加強銀行監(jiān)管亟待解決的若干問題

1、加強銀行監(jiān)管亟待解決的若干 問題加強銀行監(jiān)管亟待解決的若干問題（作者:單位:由B編:)不容否認，自人民銀行單獨行使央行職能以來， 我國銀行監(jiān) 管取得了明顯成效：監(jiān)管目標在逐步明確，監(jiān)管資源在逐步增加，監(jiān) 管權威在逐步樹立，監(jiān)管盲區(qū)在逐步消除，監(jiān)管制度在逐步完善，監(jiān) 管技術在逐步改良，監(jiān)管能力在逐步提高。但是，我們也應當看到， 當前銀行監(jiān)管仍然存在一些問題，亟待加以改進。一、當前銀行監(jiān)管的基本態(tài)勢1、重行為監(jiān)管，審慎監(jiān)管不足。銀行監(jiān)管的范圍主要包括兩個 方面：一是審慎性監(jiān)管，也就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的 穩(wěn)健經營；二是經營行為監(jiān)管，也就是通過規(guī)范商業(yè)銀行的經營行為， 保障消費者（銀行的

2、所有客戶，特別是存款人）權益。由于進行審慎 性監(jiān)管所需技術的難度與經營行為監(jiān)管所需技術的難度相比相對較 高，監(jiān)管成效的反應時滯也相對較長，因此監(jiān)管者存在行為監(jiān)管偏好， 即使行為監(jiān)管嚴重消耗監(jiān)管資源也在所不惜， 從而不可避免地走向了 重行為監(jiān)管、輕審慎監(jiān)管的誤區(qū)。2、重運行監(jiān)管，準入監(jiān)管不足。根據商業(yè)銀行的生命周期，銀 行監(jiān)管可以分為市場準入監(jiān)管、市場運作監(jiān)管和市場退出監(jiān)管等三個 階段。按照現行監(jiān)管組織制度安排，商業(yè)銀行市場準入（高管人員及 業(yè)務的市場準入）的監(jiān)管基本上集中于銀行管理司（處）負責，但由 于監(jiān)管資源（人力資源及制度資源等）具有稀缺性特征，現行監(jiān)管制 度安排導致市場準入監(jiān)管資源相對不

3、足，特別是對高管人員的監(jiān)管只 能注重學歷、資歷的靜態(tài)監(jiān)管，往往難以對高管人員能力、道德水平 進行全方位的動態(tài)監(jiān)管。目前對于商業(yè)銀行市場運作的監(jiān)管則集中了 相當的監(jiān)管資源，在大區(qū)分行設有工、農、中、建、股份制、城市商業(yè)銀行等6個監(jiān)管部門，十分明顯地存在重運作監(jiān)管輕準入監(jiān)管的偏 好。個別大區(qū)分行為加強對高管人員的動態(tài)監(jiān)管， 不得不將屬于市場 準入監(jiān)管的任務分解到現場監(jiān)管處室， 讓人產生“分工不明、職責不 清”的錯覺。3、重合規(guī)監(jiān)管，風險監(jiān)管不足。在我國，無論國有獨資商業(yè)銀 行還是股份制銀行，其產權結構中的主導者要么是中央政府， 要么是 地方政府，中央或地方政府是商業(yè)銀行喪失流動清償能力或資本清償

4、能力的最終風險承擔者，只要政府支持就無風險可言，在這樣一種既 定前提下，作為監(jiān)管者在理論上已經喪失了風險監(jiān)管的激勵約束機制，合規(guī)監(jiān)管也就自然成為銀行監(jiān)管的“重中之重”了。4、重現場監(jiān)管，非現場監(jiān)管不足。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間始終 存在信息不對稱的問題，商業(yè)銀行無論是有意還是無意都不可能將自己的市場運作信全面真實地傳遞到人民銀行的監(jiān)管部門，作為監(jiān)管部門也難以完全相信商業(yè)銀行報送的各種業(yè)務運作信息（數據），因為監(jiān)管者不知道商業(yè)銀行的風險內控能力有多高，不知道商業(yè)銀行愿意 在多大程度上履行和遵守監(jiān)管規(guī)則，不知道商業(yè)銀行的剩余風險有多 少，希望通過現場檢查掌握真實和全面信息，真實性檢查就是明證。 正因為

