論銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇

1、論銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇（作者:單位:郵編:）當(dāng)前，各類銀行機(jī)構(gòu)在所有制性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治 理、經(jīng)營環(huán)境等方面各有不同，在風(fēng)險控制、內(nèi)控狀況、管理水平以 及核心競爭力等方面表現(xiàn)迥異。本文作者提出，作為銀行監(jiān)管部門， 必須對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的上述特性有著全面深入的了解，準(zhǔn)確把握各 類機(jī)構(gòu)的風(fēng)險特點(diǎn)，因行施策，因險施略，合理配置監(jiān)管資源，用最 小的監(jiān)管成本收到最大的監(jiān)管績效，進(jìn)而提高監(jiān)管效率、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目 標(biāo)。編者對政策性銀行應(yīng)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管政策性銀行于1994年先后成立，當(dāng)時是根據(jù)金融體制改 革的要求，將政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，由政策性 銀行按照國家產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、糧油棉政策

2、、區(qū)域發(fā)展政策等的 要求，在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)閲医?jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金支持和金融服 務(wù)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和金融體制改革的不 斷深化，政策性銀行的經(jīng)營方針、市場定位、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象都 發(fā)生了一些變化。作為銀行監(jiān)管部門，我們必須敏銳地洞察和熟知這些發(fā)展變化，及時調(diào)整監(jiān)管思路。因此，對政策性銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于分 業(yè)監(jiān)管，即根據(jù)其業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)度的不同實(shí)行不同的監(jiān)管。例如，農(nóng) 業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)用分政策性和商業(yè)性兩塊，兩塊的政策性強(qiáng)度和 風(fēng)險程度都不同，對其監(jiān)管就不能按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。其中，政策性貸 款又可以細(xì)分為指令性貸款和指導(dǎo)性貸款，兩者在政策性上也是有所 區(qū)別的。指令性貸款

3、如果出現(xiàn)了風(fēng)險、形成了損失，屬于政策性風(fēng)險， 對其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是銀行的業(yè)務(wù)合規(guī)性，有無 違規(guī)操作等。指導(dǎo)性的貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險、形成了損失，則屬于經(jīng) 營性風(fēng)險，對其監(jiān)管主要是風(fēng)險監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看銀行是否做 到了審慎經(jīng)營、有無有效的風(fēng)險管理和內(nèi)控機(jī)制。對國有商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行盡職監(jiān)管國有商業(yè)銀行在公司治理機(jī)制方面突出的問題，究其根本 就在于“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”兩個方面，這兩個方面問題的根 源又在于國有商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系扭曲。在國有商業(yè)銀行的委托 代理關(guān)系中，一是與政府的委托代理關(guān)系，二是國有商業(yè)銀行內(nèi)部的 委托代理關(guān)系，層層委托、層層代理的關(guān)系，形成了超長的委

4、托代理 鏈。委托人對代理人的約束和控制力逐級弱化，很容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險，不良貸款二次剝離就是委托代理關(guān)系扭曲的典型例證。因此，對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于盡職監(jiān)管，即把國有商業(yè)銀行的工作人員特別是高管人員盡職情況作為我們監(jiān)管的 重點(diǎn)。這里所說的盡職包括三個層次：第一個層次是國有商業(yè)銀行總 行的高級管理層向董事會、投資者盡職的情況；第二個層次是國有商 業(yè)銀行各級分支機(jī)構(gòu)的高管人員向其上級行盡職的情況；第三個層次 是國有商業(yè)銀行各級分支機(jī)構(gòu)的工作人員向高管人員盡職的情況。銀 監(jiān)會已經(jīng)制定了商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)盡職指引，還將研究制定商 業(yè)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)工作盡職指引和旨在加強(qiáng)對高管人員盡職監(jiān)管的商

