段，才能維護(hù)我國市政公用行業(yè)在對外開放中管理與法制的主動權(quán)，提高自我保護(hù)、自我發(fā)展的能力。3.改進(jìn)市政公用事業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，營造適度的競爭環(huán)境政府應(yīng)當(dāng)著力分解壟斷結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場結(jié)構(gòu)重組，加強(qiáng)政府分類指導(dǎo)，引入競爭以實(shí)現(xiàn)公共資源配置市場化。政府既要降低進(jìn)入壁壘和退出壁壘，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，與scm協(xié)議相容，使市場中存在一定數(shù)量的競爭廠商，同時又要避免市場中的過度競爭對公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)供給造成不利影響。特別是在加入wto后對外開放不斷擴(kuò)大的情況下，政府做好對外開放的同時，也應(yīng)當(dāng)將對內(nèi)開放放在同等重要的地位，賦予民營企業(yè)以同等的國民待遇，使不同資本構(gòu)成的企業(yè)有相對公平的競爭環(huán)境。4.