5、如此，現行監(jiān)管理念和行動都是以現場監(jiān)管為主，非現場監(jiān)管為輔，在監(jiān)管資源的配置上也是向現場監(jiān)管傾斜。5、重外部監(jiān)管，自律監(jiān)管不足。人民銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管只 是一種外在力量（外因），商業(yè)銀行內部的自律性管理才是內在力量（內因），從唯物主義的哲學原理來看，內因起決定作用，外因只能 通過內因而起作用。美國對商業(yè)銀行的監(jiān)管水平應當說是比較高的， 但美國自20世紀90年代以來，全國最大的25家銀行利潤平均下降 13% 200家大銀行中35家存在嚴重問題，全美商業(yè)銀行中有 1000 家被列入“有問題銀行”名單?？磥?，銀行外部監(jiān)管不是萬能的，商 業(yè)銀行內部的自律性監(jiān)管才是決定因素。我國的銀行監(jiān)管走入了誤 區(qū)

6、，重視對商業(yè)銀行的外部監(jiān)管，即重視商業(yè)銀行經營結果的監(jiān)管， 如不良資產及盈利狀況的真實性檢查，而很少從制度層面上對商業(yè)銀 行的內控制度、風險管理、公司治理結構進行全方位評估和動態(tài)監(jiān)管， 很少米取切實可行措施幫助商業(yè)銀行提咼風險控制能力。6、重嚴查重處，促進發(fā)展不足。在我國，一談銀行監(jiān)管，就是 嚴查重處，搞了多少次現場檢查，處理了多少高級管理人員，不可否 認其必要性，但從來沒有談及到如何為商業(yè)銀行的穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。商業(yè)銀行發(fā)展的動力來自金融創(chuàng)新， 但是來自于銀行監(jiān)管的滯后約束和過度監(jiān)管，導致我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新乏力：過于嚴厲的 合規(guī)性監(jiān)管因為法律規(guī)章相對滯后而壓制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的主

7、觀能動性，較為嚴重的金融管理扼制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的有效空 間。金融監(jiān)管好比“生產關系”，金融創(chuàng)新好比“生產力”，現在是“生 產關系”難以適應“生產力”的發(fā)展，“生產關系”制約了“生產力” 的發(fā)展。我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平遠遠低于西方發(fā)達國家，西方國家中間業(yè)務收入在銀行營業(yè)收入中的占比已普遍超過25%而我國工、農、中、建四家國有商業(yè)銀行中間業(yè)務收入在其全部營業(yè)收入中 的占比在1%-5%之間；我國M, 2/GDP比率高于美英等國，是因為 我國金融創(chuàng)新落后，金融工具品種過少，信用集中于銀行存貸款而使 然。雖然我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平低下與商業(yè)銀行自身有關，但不可否認的是，監(jiān)管部門沒有建立金融創(chuàng)新的

8、激勵與保護機制也是不爭 的事實。7、重監(jiān)管模式變革，游戲規(guī)則修訂不及時。中國人民銀行自單 獨行使央行職能以來，分行一級的銀行監(jiān)管模式經歷了三種形態(tài)： 1985年-1998年的管監(jiān)分離模式，其機構設置是“稽核處+銀行監(jiān) 管處”；1999年2001年8月的管監(jiān)合一模式，撤銷稽核處，將其現 場檢查職能完全移交相應的監(jiān)管處室；2001年9月以后新的監(jiān)管分 離模式，其機構設置是“銀行管理處+工、農、中、建、股份制、城 市商業(yè)銀行監(jiān)管處”，銀行管理處主要從事商業(yè)銀行市場準入及市場 退出監(jiān)管，其他監(jiān)管處室負責現場檢查與非現場監(jiān)管。 現行監(jiān)管模式 的弊端是顯而易見的：（1）監(jiān)管處室之間信息不對稱，負責市場準入

