水環(huán)境治理中政府的責任

1、B國科技論袁在線http:” www paper, edu. cn水環(huán)境治理中的政府責任分析楊丙麗河海大學公共管理學院，向京（210098）E-mail: yaiigbingli2008 摘 要：改革開放三十余年來、我國在經(jīng)濟發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就，但愈演愈烈的 水環(huán)境問題也已經(jīng)成為我國政府在引導社會發(fā)展過程中不可回避的重要話題之一.水環(huán)境作 為環(huán)境中的極為重要組成部分，也日益受到重視。實際上，水環(huán)境質(zhì)量資源同國防治理、義 務教育一樣是不可或缺的公共產(chǎn)品，政府作為公共管理者，在接受公民權(quán)力委托的同時也相 應承擔起了公共責任，應當擔負起水環(huán)境治理的責任.本文為促使政府在水環(huán)境治理過程中 更

2、好的承擔責任，通過對實際案例的分析，為政府在水環(huán)境治理中更好的承擔相應的責任提 供了理論依據(jù)，也為政府更好的在這一過程中承擔貴任奠定了理論基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：水環(huán)境；治理；政府責任1.引言世界各國進入?yún)[業(yè)化社會以來，環(huán)境問題也隨Z而來，對丁環(huán)境的關(guān)注也越來越多，水 作為壞境屮極其巫耍組成部分，水環(huán)境問題理所當然受到越來越高的巫視。許多學者更多的 從水環(huán)境治理方案進行分析和研究，本文從政府賁任角度來研究水環(huán)境治理中的政府貞任。 首先耍對水環(huán)境及苴治理的概念進行明確界定和說明。2 水環(huán)境及其治理2.1水環(huán)境水壞境是一個生態(tài)系統(tǒng)，其確切的定義各家不一。中國環(huán)境狀況公報將水環(huán)境與人 氣環(huán)境、聲環(huán)境等并列，主

3、耍指族種水體的水質(zhì)及污染等問題。即把水壞境作為環(huán)境的組成 部分，它不是一個單-的只與水仃關(guān)的水體，從環(huán)境學科看，它是一個與水、水生生物和污 染等冇關(guān)的綜介體，是傳輸、儲存和提供水資源的水體，是水生生物生存、繁衍的棲息地， 是圍繞人群空間及可直接或間接影響人類生活和發(fā)展的水體，其正常功能的并種門然因素和 冇關(guān)的社會因素的總體。中國水利百科全書（第一版）在壞境水利分支的環(huán)境水利 條冃中列出：“水環(huán)境廣義指水圈，而通常則指江、河、湖、海、地卜水等自然環(huán)境，以及 水庫、運河、渠系等人工環(huán)境?！倍趬木晨茖W人辭典中則包涵教廣泛，指地球1:分布 的各種水體以及與其密切相連的諸環(huán)境要素，如河床、海岸、植被、

4、土壊等。鑒中國環(huán)境狀況公報對水環(huán)境的認識，筆者認為水環(huán)境與人氣環(huán)境、聲環(huán)境等并 列，是構(gòu)成壞境的基本要索2，是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要場所，也是受人類干擾 和破壞雖嚴重的環(huán)境耍索Z -，主要指各種水體的水質(zhì)及汚染及山此帯來的水資源短缺等問 題。同時，水環(huán)境幾仃易破壞、易污染的特點。水環(huán)境問題主耍是伴隨廿工業(yè)化、城M化而 出現(xiàn)的水環(huán)境污染及帯來的水資源短缺問題。水環(huán)境問題不僅加劇了水資源短缺，也帶來了 影響人用健康和破壞t態(tài)系統(tǒng)等環(huán)境問題，良好的水環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)狀況改善至 關(guān)雨耍。因此，在介理開發(fā)利用和節(jié)約水資源的同時，應加強水環(huán)境污染的治理。以廣州為例，我們就可以看到水污染和水危

