公共企業(yè)的管理和改革

1、內(nèi)容提要 : 當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國政府對(duì)企業(yè)的管理， 只是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管 理和間接管理相結(jié)合的辦法對(duì)少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和公營企業(yè)的管理。而多數(shù)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng) 域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營公司對(duì)待，政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè) 經(jīng)營管理。 關(guān)鍵詞 : 公共企業(yè) 管理 改革 當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國政府對(duì)企業(yè)的管理， 只 是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法對(duì)少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和 公營企業(yè)的管理。 而多數(shù)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營公司對(duì)待， 政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè)經(jīng)營管理。 一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共企事業(yè)的分級(jí)所有和分 類管理 市場(chǎng)經(jīng)

2、濟(jì)中公共企事業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場(chǎng)本身不能有效提供的、 具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共貨物，對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)不足或供應(yīng)不夠 有效的貨物予以補(bǔ)充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。因此，需要公共企事業(yè)在 某些重要產(chǎn)業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的調(diào)節(jié)作用，成為政府職能延伸到微觀的、貫徹 公共政策和實(shí)施公共管理的一種特殊干預(yù)手段。 西方各國把中央政府、 地方政府以及服 務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的公共團(tuán)體所有的資產(chǎn)稱為公共所有。公共所有的企事業(yè)在法律上按照公共財(cái) 產(chǎn)的歸屬分級(jí)所有，分為中央政府所有 （即國有）和各級(jí)地方政府 （省和市鎮(zhèn) ）或服務(wù)于社會(huì)目 標(biāo)的公共團(tuán)體的地方所有。各級(jí)政府

3、間有明確的財(cái)產(chǎn)邊界，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所有的資產(chǎn) 無權(quán)支配和受益。 各國公共部門的企事業(yè)按其沿革和性質(zhì)一般分為三種： 第一種 是從中央和地方政府行政機(jī)構(gòu)分離出來的、從事工商活動(dòng)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)如郵電局、國家印 刷廠、無線廣播和與地方政府相聯(lián)系的供水、住宅等管理機(jī)構(gòu)和一些公立的教育、醫(yī)療、社 會(huì)福利機(jī)構(gòu)。有的不具法人地位，有的具有法人地位。在日本稱為直營事業(yè)或法定事業(yè)。 第二種是在自然壟斷領(lǐng)域具有工商性質(zhì)和法人地位的公營企業(yè)，由中央政府獨(dú)資經(jīng)營的即國 營企業(yè)，由地方政府或服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的公共團(tuán)體經(jīng)營的是地方企業(yè)。在日本按特別法律設(shè) 立、由政府出資經(jīng)營的稱為特殊公法人企業(yè)。 第三種是在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和從自

4、然壟斷領(lǐng)域分 離出來的具有工商性質(zhì)和法人地位的混合股份公司，中央一級(jí)的是國有股份公司，其國有股 份一般占 50%以上，在法國國有股份占 30-99%的都叫國有股份公司；地方一級(jí)的是地方股份 公司； 還有中央、 地方和民間資本混合的股份公司。根據(jù)各國法律， 各級(jí)公共企事業(yè)基本上按兩大類依法分類管理： 一類由公法 （歐洲大陸法系 ）規(guī)范或議會(huì)通過特殊法案 （ 英 美法系 ） 規(guī)范并采用民法的一般準(zhǔn)則， 適用于在公共服務(wù)領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域的上述前兩種公 營企事業(yè)。公益事業(yè) （ 如郵政通訊、供水供電、市政環(huán)衛(wèi)，以及海關(guān)、審計(jì)、稅務(wù)管理等行政 部門和公立的醫(yī)療、 教育、社會(huì)福利等服務(wù)性部門 ） 以服務(wù)于

5、社會(huì)公眾而需要積極發(fā)展， 自然 壟斷性公營企業(yè)側(cè)重于控制國防工業(yè)和經(jīng)濟(jì)命脈 （如道路交通、 能源電力、 航空和金融等基礎(chǔ) 設(shè)施 ）以保證國家安全和經(jīng)濟(jì)增長。這類公營企事業(yè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)（包括就業(yè)目標(biāo)等 ） 為主，較少體現(xiàn)盈利目標(biāo)；尤其自然壟斷行業(yè)具有強(qiáng)烈的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，要投入大量“沉淀資本” 才能開業(yè)，要由政府承擔(dān)資源配置，必須納入各級(jí)公共財(cái)政，與政府的財(cái)政預(yù)算體制直接掛 鉤。由于這類公營企事業(yè)的經(jīng)費(fèi)不能全部直接從服務(wù)對(duì)象收取，在優(yōu)先滿足社會(huì)目標(biāo)的過程 中，需要花費(fèi)較大成本而投資回收又很慢，所以直接經(jīng)濟(jì)效益偏低，需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼或 政策性補(bǔ)貼，致使政府來自稅收的財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。為了盡量減少公共