9、的銀行管理處所掌握的信息顯然要少于其他負責現場檢查的監(jiān)管處 室；（2）權責不對稱，銀行管理處是權力大于責任，其他監(jiān)管處室特 別是工、農、中、建監(jiān)管處室都是責任大于權力，銀行機構出現經營 風險多半要追究現場檢查不力的責任；（3）功效不對稱，銀行監(jiān)管的 成本與收益是不對等的，現行銀行監(jiān)管的人力資源、制度資源成本在 成倍增長，但銀行監(jiān)管收益卻難以成倍增長， 邊際收益遞減?；仡^再 來看看銀行監(jiān)管使用頻率最多的游戲規(guī)則：中國人民銀行法自1995年3月18日施行以來至今未作修改，盡管中國人民銀行的職責 已經發(fā)生較大變化；商業(yè)銀行法和票據法1995年5月10日 通過，7月1日施行，至今未作任何修訂；貸款通則

10、1996年6月 28日發(fā)布，8月1日施行，至今未作修改；金融違法行為處罰辦法 1999年2月22日施行，至今未作修改。&重監(jiān)管收益增長，監(jiān)管成本核算不到位。銀行監(jiān)管成本主要 包括兩個方面：直接監(jiān)管成本和間接監(jiān)管成本。 直接監(jiān)管成本主要是 銀行監(jiān)管的人力資源成本、監(jiān)管制度設計及維護成本；間接監(jiān)管成本 相對來說難以衡量，一般是指給被監(jiān)管對象（商業(yè)銀行）帶來的為了 遵循監(jiān)管要求而發(fā)生的費用。作為一般原則，具有較低直接和間接成 本的監(jiān)管制度安排，優(yōu)于產生較高成本的監(jiān)管制度安排。銀行監(jiān)管收 益主要從兩個方面來衡量：一是監(jiān)管能力是否加強，二是監(jiān)管的有效 性是否提高。我國現行監(jiān)管制度安排走入了一個誤

11、區(qū)， 那就是為了提 高監(jiān)管能力和監(jiān)管的有效性，往往不計成本，沒有樹立監(jiān)管成本核算 觀念，甚至出現了銀行監(jiān)管“外部成本內部化”，忽視了銀行監(jiān)管邊 際收益遞減規(guī)律的存在。二、改進銀行監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措（一）從順應市場化改革潮流出發(fā)，縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的 邊界，強化審慎監(jiān)管和風險監(jiān)管。根據銀行業(yè)強度方程式：新權力+銀行監(jiān)督一-銀行業(yè)強度。 如 果要維持銀行業(yè)的強度不變，銀行被賦予的權力和自由度越多，對銀 行監(jiān)督的力度就應該越大。這種監(jiān)督的力度來自于兩方面，金融市場 游戲規(guī)則的限制和銀行監(jiān)管者監(jiān)管規(guī)則的限制。在市場經濟條件下， 比較普遍的觀點是監(jiān)管機構的監(jiān)管規(guī)則可以增加存款人對銀行的信 心，但同時也可

12、能會導致銀行逃避責任而產生道德危機問題。因此不能過分強調監(jiān)管者的作用而無視金融市場游戲規(guī)則的存在，在受監(jiān)管銀行體系中，市場游戲規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則應該是互補的。 對于我國的銀 行監(jiān)管而言，當前過分地強調行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管在本質上是偏重于 監(jiān)管者的監(jiān)管規(guī)則而忽視了金融市場本身具有的游戲規(guī)則的限制作 用，忽視了市場機制對銀行業(yè)經營管理活動的監(jiān)管功能，其結果是導 致市場規(guī)則可能無法存在。所以，順應我國金融業(yè)市場化改革潮流， 當前應縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的邊界，以充分發(fā)揮市場機制在銀行 監(jiān)管中的作用。1、在監(jiān)管范圍上，由經營行為監(jiān)管向審慎監(jiān)管轉變。銀行監(jiān)管 應該是目標導向的，其目標就是要確保銀行體系的安全和