5、機問邈在半代中國影響的廣度與深度。2000 年廣州市需要供水18億噸，2010年人約需要32億噸。據(jù)廣州市環(huán)科所的專家研究，冃前 廣州市自來水產(chǎn)最居全國第二，人均耗水最為全國第一，人均綜合用水最每大約500升，人 均生活用水最每天約300升，比北方城市高出50%以上。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市人【I （含 流動人口）的增加，廣州市自來水的需要量呈逐年劇增之勢。而另一方而,珠江廣州河段 的水質(zhì)卻不容樂觀，隨著生活廢水和第三產(chǎn)業(yè)廢水排放晟的逐年上升，仃機污染仍在繼續(xù)加 劇，使廣州的水廠水質(zhì)受到嚴重威丿協(xié)。據(jù)統(tǒng)計，1985年廣州市的生活廢水與工業(yè)廢水排放 量共計7億噸左右,到了 1994年僅生活廢水排放

6、量就有7億噸，占廢水排放總量的68%, 成為珠江廣州河段主耍的仃機污染源。而且，隨著廣州本身及It上游地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，珠江 水質(zhì)還將會受到新的、更人的威脅。尤為嚴朿的是，在廣州市周由所產(chǎn)生的人靈匸業(yè)及生活 廢水，通過多條河流經(jīng)廣州入海，也將加朿廣州的水污染及供水的困難。而廣州城市生活廢 水的處理率僅為108%,廢水處理設(shè)施嚴幣:滯后。在這種情況卜，未來的水源將如何解決, 就成為廣州市所要解決的首要問題2.2水環(huán)境治理水壞境治理就是耍運用政府和貳他利益主體，根據(jù)水環(huán)境易污染、易破壞的特點，対水 壞境污染及帶來的水淡源短缺等水壞境問題采取的改善水壞境狀況、提高水壞境質(zhì)就的措施 和政策等，垠終達到使

7、水壞境質(zhì)磺得到較好的改善、水資源能夠町持續(xù)利用的日的。從本質(zhì) 上看，水環(huán)境治理的目的就是在現(xiàn)實情況卜處理好人與口然基水環(huán)境的關(guān)系，這個關(guān)系八 體體現(xiàn)在水資源町持續(xù)和川和社會經(jīng)濟對持續(xù)發(fā)展及生態(tài)壞境持續(xù)健廉的關(guān)系上。3 政府責任在探討政府貴任的涵義時，白一點是明確的，即政府貴任的主體政府，是公共權(quán)力的掌 握者，因此它的貴任范閘應涉及到它的權(quán)力所指向的各個角落。但即便如此，學術(shù)界對政府 賁任概念的界定仍然眾說紛紜，不同的學者從不同的角度得出了多種形式的結(jié)論。公共管理 學者斯塔林從政府貞任的幾項基本價值，即“回應、彈性、能力、正當程序、貞任、誠實” 入手來界定其含義。矣國公共倫理學家特里庫伯則從客觀

8、賁任行為與公務員個人倫理門主 性的劃分的角度來界定政府貞任的涵義。我國學者對政府貞任所給出的定義也是多種多樣。 中國人民人學教授張成福將這些定義進行了整介，認為政府貞任是政府的回應性、政府的義 務和法律貞任構(gòu)成的整體概念，并總結(jié)出政府貴任的三個層而的涵義。筆苕認為半前政府 應當承擔的貴任主要仃以卜兒個方面；衣1五種政府"任的明眾特征政治責任行政責任法律責任道徳責任生態(tài)責任貴任主體政府及其 公務人員公務員政府及其公務人員政府及其公務 人員政府及其公務人員負責對彖人民代表 大會上級部門人民代表大會公眾公眾負貞原則集體或A 個人責任個人負責集體或者個人責任集體或忙個人 責任集體或者個人貞任

