論抽象行政行為的可訴性問題

1、論抽象行政行為的可訴性問題1摘要：抽象行政行為的可訴性問題是現(xiàn)代行政法學(xué)界爭(zhēng)議比較大的一個(gè)學(xué)術(shù)性問題。能否將抽象行政行為納入司法審查以及如何構(gòu)建抽象行政行為的司法審查制度將成為行政法學(xué)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。拙文僅就抽象性行政行為可訴性問題談一下自己的看法，以求教于各位。若有不當(dāng)?shù)牡胤?，?qǐng)予以批評(píng)指正，以求共勉。 關(guān)鍵詞：司法審查 抽象性行政行為 行政訴訟 行政主體 一、概述 抽象行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象實(shí)施的能反復(fù)使用的具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。抽象行政行為具有以下特征：第一，抽象行政行為是行政主體以職權(quán)的單方行為。實(shí)施抽象行政行為的主體必須是行政主體，且抽象行政行為是行政主體基

2、于本身的職權(quán)所為的單方行為，它的成立不以行政相對(duì)人的合意為條件。第二，抽象行政行為的對(duì)象是不特定的。抽象行政行為以普遍的和不特定的人或事為規(guī)范對(duì)象，而不是針對(duì)特定的人或事。第三，抽象行政行為的效力具有普遍性和反復(fù)使用性。抽象行政行為是具有普遍約束力的行為，它對(duì)某一類人或事具有約束力。第四，抽象行政行為具有不可訴性。就目前中國的行政訴訟制度而言，行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服可以提起行政訴訟，但抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對(duì)象。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)抽象行政行為作不同的分類。最常見的分類是以規(guī)范程度和效力等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這一分類方法，抽象行政行為分為：行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的

3、行為。行政立法行為是制定行政規(guī)章和行政法規(guī)的行為。制定其他規(guī)范性文件的行為是指行政機(jī)關(guān)制定行政措施，發(fā)布決定和命令的行為。抽象行政行為具有極為重要的地位，在國家生活和經(jīng)濟(jì)生活中擔(dān)當(dāng)重要的角色，是黨和國家重大方針政策的具體化和細(xì)則，是人民民主國家的重要工具。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，合理地設(shè)定行政權(quán)，保障行政的統(tǒng)一和高效?，F(xiàn)代行政活動(dòng)復(fù)雜而多變，而抽象行政行為具有穩(wěn)定性和普遍適用性的特點(diǎn)，從而能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)。第二，規(guī)范和控制行政權(quán)，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。制定相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，為行政權(quán)的使用設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和界限，從而達(dá)到控制和規(guī)范行政權(quán)的功效，近而保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。第三

4、，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)中國來說是新事物，尤其要建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更是前所未有的偉大嘗試。抽象行政行為是根據(jù)社會(huì)的發(fā)展制定法規(guī)和規(guī)章的行為，通過制定符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)章和法規(guī)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)在科學(xué)的規(guī)則范圍內(nèi)健康和有序的發(fā)展。抽象行政行為為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。 任何事物都具有正反兩個(gè)方面。在看到抽象行政行為重要作用的同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到抽象行政行為可能帶來的危害。行政機(jī)關(guān)及其工作人員也可能會(huì)違法或不當(dāng)?shù)淖鞒龀橄笮姓袨?，這樣會(huì)造成嚴(yán)重的惡果。由于抽象行政行為具有涉及相對(duì)人廣泛和周期長的特點(diǎn)，所以，若行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法或不當(dāng)?shù)淖鞒龀橄笮姓袨?，那?/p>

5、不僅會(huì)侵犯了廣大人民群眾的合法權(quán)益，而且影響黨政機(jī)關(guān)的形象，違背全心全意為人民服務(wù)的宗旨，建設(shè)和諧社會(huì)將無從談起。同時(shí)，抽象行政行為所涉及的行政相對(duì)人特別多，往往會(huì)引起集團(tuán)訴訟和團(tuán)體訴訟，造成社會(huì)動(dòng)亂，那么社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大好局面將毀于一旦。由此可見，抽象行政行為是行政訴訟中一個(gè)十分重要的問題。 二、我國有關(guān)抽象行政行為行政訴訟的現(xiàn)狀 我國的行政訴訟法第二十條明文規(guī)定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國防、外交等行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定