13、銀行機構的 穩(wěn)健經營，這也就是審慎監(jiān)管的要求，因此，只要能夠達到相應的監(jiān) 管標準，商業(yè)銀行便可根據自己的實際情況自由行為。 監(jiān)管當局無須 也沒有可能為商業(yè)銀行指定一個正確的經營行為。 在既定目標導向下 的審慎型監(jiān)管是實現由中央銀行外部監(jiān)管為主向商業(yè)銀行自我管理、 自我控制為主轉變的必然選擇。這種背景下，商業(yè)銀行易于獲得相對 寬松的金融創(chuàng)新環(huán)境。2、在監(jiān)管方法上，由合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管轉變。合規(guī) 監(jiān)管是一種消極的監(jiān)管方法，側重于對銀行業(yè)的違規(guī)行為進行處罰、 批評、訓斥和處分，結果會加強銀行的財務負擔，使銀行的問題惡化 和公開化，甚至破產退出市場。風險監(jiān)管是一種積極的監(jiān)管方法， 側 重引導商業(yè)銀行樹

14、立防范風險的觀念，同時幫助其建立完善的內控制 度，增強其防范風險的能力。能夠從正面引導商業(yè)銀行采取積極穩(wěn)妥 的風險處置措施，降低成本，減少損失，盡快擺脫困境。在具體操作 上，實施積極的風險監(jiān)管要求監(jiān)管當局幫助商業(yè)銀行設計一種有效的 止損化險制度，通過此項制度安排，使有問題的商業(yè)銀行恢復健康。 其具體內容主要包括幾個方面：一是限制支出制度，目的是幫助商業(yè) 銀行控制財務支出；二是資產調控制度，目的是幫助商業(yè)銀行提高資 產質量；三是資本填倉制度，目的是提高商業(yè)銀行的資本充足率， 增 強其抗風險能力。（二）從遵循信息對稱、權責對稱的原則出發(fā)，回歸管監(jiān)合一模 式，強化市場準入和非現場監(jiān)管。信息不對稱和道

15、德風險是影響銀行監(jiān)管效率的兩個主要矛盾。目前管監(jiān)分離的監(jiān)管模式進一步擴大了監(jiān)管信息不對稱和權責不對稱 的問題。因此，當前應當回歸管監(jiān)合一模式，整合監(jiān)管資源和職能，從根本上解決現行銀行監(jiān)管所存在的信息不對稱、權責不對稱、功效不對移等三大問題。擴大監(jiān)管機構監(jiān)管信息收集的連續(xù)性和完整性， 同時通過建立監(jiān)管機構權力與責任對稱的激勵與約束機制，來解決監(jiān)管者的道德風險問題。1、強化市場準入監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的連續(xù)性。將銀行管理司（處）的市場準入監(jiān)管職能分別并入各相應監(jiān)管司（處），以充分利用各專業(yè)監(jiān)管司（處）的相對充足的監(jiān)管資源和比較全面的監(jiān)管信息， 加強對商業(yè)銀行的市場準入，特別是對高管人員的能力和道德水

16、平進 行全方位的動態(tài)監(jiān)管。從而實現監(jiān)管司（處）對金融機構市場準入、 市場運作和市場退出等三個階段的連續(xù)監(jiān)管。 同時，也解決了當前管 理司（處）與各專業(yè)監(jiān)管司（處）之間“分工不明、職責不清”的問 題。在權責對稱的基礎之上，建立起對監(jiān)管司（處）的再監(jiān)管機制， 解決監(jiān)管者的道德風險問題。2、強化非現場監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的完整性。一般而言，現場檢查獲得的信息真實性較高，但進行現場檢查的成本很高，也缺乏連 續(xù)性；非現場監(jiān)管獲得的信息真實性較低， 但比較容易獲得，而且具 有連續(xù)性。從發(fā)達國家來看，傳統的銀行檢查一般是場內檢查， 而現 在則越來越多地依賴場外的計算來分析。如美國貨幣監(jiān)理署有一個專 業(yè)的計算機