9、評價機 關(guān)權(quán)力機關(guān)政府內(nèi)部 評價權(quán)力機關(guān)、政府本身、 法機關(guān)無專門評價機 關(guān)、多由新聞媒 體與公眾輿論 引起無專門評價機關(guān)、多 山新阿媒體與公眾 輿論引起責任實 現(xiàn)方 式質(zhì)詢、彈 劾、辭職、 罷免通報批評、 承認錯浜 的行政處 分、身份處 分彈劾、罷免、辭職、宜吿 無效、拒絕適用、通報批 評、賠禮道歉、恢圮名譽、 返還權(quán)益、停止、撤銷違 法行為、履行職務、糾正 不當公開道欷、召開 協(xié)商會議、引咎 辭職鼓勵談判方案,法律 協(xié)調(diào)，創(chuàng)建可實施的 產(chǎn)權(quán)，建立社會責 任,規(guī)定可排放量, 規(guī)定臥低技術(shù)耍求， 規(guī)定選址,排污稅、 污染削減補貼，可交 易的推放許可資料來源:姬振海：（生態(tài)文明論,人氏出版社20

10、07年版,第106頁。筆者認為，只仃全面泄義政府貴任，才能其止的理解實內(nèi)涵。即所謂政府貞任既當是指 政府對社會八仃積極的回應性，政府應當主動地左承擔服務r社會的任務，枳極的探求公眾 的需求，并且在實際屮通過各種政策、法律的制定和實施來滿足公眾的需求，將這種“回應 性”體現(xiàn)出來，同時當政府沒冇及時地履行好其回應于社會的任務時，還應為受到相應的處 罰：也點味著政府機關(guān)及英工作人員違反法律規(guī)定的義務，違法行使職權(quán)時，所承擔的否定 性的法律后果，即法律貴任。這種貴任與違法相聯(lián)系，意味著國家對政府機關(guān)及其丁作人員 違法行為的否定性反應和譴貴，是一種消極貴任。2004年，四川內(nèi)江發(fā)生了一起特人自來水污染案

11、，內(nèi)江帀東興區(qū)樑木鎮(zhèn)兒家污染工廠 大量排放匸業(yè)廢水，當?shù)刈詠硭畯S水源受到極其嚴重的污染,最高超標達164倍。六萬居民 喝看有毒的飲用水。內(nèi)江幣東興區(qū)稗木鎮(zhèn)地處沱江功上，是四川省首批“100個省級車點小 城鎮(zhèn)”，常住居民3力多人,加上暫住和流動人口，鎮(zhèn)上有6萬余人。這6萬人的飲用水, 都來門丁楝木鎮(zhèn)“來水廠。然而令人驚訝的是，水廠的承包商在投資收回不到百分Z的情 況卜，極力耍求政府關(guān)閉水廠。當關(guān)閉水廠的請求未獲準許時，承包商居然到處說自己水廠 的水不能喝，并多次找到記者，要求媒體眾光：“我的水喝不得，喝了耍出人爭！經(jīng)過調(diào)資發(fā)現(xiàn)楝木鎮(zhèn)的飲水的確己經(jīng)被嚴旋污染了。隨便走進任何-戶居民家，從門來水管里

12、放出 的水，都是黃褐色。沉淀一會，水面就仃一層漂浮物、水底還冇沉淀物，聞上去仃一股異味。 把這些水用來洗澡，身上就會起疙瘩、紅斑、快至腫塊，半然更無法飲用。肖地居民只好買 純凈水，或者自己打井來解決飲用水問題。類似的例子并不少見，在全國各地述發(fā)牛過不少 相似的水污染爭件。各國經(jīng)驗表明，政府在污染防治屮發(fā)揮著主導的作用。四川內(nèi)江發(fā)生的 特人水污染爭件，讓我們看到政府的作用并沒有得到很好的發(fā)揮。與此同時，也引發(fā)了対政 府貫任的反思。4 水環(huán)境治理是政府必然承擔的責任水環(huán)境問題是在匸業(yè)化和城市化過程屮缺乏科學的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等問題而產(chǎn)牛的，水環(huán) 境的惡化不斷加劇著水資源的短缺、影響著水體周陽唐民的生活

