產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革

1、產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革交易費用是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中最基礎(chǔ)、最重要的概念，被定義 為人們從事某種經(jīng)濟活動所付出的非生產(chǎn)性成本，即生產(chǎn)成 本之外的交易過程中的費用?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，西方福利 經(jīng)濟學(xué)雖然深刻地分析了市場機制的缺陷，指出了國家干預(yù) 的必要性，但他們沒有從產(chǎn)權(quán)配置角度考慮和分析問題。市 場運行之所以存在缺陷，其根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，導(dǎo)致交 易過程的磨擦和障礙，因而提高了交易費用，影響了資源配 置的效率。因此，解決市場缺陷問題的關(guān)鍵，不在于國家是 否應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟，而在于如何明晰產(chǎn)權(quán)以減少交易費用。并 進一步指出，產(chǎn)權(quán)是一種由法律規(guī)定和實施的，由使用權(quán)、 支配權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的

2、排他性獨占權(quán)。這些權(quán)利不是 在歷史形成的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而是以反 映人的超歷史的自然本性的法律為基礎(chǔ)；以產(chǎn)權(quán)為依托建立 的產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且保證 其實現(xiàn)的制度。合理的產(chǎn)權(quán)制度具有為人們提供競爭與合作 的框架，充當(dāng)各種物質(zhì)生產(chǎn)要素組合的粘合劑和各種經(jīng)濟組 織的依托；為經(jīng)濟當(dāng)事人提供特定的經(jīng)濟激勵和約束，使之 通過權(quán)力配置實現(xiàn)資源配置并分配收益；有助于形成穩(wěn)定的 經(jīng)濟預(yù)期，節(jié)約經(jīng)濟運行成本，減少不確定因素等功能。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論分析了交易費用、產(chǎn)權(quán)及制度安排三者的 關(guān)系，提出只要存在交易費用，就需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng) 的產(chǎn)權(quán)制度。不同的產(chǎn)權(quán)制度安排有不同的交易

3、費用，繼而 決定了不同的經(jīng)濟運行效率。他們認為，產(chǎn)權(quán)一般可劃分為 私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、社團產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)，而 私人產(chǎn)權(quán)并不一定是唯一有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。不論產(chǎn)權(quán)的 最終歸屬是誰，只要產(chǎn)權(quán)清晰，就可以節(jié)約交易費用，這就 是有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論屬于西方經(jīng)濟學(xué)的范疇，但其所闡述 的一些現(xiàn)象和規(guī)律，卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權(quán)理論的分析， 我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排是否有效率關(guān)鍵在于國有產(chǎn)權(quán)主體 是否明確、產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，從而否定了國有產(chǎn)權(quán)私有化 的謬誤。二、國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排缺乏效率主要癥結(jié)是國有產(chǎn)權(quán) 主體不明晰，造成國有企業(yè)效益低下，國有資產(chǎn)流失等，

4、這 些都是源于國有資產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。1國有產(chǎn)權(quán)主體錯位、越位和缺位并存國有產(chǎn)權(quán)主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使 所有權(quán)，而必須有具體的機構(gòu)代表國家行使所有者權(quán)利。十 六大之前，我國實行的是 國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企 業(yè)自主經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制。 在這種體制運行中，政府 管理國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)一直由九個部門分割行使，其中 五個部門被形象地喻為 五龍治水”：即財政部行使收益及產(chǎn) 權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職 能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策 的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家 計委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞

5、動部負責(zé)審批企業(yè)工資 總額。實踐表明，這種 五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國 有資產(chǎn)出資人缺位問題，還在一定程度上阻礙了深化國有企 業(yè)改革的進程。這種體制存在的弊病：一是多個政府部門代 行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權(quán)，不用對 國有資本經(jīng)營效果承擔(dān)全部責(zé)任；二是所有權(quán)越位和所有權(quán) 缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制; 三是各個部門之間因爭搶權(quán)力利益和對企業(yè)經(jīng)營判斷的不 同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業(yè)無所適從。應(yīng)該 說，這種管理體制實際上是計劃經(jīng)濟體制的遺留，是導(dǎo)致政 府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根源。2國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責(zé)不明國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)

6、授權(quán)營運主體，主要是受 托行使所有者職能，進行資本運營。但在實際運作中由于國 有出資人不到位，導(dǎo)致國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責(zé)不明。其一， 國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在內(nèi)部經(jīng)營管理上仍存在大量的行政性 因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業(yè)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，沒有有效行使其具體出資人職責(zé)。其一，國有資產(chǎn)經(jīng) 營公司派出的產(chǎn)權(quán)代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同 體，追求的不是國有資產(chǎn)保值增值，而是個人收入的增長， 形成新的 內(nèi)部人控制”其三，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司責(zé)任難以 評判。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，在出現(xiàn)經(jīng)營虧損時，經(jīng)營 者有足夠理由推卸責(zé)任。3.國有企業(yè)的公司產(chǎn)權(quán)制度不合理一是國有產(chǎn)權(quán)主體虛置，即缺乏人格化的國有產(chǎn)