17、程序稱為“BERT （銀行專家），它加入了金融經驗及現場 檢查知識，用來分析銀行的財務狀況并得出應采取的相應措施。 因此, 我國當前也應加大非現場監(jiān)管力度，首先要建立嚴格的規(guī)章制度來保 證非現場監(jiān)管信息的真實性和及時性； 其次，要建立起科學的間接考 評監(jiān)測系統，定期利用非現場監(jiān)管信息對商業(yè)銀行進行評估分析。 最 終，要通過現場監(jiān)管與非現場監(jiān)管的緊密結合， 建立起完整的商業(yè)銀 行實時監(jiān)管制度，對各商業(yè)銀行的金融活動及時進行規(guī)范和引導。（三）從抓主要矛盾的唯物主義哲學觀出發(fā)， 堅持發(fā)展是硬道理 的基本方針，強化創(chuàng)新意識。金融監(jiān)管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少金融系統的風險， 保持金融業(yè)的穩(wěn)定，

18、提高金融運行效率；但另一方面如果監(jiān)管不當或 者監(jiān)管過度，將低金融市場效率，阻礙金融業(yè)的發(fā)展。特別是在當前 我國金融業(yè)發(fā)展還比較滯后的情況下，監(jiān)管更不應成為金融業(yè)發(fā)展的 阻礙，而應抓住促進金融業(yè)發(fā)展這個主要矛盾， 堅持發(fā)展是硬道理的 基本方針，支持和引導商業(yè)銀行強化創(chuàng)新意識， 樹立起創(chuàng)新是商業(yè)銀 行發(fā)展內在推動力的觀念，促進商業(yè)銀行通過創(chuàng)新加速自身的發(fā)展。 為此，在監(jiān)管制度安排上，要堅持與時俱進，對于那些落后的金融法 規(guī)，要及時加以修訂和完善。同時，要構建起促進商業(yè)銀行創(chuàng)新和發(fā) 展的監(jiān)管機制。一是建立并啟動經營績效考評和差別監(jiān)管體系，逐步構造支持商 業(yè)銀行優(yōu)化發(fā)展、加速創(chuàng)新的激勵機制。建立金融機

19、構市場優(yōu)化制 度，形成有進有退、優(yōu)勝劣汰的競爭機制。建立商業(yè)銀行業(yè)績綜合 考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優(yōu)的市場化監(jiān)管機制。扶優(yōu)限劣， 建立差別監(jiān)管制度，鼓勵發(fā)展快、管理規(guī)范的機構加快創(chuàng)新。二是建立并啟動金融創(chuàng)新支持體系，逐步構造銀行業(yè)良性有效發(fā) 展的生長機制。規(guī)范金融創(chuàng)新業(yè)務市場準入制度。 對有意逃避金融 監(jiān)管、轉移風險和投機性強、潛在風險大的創(chuàng)新業(yè)務要嚴格限制，實 行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于 改進服務的創(chuàng)新活動要積極鼓勵， 實行報備制度。加強引導，建立 金融創(chuàng)新目標導向制度。發(fā)布金融創(chuàng)新指導意見和金融創(chuàng)新風 險管理指南等，對商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新給予窗口指導， 督促商業(yè)銀 行加強對創(chuàng)新業(yè)務的風險管理。建立創(chuàng)新業(yè)務績效評價體系。通過 分析各類創(chuàng)新業(yè)務的成本利潤率、 相關業(yè)務支持率、資產風險度、內 控管理等指標，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創(chuàng)新 業(yè)務。（四）從降低監(jiān)管成本出發(fā)，樹立起監(jiān)管成本效益核算觀念，提 高銀行監(jiān)管效率。經濟學的基本原則之一就是成本最小化或者利潤最大化。這提醒我們在實施金融監(jiān)管的同時必須注意考慮監(jiān)管成本的約束。一般來 說，金融監(jiān)管低效率的原因既有可能是金融監(jiān)管程度不夠（監(jiān)管成本較低）引起的，也有可能是由于金融監(jiān)管的成本過高引起的， 節(jié)約監(jiān) 管成本也是提高金融監(jiān)管效率的一種有效手