6、財(cái)政資源浪費(fèi)，就需要 制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公營企事業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為，并通過公共政策針 對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行某些保護(hù)性和限制性的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，以保證社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障公眾得 到良好的服務(wù)并支付合理的價(jià)格；又要保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)而不破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。!-empirenews.page-另一類由民法類的公司法規(guī)范， 適用于在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的一般公司，以盈利目標(biāo)為主?；旌瞎煞莨九c一般公司一樣自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，其組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行 為由各國公司法規(guī)范， 政府僅限于對(duì)公司主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命和對(duì)資產(chǎn)的流入與流出實(shí)行監(jiān)督。 公司經(jīng)營受政府政策和市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。 二、政府對(duì)公共企業(yè)

7、的管 理 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府對(duì)公共企事業(yè)依法實(shí)行分級(jí)所有和分類管理， 并對(duì)公營企業(yè)采取直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法。1.公共資產(chǎn)管理和資本運(yùn)營納入政府財(cái)政預(yù)算管理體系各國國有資產(chǎn)管理和資本運(yùn)營的隸屬關(guān)系都與該國政府的財(cái)政預(yù)算體制直接掛鉤。中央公共企事業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)歸制定和實(shí)施國家預(yù)算的財(cái)政部（日本是大藏?。┕芾恚?，法國經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的中央預(yù)算職能由一般預(yù)算、附屬預(yù)算和國庫特別帳戶構(gòu)成。一般預(yù)算是中央預(yù) 算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國有企業(yè)利潤分紅（上繳經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的國庫司）和國外收入等。凡涉及國有企業(yè)的投資計(jì)劃、資本變動(dòng)、股權(quán)安排、重大發(fā)行債券和股票計(jì) 劃，都要報(bào)該部決策，重大問題還要

8、由內(nèi)閣會(huì)議決定。附屬預(yù)算是專為政府經(jīng)營的擁有財(cái)務(wù) 自主權(quán)的非法人機(jī)構(gòu)設(shè)立的法國特有的一種預(yù)算形式，中央公益服務(wù)性事業(yè)直屬該部預(yù)算司，既要滿足這些自給事業(yè)的財(cái)政需要，使其脫離政府機(jī)關(guān)，實(shí)行獨(dú)立核算，又不和一般預(yù)算斷 絕關(guān)系，要求其做到自平衡。如有盈余則列入一般預(yù)算，如出現(xiàn)赤字便由一般預(yù)算補(bǔ)貼。然 而，盡管由財(cái)政部統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)管理的職能，還要會(huì)同各行業(yè)主管部門對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行 領(lǐng)導(dǎo)人任命、行業(yè)指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督，重要問題由內(nèi)閣會(huì)議協(xié)調(diào)決定。這體現(xiàn)了中央政府綜合 行使所有者職能和實(shí)際意義上的“國有”或“國營” 。2.公共企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命：非官員化原則和代理人制度由于政府直接經(jīng)營國營企業(yè)容易產(chǎn)生經(jīng)營管理

9、官僚化弊病，各國政府一般采取授權(quán)代理人的辦法，甚至授權(quán)私營企業(yè)予以經(jīng)營；而政府則加強(qiáng)直接監(jiān)督和規(guī) 制。歐美國家實(shí)行政企分開，國營企業(yè)的董事長和總經(jīng)理及其下屬不能來自政府機(jī)構(gòu)，政府 的部長或議員不得參加董事會(huì)，或政府官員一旦被任命為企業(yè)的董事長便不再擔(dān)任政府職務(wù)，稱為企業(yè)直接經(jīng)營者的非政府官員化原則。政府一般從企業(yè)界選聘代理人，委派具有長期豐 富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營管理專家承擔(dān)這部分國有資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任。法國、德國的國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人 由各行業(yè)主管部長提名，征得財(cái)政部長同意，提交內(nèi)閣會(huì)議討論，由總理以法令形式任命。國營企業(yè)董事會(huì)的任何重大決策都要同政府有關(guān)部門磋商。法國政府對(duì)于國有混合股份公司的董事長和總經(jīng)