13、質(zhì)就等，已經(jīng)成為制約我國 社會經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的晅耍因素。作為經(jīng)濟發(fā)展觀劃的制定者和執(zhí)行者，政府勺貞任對 水環(huán)境問題負貴、作為公共權(quán)力的代表，政府亦仃貴任為公眾創(chuàng)造良好的社會生活環(huán)境。本 部分將從水環(huán)境問題產(chǎn)生的原因、水環(huán)境質(zhì)晟資源的公共產(chǎn)品丿屈性角度、水環(huán)境問題的外部 性理論以及政府職能等方而來分析政府在水環(huán)境治理過程屮承擔貞任的必耍性。4.1水環(huán)境問題的產(chǎn)生與政府責任造成水環(huán)境問題的根木原因是人類對水環(huán)境的價值認識不足，政府在制定發(fā)展戰(zhàn)略時缺 -3-B國科技論袁在線http:” www paper, edu. cn乏科學的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃利水環(huán)境規(guī)劃。如在發(fā)展過程屮過分強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為屮心，

14、耍求經(jīng) 濟發(fā)展速度越快越好，這勢必造成水環(huán)境問題的產(chǎn)生。另外，在對政府進行績效考核時，多 以傳統(tǒng)的GDP為指標，不惜以高消耗來刺激經(jīng)濟増長，GDP越高，就代衣著實力越強、政 績越突出，而后提出的綠色GDP捋標并未得到足夠的重視，這種只； 濟效益與政績掛 鉤的考核機制必然影響政府的行為選擇.比如在招商時只注覓招商數(shù)駅而忽略招商質(zhì)駅，致 使一人批污染嚴匝而沒冇防治設(shè)施或很不完善的小化工、小造紙等企業(yè)蜂擁而上，一些污染 嚴帀的企業(yè)被引進來，卻犧牲了環(huán)境；在經(jīng)濟發(fā)展過程中，各級政府為了追求政績，對破壞 水環(huán)境行為的處罰泮遍較松，企業(yè)違法成本較低，難以做到對企業(yè)主體的污染水環(huán)境行為實 行強有力的監(jiān)督。水

15、壞境問題的實質(zhì)就是由-盲H發(fā)展，不合理開發(fā)利用水資源而造成的水環(huán)境質(zhì)堂惡 化、破壞其至枯竭。政府是國家的行政領(lǐng)導機構(gòu)，是國家政權(quán)的代表和具體執(zhí)行部門，負貴 制泄國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，制泄經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃與計劃，對國家的經(jīng)濟發(fā)展進行宏 觀調(diào)控。而依據(jù)科學發(fā)展觀的理念，政府對J：社會的發(fā)展進步要做到經(jīng)濟效益、社會效益和 生態(tài)效益的統(tǒng)一。因此，政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須要考遐對壞境的保護，為公眾創(chuàng)造- 個良好的生態(tài)環(huán)境曾以人湖水美引以為豪的江蘇，近幾年就發(fā)生了多次水環(huán)境污染事件。2007年5月， 人湖藍凍人規(guī)模爆發(fā)，導致無錫出現(xiàn)供水危機。2007年7月，因城市用水取水門遭新沂河 匕游不明污染物污

16、染，沐陽11停水超過40小時。據(jù)鹽城市民透露，當?shù)?008年就發(fā)生過一 次嚴重的化匸污染審故，導致停水一犬左右。近年來，隨著江蘇省新一輪沿海人開發(fā)的啟動, 地處蘇北的鹽城人力發(fā)展經(jīng)濟，化匸產(chǎn)業(yè)逐漸成為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)2，鹽城市接納的由蘇 南轉(zhuǎn)移過來的化匚企業(yè)也逐年増加，江蘇省外經(jīng)貿(mào)廳的統(tǒng)計顯示，一年藝來，蘇南五山向蘇 北轉(zhuǎn)移五百力元以上項目700多個，項目總投資額281.1億尤，蘇北實際引資額143億尤， 仃專家分析，污染重的項目總是從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這已經(jīng)成為一個惡性 的規(guī)律，如果這些接納方不重壞境，只重發(fā)展，那么這看似是對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的及時南，其 實是一場酸雨，是飲鴆止渴。4