5、業(yè)銀行高管人員履職情況評價辦法等一系列規(guī)章制度。今后, 我們對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的重點(diǎn)，就是要按照相關(guān)的規(guī)章制度逐一進(jìn) 行對照，檢查其高管人員和工作人員是否都按要求盡職。對股份制商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行超速監(jiān)管股份制商業(yè)銀行與有商業(yè)銀行相比，在公司治理、風(fēng)險管理以及內(nèi)控機(jī)制方面相對要好，但在其粗放式的快速擴(kuò)張過程中,因各種主、客觀因素而造成風(fēng)險管理力度的減弱，為股份制商業(yè)銀行 帶來了潛在的風(fēng)險，并使得這種快速發(fā)展呈現(xiàn)出波動性較大、跳躍式 增長的特點(diǎn)，同時金融資源的有限性也決定了這種發(fā)展模式的可持續(xù) 性是不可能長久的。因此，對股份制商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于超速監(jiān)管，即 將發(fā)展速度超出正常速度的股份制商業(yè)銀行

6、作為監(jiān)管的重點(diǎn)。超速監(jiān) 管的目的不是為了限制股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，而是為了防止股份制 商業(yè)銀行在盲目超常規(guī)的擴(kuò)張中積聚風(fēng)險，從而保證其穩(wěn)健、可持續(xù) 的發(fā)展。對符合審慎經(jīng)營原則等監(jiān)管要求的超速發(fā)展，不僅不加以限 制，還要為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件；對不符合監(jiān)管要求的超 速，則不僅要限制其發(fā)展，而且要對超速發(fā)展造成風(fēng)險的責(zé)任人進(jìn)行 處罰，嚴(yán)格追究其超速責(zé)任。對城市商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行法人監(jiān)管城市商業(yè)銀行是在整合城市信用社的基礎(chǔ)上成立的。經(jīng)過 多年的實(shí)踐，城市商業(yè)銀行最大的問題仍然是公司治理機(jī)制和由此而 帶來的“內(nèi)部人控制”的問題。最突出的幾個表現(xiàn)：一是董事會、監(jiān)事 會和股東大會的不作為；二是高級管理

7、層的“內(nèi)部人控制”；三是缺乏 有效的激勵約束機(jī)制。因此，對城市商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于法人監(jiān)管。這里所說的法人監(jiān)管，并不意味著我們只對城市商業(yè)銀行的法人進(jìn)行監(jiān) 管，而是要通過我們的監(jiān)管，幫助和促進(jìn)城市商業(yè)銀行真正建立起“三會一層”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善城市商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。對城 市商業(yè)銀行的法人監(jiān)管主要有三個方面內(nèi)容：一是按照公司法和股份制商業(yè)銀行公司治理指引的要求，完善其公司治理機(jī)制；二是由銀行監(jiān)管部門制定考核辦法，對城市商業(yè)銀行的高管人員履職情 況進(jìn)行定期考核；三是堅持城市商業(yè)銀行總行、支行的兩級管理體制， 強(qiáng)化總行對支行的扁平化管理，以減少機(jī)構(gòu)層次和管理成本、減少信 息失真和衰減、提

8、高科學(xué)決策的效率。對農(nóng)村信用社應(yīng)實(shí)行大戶監(jiān)管目前農(nóng)村信用社普遍存在的問題就在于資產(chǎn)質(zhì)量差、經(jīng)營 效益低、歷史包袱重、內(nèi)部控制弱、經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)、操作風(fēng)險嚴(yán)重。 但在這些問題當(dāng)中，當(dāng)前最需引起關(guān)注的還是“壘大戶”問題。所謂“壘 大戶”就是農(nóng)村信用社的資金投放主要集中在個別或少數(shù)大戶身上， “把雞蛋放在一個籃子里”，違反了風(fēng)險分散的基本規(guī)律，造成的后果 也十分嚴(yán)重。因此，對農(nóng)村信用社監(jiān)管的關(guān)鍵就在于大戶監(jiān)管，即把監(jiān) 管重點(diǎn)放在農(nóng)村信用社的貸款大戶、投資大戶、融資大戶上。大戶監(jiān) 管的主要內(nèi)容：一是要嚴(yán)格執(zhí)行單戶貸款比例管理，縣級法人社組建 以后，每個社都要根據(jù)資本金的一定比例來確定單戶貸款的限額，并