10、理的任命，在國家控股90 - 100 %的公司與在國營企業(yè)相同；在國家控股50-90%的公司也由政府提名確定，但對(duì)子公司的領(lǐng)導(dǎo)人選不予干涉。政府各部門通過嚴(yán)格的 監(jiān)督系統(tǒng)評(píng)估國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)營業(yè)績，決定是否繼續(xù)予以任命或免職、甚至承擔(dān)法律責(zé) 任。東亞國家（如新加坡）的國有企業(yè)有政府委派公務(wù)員參加董事會(huì)的情況，但總經(jīng)理必須來 自企業(yè)界，說明歐美與東亞國家政企分開的程度不同。各國法律還規(guī)定，必須由企業(yè)最高權(quán) 力機(jī)構(gòu)任命經(jīng)過官方資格認(rèn)證的、與該公司沒有利益關(guān)系的審計(jì)員作為該公司的代理人，在 公司內(nèi)部實(shí)施強(qiáng)制性審計(jì)，并報(bào)告審計(jì)結(jié)果。!-empirenews.page-3.國營企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)

11、機(jī)制企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在一般公司和混合股份公司是股東大會(huì)；而在公營企業(yè)是董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)。現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，以及公司戰(zhàn)略 決策權(quán)與日常管理決策權(quán)的適度分離。歐洲各國法律規(guī)定了職工代表和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表在國營 企業(yè)董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)中的123 下一頁地位（美國企業(yè)的董事會(huì)中還要有消費(fèi)者代表）。法國大型國營公司施行“三方代表制”：即政府委派的代表、職工代表（其中有工會(huì)的名額）和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表（與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)的銀行、律師事務(wù)所的代表、管理咨詢顧問、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家和非競(jìng)爭(zhēng)性同業(yè)的上下游企業(yè)的董事或 經(jīng)理代表等）各占 1/3 組成董事會(huì)。德國公司監(jiān)事會(huì)中同股東代表對(duì)應(yīng)有一定比例的職

12、工 代表（小公司占1/3，大公司占1/2），還有一定數(shù)量的外聘監(jiān)事。這樣，國營企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)組成了比較完善的制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策社 會(huì)化的趨勢(shì)。各國國營企業(yè)普遍實(shí)行自治管理，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)和營銷、人事管理上 有很大自主權(quán)。而財(cái)務(wù)管理受到政府部門嚴(yán)格控制，工資水平既受同業(yè)協(xié)會(huì)制約，也需要政 府部門批準(zhǔn)。各國法律規(guī)定了國營企業(yè)職工不僅有參加民主管理、提出合理化建議的權(quán)力和 選派代表參加董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的權(quán)力，還有參與分享利潤盈余的權(quán)利。法國在擁有100名以上職工的企業(yè)中實(shí)行強(qiáng)制分享利潤方案，設(shè)立盈余股份基金，工作三個(gè)月以上的職工有權(quán)按 其報(bào)酬比例在法律規(guī)定限額內(nèi)

13、分享。德國公司通過有條件增加股本方式將新配股份給職工作為分享盈余的一種方式， 通過獲得自有股方式向職工分配股份。 政府用減稅的方法予以鼓勵(lì)。 新加坡政府對(duì)國營企業(yè)資金增殖的增長率超過銀行年利率的部分，允許企業(yè)提取15%作為獎(jiǎng)勵(lì)基金，其中 1/3 獎(jiǎng)給經(jīng)營者， 另外 2/3 由經(jīng)營者獎(jiǎng)給下屬。 4. 政府部門對(duì)國營企業(yè)的 業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督系統(tǒng) 各國政府對(duì)國營企業(yè)的財(cái)務(wù)控制十分嚴(yán)格。 法國財(cái)政部門每年由專 設(shè)的基金確定向國營企業(yè)投資的額度。一是控制項(xiàng)目，即劃分項(xiàng)目投資額的管理權(quán)限，大項(xiàng) 目必須由財(cái)政部審批；二是控制投資收益率，用預(yù)期收益率與資本利率比較，以決定是鼓勵(lì) 還是限制；三是控制資金來源，政府