17、.2水環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性與政府貢任經(jīng)濟學認為，純粹的公共產(chǎn)品必須人備以卜兩個特征：一是消費的無競爭性，即某人對 該物品的消費完全不會減少或者F擾他人對此物品的消費：二是消費中無排他性，是指某人 的消費不能阻止任何他人免費享受該物品的消費。此外，JI仃消費的排他性而不JI仃竟爭性 或口仃消費的竟爭性而不JI仃排他性的物品為準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品Z間沒 仃明確的界限，一般我們將環(huán)境質(zhì)彊資源看成統(tǒng)-的公共產(chǎn)品。'水環(huán)境質(zhì)乗資源作為環(huán)境 質(zhì)吊資源的組成部分，涉及從家庭到全社會的水問題，涉及水資源的保護和利用，是不町缺 少的公共產(chǎn)品，政府作為公共產(chǎn)品的主要提供若，對r公共產(chǎn)品的提供，

18、負冇犬然的賁任， 這是政府的本質(zhì)決定的，也是政府的合法性所要求的。政府擁有處理公共爭務的權(quán)力和提供公共產(chǎn)品與服務的資源，這種凌駕社會z上的權(quán) 力與資源是獨立的個體公民為了更好的處理公共車務和享有公共產(chǎn)品與服務所不得不讓渡 出來的權(quán)力集合而成。公民將其權(quán)力賦子政府，政府在接受這-權(quán)力委托的同時也相應的承 擔起了公共貴任。如果政府不能實現(xiàn)與權(quán)力相匹配的義務，那么它的合法性與町靠性將受到 質(zhì)疑。就水環(huán)境治理來說，良好的水環(huán)境質(zhì)屆是政府應當提供給公民的公共產(chǎn)品屮的-科 水壞境質(zhì)彊同國防、義務教冇-樣是不町或缺的公共產(chǎn)品，政府應當擔負起水環(huán)境治理的賁 任，對r不負貴任的行為w當采取相應的處罰，增加發(fā)生不

19、負貴任行為的成本。同時，提高 水環(huán)境治理水平是使人類擺脫貧困、保持社會安定、提高社會生產(chǎn)力的關(guān)鍵手段,是實現(xiàn)經(jīng) 濟補會町持續(xù)發(fā)展的巫要環(huán)IV,作為公共產(chǎn)品的捉供者，個地區(qū)水環(huán)境質(zhì)屆的好壞在很人 程度上取決丁當?shù)卣男猩鷳B(tài)貞任是否到位。因此.政府必須正視門C在為公眾提供良好 的水壞境質(zhì)帚這一公共產(chǎn)品中所應承擔的責任，更好的擔負起治理水環(huán)境的任務“。4.3水環(huán)境問題的外部性與政府責任外部性是指在實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)苕或消費者的活動對英他生產(chǎn)者或消費昔帶來的IE 市場性的影響.這種影響可能是仃益的，即外部經(jīng)濟性或正外部性，也可能是冇害的，即外 部不經(jīng)濟性或負外部性。外部不經(jīng)濟性是外部性的一個方面，

20、在環(huán)境保護領(lǐng)域，更多見到的 是環(huán)境外部不經(jīng)濟性。水環(huán)境問題是一種典型的外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，苴表現(xiàn)是：水體周閑的居 LLI活質(zhì)最卜降、疾病發(fā)生率上升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)最及質(zhì)最卜降、水生生物死亡影響漁業(yè)收入、 増加處理污水的費用、旅游收入減少等。例如，假如一條小河的流域內(nèi)只有一個造紙廠和一 個游樂場，造紙廠在河上游，游樂場在河卜游，造紙廠向河流排放汚水會導致游樂場收入減 少。水環(huán)境問題外部不經(jīng)濟性的實質(zhì)是私人成本的社會化，所以要解決仃效解決水環(huán)境問 題，只仃將這種外部成本內(nèi)部化，讓排污者產(chǎn)生污染的外部費用由其廣1(2承擔，即環(huán)保界腔 遍接受的“污染者負擔'或“污染苕付費原則”。但是，在市場經(jīng)濟條件卜，