9、確保不得突破，對購買國債、資金拆借業(yè)務(wù)也要確定一定合理的比例； 二是大戶監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，在農(nóng)村信用社的資產(chǎn)業(yè)務(wù)中，側(cè)重對其 資金運(yùn)用的大戶進(jìn)行監(jiān)管；在貸款大戶、投資大戶、融資大戶中，側(cè) 重對貸款大戶進(jìn)行監(jiān)管；在貸款大戶中，側(cè)重對投向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸 款進(jìn)行監(jiān)管；在貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險管理中，側(cè)重對大戶貸款的合規(guī)情況和授信盡職情況進(jìn)行監(jiān)管；三是在做好大戶監(jiān)管的同時，要提倡農(nóng)村信 用社資金不離土、不離鄉(xiāng)，樹立“扎根農(nóng)村、服務(wù)'三農(nóng)”的經(jīng)營宗旨， 提高信貸支農(nóng)意識，適當(dāng)放寬小額農(nóng)貸條件，大力發(fā)展小額信用貸款 和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，改善金融服務(wù)，為解決農(nóng)民貸款難、促進(jìn)農(nóng)民增收 提供支持。農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶小

10、額信貸意義十分重大，既有利于農(nóng) 村信用社分散信貸風(fēng)險、擴(kuò)大收入來源、取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益，又有 利于農(nóng)民通過貸款不斷擴(kuò)大生產(chǎn)提高收入、增強(qiáng)農(nóng)村信用社與農(nóng)民群 眾的血肉聯(lián)系，取得良好的社會效益。對信托投資公司應(yīng)實(shí)行產(chǎn)品監(jiān)管近年來，相對于信托公司的其他業(yè)務(wù)，資金信托產(chǎn)品得到 了快速的發(fā)展，但自從2004年在上海發(fā)生了“金新信托”償付危機(jī)的 事件后，資金信托產(chǎn)品的風(fēng)險性也一直受到監(jiān)管部門的高度關(guān)注。風(fēng) 險產(chǎn)生的原因主要有兩條：一是投資人對于信托產(chǎn)品不甚了解，而在 已發(fā)行的信托產(chǎn)品中絕大多數(shù)是通過銀行進(jìn)行銷售，投資人之所以購 買是因?yàn)榘研磐挟a(chǎn)品當(dāng)成了銀行或信托公司發(fā)行的債券，對信托產(chǎn)品的風(fēng)險沒有足夠的認(rèn)

11、識；二是信托投資公司因監(jiān)管法制建設(shè)以及內(nèi)部 管理的欠缺，進(jìn)行了一些不規(guī)范的操作，在發(fā)行信托產(chǎn)品時刻意減少信息披露、有意識地模糊風(fēng)險和違規(guī)承諾收益保底等。因此，對信托投資公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于產(chǎn)品監(jiān)管，即重點(diǎn)加強(qiáng)對信托投資公司發(fā)行的資金信托產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。產(chǎn)品監(jiān)管的主 要內(nèi)容有三個方面：一是加強(qiáng)對信托產(chǎn)品資金使用方向上的監(jiān)管，嚴(yán) 格控制信托產(chǎn)品將資金運(yùn)用在房地產(chǎn)等盲目投資和過熱行業(yè)，嚴(yán)格控 制發(fā)行異地集合資金信托計劃，嚴(yán)格控制信托投資公司突破產(chǎn)品計 劃、擴(kuò)大資金規(guī)模，嚴(yán)格控制信托投資公司的關(guān)聯(lián)交易，防止信托投 資公司將信托產(chǎn)品資金通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行挪用；二是規(guī)范資金信托產(chǎn) 品的營銷宣傳和風(fēng)險提示，根據(jù)