14、規(guī)定企業(yè)自有資金在有國家撥款和發(fā)行債券的總投資額 中必須占有一定比例 （如 2030）。對(duì)于國營企業(yè)經(jīng)營方向， 政府部門一般下達(dá)指導(dǎo)性計(jì)劃。 法國政府的特殊做法是由工業(yè)研究部、經(jīng)濟(jì)財(cái)政部、國家計(jì)劃總署和行業(yè)主管部門的代表同 國營企業(yè)一起談判， 簽定 35 年的計(jì)劃合同， 規(guī)定雙方義務(wù)， 使企業(yè)發(fā)展計(jì)劃符合政府的政 策目標(biāo)。韓國從 1983 年實(shí)行國營企事業(yè)經(jīng)營業(yè)績協(xié)議， 既考核公共目標(biāo) （為主 ），也考核盈利 目標(biāo)， 使獎(jiǎng)勵(lì)與業(yè)績掛鉤， 定期向社會(huì)公布其業(yè)績排序。 各國政府對(duì)國營企業(yè)的監(jiān)督十 分嚴(yán)厲。以法國為例有三重監(jiān)督系統(tǒng)：一是經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的監(jiān)督，向企業(yè)派駐國家監(jiān)督員，經(jīng) 部長授權(quán)行使其部分權(quán)

15、力， 檢查企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)、 財(cái)務(wù)管理和評(píng)估效益； 二是專業(yè)部門 （ 工業(yè) 研究部、運(yùn)輸部、郵電部、國防部 ） 和國家計(jì)劃總署的監(jiān)督，向企業(yè)派出國家稽查員，專門對(duì) 企業(yè)的技術(shù)和投資進(jìn)行過程監(jiān)護(hù)和事后監(jiān)督；三是國家審計(jì)法院的監(jiān)督，專有帳目法庭的財(cái) 務(wù)稽查員檢查企業(yè)的原始憑證和會(huì)計(jì)帳目，審計(jì)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營合法性。近年簡(jiǎn)化為專業(yè)部 門對(duì)口監(jiān)督，但重要財(cái)務(wù)問題仍要向經(jīng)濟(jì)財(cái)政部報(bào)告。這套三重監(jiān)督系統(tǒng)使國有資產(chǎn)的運(yùn)營 受到嚴(yán)格的監(jiān)管。另外，議會(huì)有權(quán)審查國營企業(yè)的預(yù)決算和年終報(bào)告，可以設(shè)立專門調(diào)查或 監(jiān)督委員會(huì)，檢查某些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。德國和英國也采取類似監(jiān)督系統(tǒng)。 !-empirenews.page-

16、三、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整的非國有化政策 西方市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中把對(duì)私人企業(yè)用各種合法方式收歸國有的政策稱為 nationalization ，一般譯為國 有化或國營化；反之，通過立法把國有股份的一部分或全部出售給其他法人和私人、以及授 權(quán)私人經(jīng)營的政策稱為 denationalization ，一般譯為非國有化或民營化。 1. 實(shí)行非國 有化政策的原因 二次世界大戰(zhàn)之后至 80 年代，西、北歐各國和一些東亞國家經(jīng)過了從 經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期的國有化到經(jīng)濟(jì)趕超時(shí)期的非國有化的過程，既與各國歷屆政府政策有關(guān)，也 有生產(chǎn)力發(fā)展到不同階段的特點(diǎn)。西、北歐國家國有化涉及范圍較廣和國營企業(yè)數(shù)量過多， 造成了國營企

17、業(yè)的經(jīng)營活力下滑和政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)， 降低了本國資本在國際上的競(jìng)爭(zhēng)力。 雖然實(shí)行了福利國家政策，在較大程度上擺脫了振蕩性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，卻成了政府難以承受的財(cái) 政包袱。近年來，發(fā)達(dá)國家一方面精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，減少行政開支；一方面更加慎重地選擇公 共物品范圍，盡量減少直接經(jīng)濟(jì)效益不可能很高的自然壟斷性公營企業(yè)的數(shù)量，推動(dòng)公營企 業(yè)的非國有化，主要是為了進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善市場(chǎng)機(jī)制。尤其在財(cái)政預(yù)算體制上需要 盡量減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府對(duì)公營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，并把出售國有股份得到的資金用于經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展公共福利事業(yè)和向具有戰(zhàn)略性的高新技術(shù)領(lǐng)域再投資。國有化和非國有化 是在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段通過公共政