21、如果沒仃外部的強 制，作為經(jīng)濟人的企業(yè)不會主動將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。企業(yè)在生產(chǎn)中無償使用水資源和將 未經(jīng)處理的廢水肆意推放被英認為是理所半然Z爭，而期待企業(yè)和苴他經(jīng)濟組織在激勵的市 場競爭中自覺地將利潤投入水環(huán)境治理是不可能的,這也是“市場失靈”的典型現(xiàn)象之L,光 幕市場手段無法解決水壞境問題。當通過市場自身無法控制企業(yè)白覺行為時，政府通過管制、 征稅等手段介入對水壞境的保護就成為必要。4.4政府職能與政府責任政府從其產(chǎn)牛ZII起就肩負著一定的職貴，無論是早期的階級統(tǒng)治，述是今大的社會管 理.都發(fā)揮著每個時期應行的社會作用。現(xiàn)代社會政府轉(zhuǎn)型過程中，提供公共服務已成為政 府的車要職貴Z,只有以民

22、為本、依法執(zhí)政、提供良好服務的政府，才能獲得公眾的信任 和支持。從政府職能角度看，政府從誕生Z初就貝備政治統(tǒng)治和社會管理這兩種膚本職能。 其中,社會管理職能主要圍繞著如何為社會的公共生活提供便利條件展開，其直接目標是維 護社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展，政府對社會管理職能的覆行n仃公共性質(zhì)，足出丁社會整體利 益的需耍。水壞境質(zhì)駅狀況關(guān)系到老百姓的門常生活與切身利益，每個老百姓都愿意看到河里而 的水是清的，希望河電而的血都是能吃的，這是老百姓的愿里，他們渴望并追求在一個良好 的自然環(huán)境卜?；睿且驗樗h(huán)境問題造成生活匕的不便其至由j：水環(huán)境污染導致身體健 康問題。政府部門應就民眾的合理耍求做出積極的冋

23、應，水壞境治理作為社會管理的匝耍組 成部分，政府有義務承擔起為社會人眾創(chuàng)造優(yōu)良生活環(huán)境的貴任，為公眾提供良好的公共環(huán) 境，這對更好地發(fā)揮政府職能、在人氏人眾面詢樹工政府的良好形彖、促進政府所轄區(qū)域 經(jīng)濟社會的合理、健康發(fā)展至關(guān)重要5 結(jié)論縱觀近年來在全國范I韋1內(nèi)發(fā)生的數(shù)次幣:人水環(huán)境污染審件，它嚴區(qū)制約了人類的發(fā)展， 從經(jīng)濟損失到健康問題，水環(huán)境問題越來越受到車視。我們的政府通過努力，使得水環(huán)境治 理已經(jīng)取得了一定的成效，如同黎明前的一縷曙光，讓我們看到了水環(huán)境質(zhì)魚不斷改善的希 型。但是，同時也應看到我國的水環(huán)境治理工作仍然在艱難前彳亍，為此，我們的政府石耍不 斷強化和落實在水環(huán)境治理中的貞

24、任，為人眾提供良好的公共環(huán)境，進而推進科學發(fā)展，保 障民生安康，促進社會和諧。參考文獻張成福.責任政府論JJ.中國人尺大學學報.2004年第2期2曾暢厶乍貴寶筲.水壞境安全的研究進展卩水利發(fā)展研九2004年.20-223吳群河等編托區(qū)域合作與水環(huán)境綜合幣治M化學I業(yè)出版出2005年.第63汕4暢禪綠色責任的思考J環(huán)境經(jīng)濟，2008年第8期.57頁盧鳳.論生念文化打生態(tài)價值觀J.清華人學學報.2008年第1期The Research of Governmenfs responsibility for the waterenvironmental managementYang BmgliSchool of Public Adiniiusuation on Holiai University. Nanjing (210098)AbstractSince Reform and Openin各 it's past 32 years, and Chinas economic development has made remarkable achievements, however, the ri