12、有關(guān)規(guī)定，信托產(chǎn)品不得通過報刊、 電視、廣播和其他公開媒體進(jìn)行營銷宣傳，不得承諾收益保底等，在 嚴(yán)格遵守規(guī)定的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門應(yīng)要求信托投資公司在其產(chǎn)品介紹 中進(jìn)行必要的信息披露和風(fēng)險提示；三是加強(qiáng)監(jiān)管方和被監(jiān)管方的 “透明度建設(shè)”，通過信息披露和宣傳講解，逐步普及信托業(yè)和信托產(chǎn) 品知識，強(qiáng)化投資者的風(fēng)險教育，培育成熟的市場主體。對資產(chǎn)管理公司應(yīng)實(shí)行程序監(jiān)管資產(chǎn)管理公司的問題主要是在收購和處置不良資產(chǎn)方面的 違規(guī)問題。在不良資產(chǎn)收購過程中，突出的問題是審查把關(guān)不嚴(yán)，致 使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，造成了相當(dāng)一 部分金融債權(quán)難以落實(shí)；在不良資產(chǎn)處置過程中，突出的問題是存在 違

13、反程序、弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象，致使部分資產(chǎn)被低價處置， 造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。因此，對資產(chǎn)管理公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于程序監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看資產(chǎn)管理公司收購和處置不良資產(chǎn)的程序是否規(guī)范。程 序監(jiān)管的內(nèi)容：首先，要建立健全資產(chǎn)管理公司從收購、評估到處置 等各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為規(guī)范管理和有效監(jiān)管提供法制保障，做到有 法可依；其次，健全資產(chǎn)管理公司相關(guān)的內(nèi)控制度和操作規(guī)程，進(jìn)一 步完善資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)流程，做到有章可循和程序化操作；第三， 在不良資產(chǎn)處置中，強(qiáng)化不良資產(chǎn)處置中資產(chǎn)評估工作，嚴(yán)格執(zhí)行先 評估后處置的程序，不得逆程序操作；第四，規(guī)范不良資產(chǎn)處置程序, 在完善競標(biāo)、拍賣等處置方式

14、的基礎(chǔ)上，積極探索不良資產(chǎn)處置的新 方法；第五，加強(qiáng)對資產(chǎn)管理公司高管人員和工作人員履職情況的監(jiān) 管，切實(shí)防范在不良資產(chǎn)處置中的“道德風(fēng)險”，確保把國有資產(chǎn)的損 失降低到最低限度。對郵政儲蓄機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行分賬監(jiān)管由于我國的郵政儲蓄機(jī)構(gòu)并不是一個獨(dú)立的法人，只是郵 政局的一個內(nèi)設(shè)職能部門，在其內(nèi)部不可能按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度, 來建立嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制和有效的風(fēng)險防范機(jī)制，特別是目前郵政儲蓄 的核算方式仍執(zhí)行原郵電部制定的郵電通信企業(yè)郵政儲蓄業(yè)務(wù)會計 核算辦法，只對儲蓄業(yè)務(wù)資金、轉(zhuǎn)存人民銀行和商業(yè)銀行利差收入進(jìn)行核算，而郵政儲蓄業(yè)務(wù)成本、利潤則全部納入郵政企業(yè)的統(tǒng)一會 計核算中。在這種核算模式下，郵政儲蓄機(jī)構(gòu)經(jīng)營成效無法體現(xiàn)，成 本意識淡薄；經(jīng)營風(fēng)險被掩蓋，盲目擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈，變相高息攬存的 情況屢見不鮮，嚴(yán)重擾亂了金融市場秩序；郵政企業(yè)擠占、挪用郵政 儲蓄資金的現(xiàn)象時有發(fā)生