我國(guó)建立行政公益訴訟制度探析

1、我國(guó)建立行政公益訴訟制度探析摘要:對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進(jìn)行理念性更新和 突破，建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實(shí)需要。通過對(duì)行政公益訴訟的 界定入手，論證了我國(guó)建立行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并對(duì)如何構(gòu)建 該制度作了粗略的設(shè)想，以期有益于我國(guó)行政訴訟立法的優(yōu)化。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現(xiàn)實(shí)根據(jù)根據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，原告起訴只能就與自己權(quán) 利或法律上利益有直接利害關(guān)系為限。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，原告必須 是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是 說，非行政行為的相對(duì)人無(wú)權(quán)提起行政訴訟。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋加強(qiáng)了對(duì)相對(duì)人訴

2、 權(quán)的保護(hù),將“相對(duì)人原告資格論”修改為“利害關(guān)系人原告資格論”， 糾止了實(shí)踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對(duì)人才是適合原 告的做法，進(jìn)一步擴(kuò)大了原告的訴權(quán)范圍。但我國(guó)行政訴訟原告的范圍 仍過于狹窄，當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公益遭受侵害時(shí),公民無(wú)法通過司法途 徑維護(hù)公益。因此，對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進(jìn)行理念性更新和突 破,建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實(shí)需耍。1行政公益訴訟的界定行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利 益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共 利益而向法院提起行政訴訟的制度。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言 的。私益訴訟解決的是雙方當(dāng)事人的利益紛爭(zhēng)

3、，訴訟結(jié)果只調(diào)整當(dāng)事人 之間的利益沖突。而行政公益訴訟爭(zhēng)議的利益通常具有公共性和集合 性，代表著國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國(guó)家、公用事業(yè)、 壟斷經(jīng)營(yíng)的單位、公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)的重大決策調(diào)整、重大行為改變, 甚至是修改某項(xiàng)法律法規(guī)，這種訴訟效果已經(jīng)不僅僅針對(duì)過去,而且有 指向未來(lái)的意義。在行政公益訴訟中，通常有不特定的多數(shù)人依法享有 原告資格，而向法院提起訴訟的只能是這其中的部分人,在此情況下, 法院判決并不僅僅局限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的 人。2我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)根據(jù)目前我國(guó)的現(xiàn)狀是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還耒成熟，行政機(jī)關(guān)的角 色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入

4、人心。在這種客觀前提下， 侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件以及行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、 濫用職權(quán)、不履行職責(zé)等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。首先，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的事件仍然存在，通過非法手段侵 吞、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國(guó)有資產(chǎn)流失的事件已屢見不鮮。 盡管國(guó)家專門成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局，制定了一批國(guó)有資產(chǎn)管理的法 律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，然而許多違法者依然逍遙 法外，而有的組織或公民為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)國(guó)家利益不受侵犯, 大膽檢舉、控告違法行為，有的無(wú)人理睬，不了了z,有的還遭受打 擊報(bào)復(fù)。如果公民的監(jiān)督權(quán)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，沒有程序 法上的保障將是一紙空

5、文，正義將不能得到伸張。其次，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追 求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式，市場(chǎng)主體對(duì)利益追求的內(nèi)在沖 動(dòng)又往往具有難以遏制的，甚至無(wú)法滿足的趨向。因此出現(xiàn)違法經(jīng)營(yíng), 違背公認(rèn)的商業(yè)道德、不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、大規(guī)模 污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批， 招標(biāo)和發(fā)標(biāo)過程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益、 特殊部門實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)等等。它們所侵犯的客體不只是某個(gè)特定的民 事主體的合法權(quán)益，而是社會(huì)公共利益、國(guó)家利益或社會(huì)整體利益。 而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為，光靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn) 不夠的，應(yīng)該建立行政執(zhí)法

6、為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機(jī)制。最后，大量的行政違法行為，主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán), 以權(quán)謀私，不履行法定義務(wù)。僅以行政處罰領(lǐng)域來(lái)看，就存在許多問 題，比如處罰失控，即行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重， 既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，乂損害了政府形象和法 律尊嚴(yán)。另外，行政機(jī)關(guān)的不作為在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在。2002年， 全國(guó)各級(jí)法院受理行政案件13萬(wàn)起，告政府職能部門不作為的為8 萬(wàn)起之多。在大量的行政違法事實(shí)面前，唯有對(duì)“公權(quán)力”實(shí)施控制 和監(jiān)督，才能防止其不被異化。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，要求加大對(duì)行政 權(quán)力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無(wú)疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督 作用。

7、3建立我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想(1)關(guān)于行政公益訴訟的適用范圍。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，有必要對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作岀一 定的限制。從將來(lái)的立法上說，在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方 國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，先在選舉、環(huán)保、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟 斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同 時(shí),法院也要嚴(yán)把受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為侵害，影 響到多數(shù)公民的合法權(quán)益,無(wú)法直接根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定起訴 吋，法院才可受理。 (2)關(guān)于行政公益訴訟原告資格的 拓展。為了使國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)獲得可訴性,不應(yīng)恪守傳統(tǒng) 行政訴訟法理論“無(wú)直接利害關(guān)系便無(wú)訴權(quán)”的要求，將

8、原告資格范圍 進(jìn)行拓展。就我國(guó)而言，應(yīng)賦予公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)提起行政公 益訴訟的原告資格。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家 的主人，公民有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告、檢舉，允許公民提起訴 訟與憲法規(guī)定并無(wú)沖突。社會(huì)團(tuán)體代表一定領(lǐng)域內(nèi)不特定多數(shù)人所享 有的共同利益，比其成員有更強(qiáng)的訴訟能力，社會(huì)團(tuán)體越來(lái)越多地參與 到行政訴訟中來(lái)，也是一個(gè)國(guó)家行政民主化進(jìn)程的體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為 國(guó)家司法機(jī)關(guān)之一，既承擔(dān)監(jiān)督法律實(shí)施的職責(zé),又具有代表國(guó)家提起 公訴的職權(quán)。在行政訴訟中確立檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)與設(shè)定檢察機(jī)關(guān)公 訴地位的宗旨是一致的，即國(guó)家和社會(huì)的利益不容侵犯,一旦發(fā)生損害 必定耍予以法律

9、上的補(bǔ)救。(3)關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù) 舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰(shuí)負(fù)舉證責(zé)任呢？對(duì)有關(guān)公益 損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶?市啟動(dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體 行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥， 這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致; 對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證” 的原則，公平合理。4結(jié)論哪里有侵權(quán)，哪里就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種 常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。這是由于司法權(quán)的獨(dú)立性、中立 性等因素決定的。無(wú)論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司 法救濟(jì)來(lái)予以保障。我國(guó)現(xiàn)在還在大量地運(yùn)用行政管理的手段來(lái)解決 本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國(guó)傳統(tǒng)的重行政管理， 輕視司法救濟(jì)的習(xí)慣有關(guān)，又是我國(guó)目前司法制度不健全的結(jié)果。行 政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代