7、權(quán)主體，致使國有企業(yè)無法形成完整的法人財產(chǎn)權(quán)與獨立的企業(yè) 經(jīng)營權(quán)。二是大多數(shù)國有企業(yè)投資主體單一，即使是經(jīng)過股 份制改造后的公司，也仍然存在一股獨大”翻牌公司”的問題，不利于優(yōu)化公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。三是沒有形成國有資本靈 活、順暢的進入或退出機制，不利于國有資本的有效利用和 合理流動，不利于形成有效的產(chǎn)權(quán)運作資本市場，不利于進 行產(chǎn)權(quán)市場化交易，影響到國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。三、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的取向國有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長期困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度障礙，是繞不開的改革攻堅難題。為改變國有產(chǎn)權(quán) 制度缺乏效率的狀況，必須加快國有產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，深化國 有資產(chǎn)管理體制改革。（一）目標(biāo)選擇深化國有資

8、產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是按照黨的十六大報告要求，在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方 政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn) 管理新體制。1國家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)屬于全體 人民，歸國家所有。國家制定法律法規(guī)，政府代表國家統(tǒng)一 行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，必要時有統(tǒng)一配置資源。2分級代表國家履行出資人職責(zé)。通過逐級權(quán)，明確國 有資產(chǎn)的管理范圍，中央和地方政府級行使出資人職責(zé)，管 轄各自的國有資產(chǎn)。3委托專門機構(gòu)管理經(jīng)營。政府行政管理部門與行使出 資人職責(zé)的機構(gòu)分設(shè)。各級政府成立專司國有資產(chǎn)管理機 構(gòu)，經(jīng)過政府授權(quán)，代

9、表國家行使出資人職責(zé)。再由專司國 有資產(chǎn)管理機構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有資產(chǎn)營運 主體，具體行使其所投資企業(yè)的出資人職責(zé)。（二）成立專司的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受政府委托統(tǒng)一管理國有資 產(chǎn)的特殊法定機構(gòu)，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，以資本 為紐帶，理順出資關(guān)系，進行產(chǎn)權(quán)管理。根據(jù)十屆人大新一 輪的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院率先成立 國有資產(chǎn)監(jiān)督管 理委員會”（國資委），將原國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及 財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的職能整合，由國務(wù)院授權(quán)，代表 國家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所屬企業(yè)（不含 金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改 革后相應(yīng)設(shè)立

10、的省、市（地）兩級地方政府的國資委負責(zé)監(jiān) 管。其他國有資產(chǎn)依照相關(guān)的法律法規(guī)進行管理。新的國資委應(yīng)按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和 管人、管事相結(jié)合的原則來構(gòu)建，這是市場經(jīng)濟體制下企業(yè) 國有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)的國有 資產(chǎn)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。國資委掌握資產(chǎn)所有 權(quán)，對自主經(jīng)營的企業(yè)進行監(jiān)管，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效利用 和保值增值，責(zé)任重大。要使其真正擔(dān)負起這一職責(zé)，就必 須賦予其相應(yīng)的權(quán)利。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離情況下，管資 產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責(zé)任，只有把它同對人（掌握經(jīng)營 權(quán)的人）和事（資產(chǎn)經(jīng)營的過程）的管理結(jié)合起來，也就是 說只有把權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任統(tǒng)一到對

11、資產(chǎn)、人和事的管理過 程中，才能更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。新的國資委從根本上倡導(dǎo)、實踐和促進了兩個原則：一 是政資分開。各政府部門分散的國有資產(chǎn)管理職能集中起來 統(tǒng)一到國資委，促使 資”的職能與 政”的職能分開。各政府 部門的國有資產(chǎn)管理職能分離后，國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用機 構(gòu)完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產(chǎn)營運主體一-國有資產(chǎn)經(jīng)營公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、 貿(mào)易等部門不再具有直接聯(lián)系，而新設(shè)立的國資委則專門 負責(zé)國有資產(chǎn)的管理，不具有社會管理職能，更不能干預(yù)其 他所有制經(jīng)濟組織的活動。二是政企分開。政府的社會管理 職能表現(xiàn)為行政，對經(jīng)濟的管理職能則體現(xiàn)為對資產(chǎn)的綜合 管理。