6、由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。”由此可見，我國的行政訴訟法將抽象行政行為排除在司法審查之外。法是公平正義的化身，是調(diào)整社會(huì)的藝術(shù)，將抽象行政行為與法隔離，實(shí)際上是賦予了抽象行政行為“司法豁免權(quán)”，這有悖于法治的精神和原則。主要表現(xiàn)在：第一，行政法治難以實(shí)現(xiàn)。行政法治的核心是依法行政，抽象行政行為當(dāng)然應(yīng)當(dāng)依法作出，其是否合法應(yīng)當(dāng)有司法機(jī)關(guān)作出判斷，這樣就會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)形成一種壓力，促使行政機(jī)關(guān)依法行政。但事與愿違。第二，司法機(jī)關(guān)不能完整的行使司法權(quán)。司法權(quán)就會(huì)成為行政權(quán)的附庸，司法獨(dú)立性便失去了保障。第三，不能充分利用司法資源，徒增法律成本。 由此可見，我國目前的行政訴訟制度存在很大弊端，不能

7、適應(yīng)法治國家建設(shè)的需要。因此，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有的行政訴訟制度，將抽象行政行為納入司法審查對(duì)象之內(nèi)是必然。將抽象行政行為納入司法審查的原因有：第一，現(xiàn)行的監(jiān)督方式對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督效力不大，作用不明顯。現(xiàn)行的監(jiān)督方式主要是權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它們不能適應(yīng)監(jiān)督的需要，不能有效制約行政權(quán)。第二，抽象行政行為對(duì)公民具有極大的危害。在我國，大量抽象行政行為侵犯公民權(quán)力的情況是比較嚴(yán)重的。這不利于實(shí)現(xiàn)依法行政。第三，由法院對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查是世界各國通行的作法。法院對(duì)使用法律具有不可替代的權(quán)威性。因此，抽象行政行為應(yīng)該而且必須納入司法審查的范圍，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化不斷發(fā)展進(jìn)步的必然和必需。三、

8、構(gòu)建抽象行政行為司法審查制度的構(gòu)想 將抽象行政行為納入司法審查是社會(huì)的必需，現(xiàn)實(shí)意義重大。建構(gòu)科學(xué)合理的制度應(yīng)包括以下內(nèi)容： 第一，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，否定那種將抽象行政行為排除審查的傳統(tǒng)做法。這相應(yīng)的要求修改我國的相關(guān)法律，如修改中華人民共和國行政訴訟法第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睂⑵渲械木唧w行政行為修改為行政行為。從而在法律層次上將抽象行政行為納入司法審查的范圍。 第二，采取積極發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)的方針。由于受以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)至上等觀念的影響，不宜將全部的抽象行政行為立即納入司法審

9、查的范圍。這需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。因?yàn)楝F(xiàn)存的司法觀念和社會(huì)環(huán)境還沒有完全轉(zhuǎn)變。因此，對(duì)抽象行政行為的司法審查范圍采取逐步擴(kuò)大的方法是現(xiàn)實(shí)的：首先，先將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件納入行政訴訟范圍。其次，隨著司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，再進(jìn)一步擴(kuò)大被審查規(guī)范性文件的范圍，將部門規(guī)章、地方政府規(guī)章納入訴訟范圍。最后，在各項(xiàng)條件成熟的情況下將行政法規(guī)納入訴訟范圍。 第三，轉(zhuǎn)變司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，既由行為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槔鏄?biāo)準(zhǔn)。所謂行為標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)行政行為的司法審查以是否為具體行政行為為標(biāo)準(zhǔn)，即法院只對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查，對(duì)抽象行政行為法院無法進(jìn)行審查，其弊端可想而知。所謂利益標(biāo)準(zhǔn)是指法院能否對(duì)行政行為進(jìn)行審查主要看行政相對(duì)人與該行政行為有無法律上的利益。即無論行政行為的類型如何，只要與行政相對(duì)人有法律上的利益，行政相對(duì)人就有權(quán)申請(qǐng)法院對(duì)該行為進(jìn)行審查。相應(yīng)的，法院也就享有了對(duì)該行政行為的司法審查權(quán)。這樣，就能夠一方面促使行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面能及時(shí)救濟(jì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。只有以利益為標(biāo)準(zhǔn)改革我國現(xiàn)行的司法審查制度，才能實(shí)現(xiàn)以人為本的的法律文化的轉(zhuǎn)型。這也是以人為本，建設(shè)和諧社會(huì)偉大目標(biāo)的必然要求。 四、總