12、各職能部門不再有人財物、產(chǎn)供銷的直接管轄權(quán)，只 能通過政策引導(dǎo)、規(guī)范約束來促進企業(yè)發(fā)展。而其行使的行 政職能要面向全社會，制定的各種政策、法律、規(guī)則等對任 何企業(yè)和投資組織都是公開、公正和公平的。建立國有資產(chǎn)管理新體制的關(guān)鍵，是國資委的職能界定 和依法履行職能，要做到既能實現(xiàn)企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增 值，又不干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國資委的主要職責(zé)是： 根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)； 制定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā) 展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算；選派和更換國有資產(chǎn)經(jīng)營 公司的董事、監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)；收取國有資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)出 售收入，考核國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的營

13、運業(yè)績；審批國有資產(chǎn) 經(jīng)營公司的重大經(jīng)營事項，如重大股權(quán)變更、重大投資活動、 利潤分配方案等。（三）明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責(zé)權(quán)利今后國有資產(chǎn)管理體系將會是 蘭層次”管理。作為第一 層次，統(tǒng)一管 資產(chǎn)、人、事”的國資委，將按照資本管理原 則行使所有者權(quán)益，而不是 政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國有資產(chǎn)營運主體，這是整個運行體系的核心。 通過它，可以有效地在政府與企業(yè)之間搭建一個隔離帶”以確保政資分開”。作為國有資產(chǎn)營運主體的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通過國資 委的授權(quán)，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業(yè)行使 出資人職責(zé)，享有資本收益、重大決策和選聘經(jīng)營管理者權(quán) 利，目標(biāo)是國有資產(chǎn)收益最大化。為

14、進一步明晰國有資產(chǎn)經(jīng) 營公司的責(zé)權(quán)利，需做到以下幾點：在經(jīng)營機構(gòu)上，應(yīng)盡快 明確國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的兩種主要機構(gòu)形式國家控股公司和 授權(quán)投資機構(gòu)”的責(zé)任利。在經(jīng)營權(quán)責(zé)上，國有資產(chǎn)經(jīng)營 公司依法自主經(jīng)營，照章納稅，對所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值 增值責(zé)任，不得損害所有者權(quán)益。其與國資委之間的關(guān)系， 包括其與參股、控股企業(yè)之間的關(guān)系都應(yīng)由公司法來規(guī) 范。在經(jīng)營體制上，要努力做到國有資產(chǎn)經(jīng)營的股份化和資 本化，積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式。有條件的營運主體 可以吸收其他經(jīng)濟成分參股，發(fā)展成為跨地區(qū)、跨行業(yè)的股 份公司。在經(jīng)營機制上，要完善國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的激勵約 束機制。將經(jīng)營管理者收入與經(jīng)營績效掛鉤，實行

15、年薪制， 也可以探索實行持股制、期權(quán)制等激勵措施，以及健全經(jīng)營 者法人治理監(jiān)督機制，改進經(jīng)營者選拔任用方式和考核評價 辦法，賦予經(jīng)營者應(yīng)有的經(jīng)營權(quán)，增強經(jīng)營者的成就感和歸 屬感等。（四）建立有效的公司產(chǎn)權(quán)制度合理的公司產(chǎn)權(quán)制度是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的決定 性基礎(chǔ)，有助于解決政府不當(dāng)干預(yù)和內(nèi)部人控制問題，是完 善國有資產(chǎn)管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主 導(dǎo)地位的前提下，我國國有企業(yè)必須加快建立合理有效的公 司產(chǎn)權(quán)制度。一是產(chǎn)權(quán)責(zé)任明晰化。要理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系， 責(zé)任明確，對出資者所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)都有 明晰的界定。二是產(chǎn)權(quán)主體獨立化。在產(chǎn)權(quán)責(zé)任明確的基礎(chǔ) 上，應(yīng)有人格化的主體

16、來獨立行使產(chǎn)權(quán)。國有資產(chǎn)管理機構(gòu) 享有唯一的出資人所有權(quán)，不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)依 法享有包括國家在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)， 依法自主經(jīng)營、自負盈虧；依法獨立享有民事權(quán)利；以全部 的法人財產(chǎn)，獨立承擔(dān)民事責(zé)任；依法維護所有者權(quán)益，實 現(xiàn)企業(yè)財產(chǎn)不斷增值；三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。從產(chǎn)權(quán)形成的 利益機制上說，只有具有多元化的產(chǎn)權(quán)，才能建立真正規(guī)范 的現(xiàn)代公司制度。為改變當(dāng)前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一和股權(quán)一股獨大”的局面，可以將國有企業(yè)改變?yōu)閲摇?其他非國有企業(yè) 法人、金融機構(gòu)、境外投資者及職工、管理者等個人共同擁 有產(chǎn)權(quán)的公司，以促進國有資產(chǎn)的有效配置。四是產(chǎn)權(quán)運作 資本化。國有企業(yè)各種金融資