18、策綜合調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制的重要內(nèi)容，經(jīng)過國有化的高速 積累和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育之后，需要進(jìn)行放寬經(jīng)濟(jì)規(guī)制和調(diào)整社會(huì)規(guī)制的規(guī)制改革，從而推動(dòng) 了行政改革和企業(yè)改革。 2. 非國有化政策的做法 西方在實(shí)行非國有化政策當(dāng)中， 將國營企業(yè)改造成有限責(zé)任公司或股份有限公司的過程稱為公司化。將國有企業(yè)出售一部分 或全部股份的過程稱為私有化，并需要相當(dāng)完善和較大流動(dòng)性的金融證券市場(chǎng)條件。除了英 國之外的西歐和北歐各國對(duì)非國有化比較慎重。瑞典政府把不必要由國有獨(dú)資的企業(yè)轉(zhuǎn)換成 股份公司并根據(jù)需要保持國家控股和一定的持股比例，從而籌集資金，既增強(qiáng)政府控制的企 業(yè)的實(shí)力，又減少行政干預(yù)。 法國從 1993年對(duì) 58家公營企

19、業(yè)集團(tuán)中的 21家實(shí)行非國有化后， 仍然保留電力、煤氣、煤碳、航空、郵政及電訊等在自然壟斷領(lǐng)域的公營。而在英國和一些 東亞國家，則是國有經(jīng)濟(jì)退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和將從自然壟斷領(lǐng)域中剝離出來的部分出售國有股份或出讓經(jīng)營權(quán)，但要為解決失業(yè)嚴(yán)重帶來的社會(huì)問題和如何克服私人資本的壟斷傾向與損害 社會(huì)公眾利益的問題而采取措施。 在非國有化的做法上， 首先把管理國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng) 營國有資本，這是產(chǎn)權(quán)商品化和市場(chǎng)化的前期準(zhǔn)備，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在5060年代基本完成。進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域不同程度地放開規(guī)制和開放資本，各國在相同領(lǐng)域的做法也 不盡相同。 例如在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域， 德國在 1987 年出售了大眾汽車公司的全部

20、股份， 將其所得資金 建立了大眾汽車基金會(huì)， 10 年來提供了 34億馬克的科研基金。 法國從 1993 年起對(duì)雷諾汽車 公司的改造采取了特殊的“雷諾方式” ，實(shí)行資本開放，確定國家持股水平在53。其余的股東，由幾個(gè)重要工業(yè)金融企業(yè)組成一個(gè)持有核心股份5、并將上升到 15以上的“穩(wěn)定投資股東集團(tuán)” ；同時(shí)推行“大眾股東制” ，確定公眾股和法人股占公司股份的28，其小股民數(shù)在百萬人以上； 職工股占 5，股票價(jià)格低于公開售價(jià)的 20，占公司總?cè)藬?shù) 61的 10.2 萬名職工購買股票。 1994 年雷諾公司固定資產(chǎn)增加了 20 億法郎。 又如在自然壟斷領(lǐng)域， 1997 年初法國國民議會(huì)審議通過了政府

21、全面改造國營鐵路公司計(jì)劃，以解脫其長期虧損和高額債 務(wù)。對(duì)其仍然具有壟斷性部分與可以轉(zhuǎn)入競(jìng)爭(zhēng)性部分進(jìn)行區(qū)分，既對(duì)保持壟斷性的部分進(jìn)行 結(jié)構(gòu)調(diào)整，又將轉(zhuǎn)入競(jìng)爭(zhēng)性的部分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。措施之一是把鐵路設(shè)施管理與運(yùn)輸經(jīng)營分 開，成立國營鐵路網(wǎng)絡(luò)公司，負(fù)責(zé)鐵路設(shè)施的建設(shè)、維修和保養(yǎng)，從而把國營鐵路公司的大 部分債務(wù) （約 1340億法郎 ）轉(zhuǎn)移出來，由政府通過直接撥款和金融市場(chǎng)籌資等方式逐步償還； 措施之二是下放鐵路管理權(quán)， 實(shí)行地區(qū)化管理， 由 22 個(gè)行政區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件和運(yùn)輸要求參與 鐵路運(yùn)營線路、站臺(tái)、中轉(zhuǎn)站的管理和價(jià)格制定，使鐵路運(yùn)輸為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)發(fā) 揮更大作用。 1993 年英國對(duì)國

22、營鐵路區(qū)分和剝離成兩塊：其一，鐵路和信號(hào)系統(tǒng)仍為國營企 業(yè) ； 其 二 ， 客 運(yùn) 和 !-empirenews.page-上 一 頁 123 下 一 頁貨運(yùn)系統(tǒng)是在政府規(guī)定了某一線路或區(qū)間的車次、運(yùn)行時(shí)間和收費(fèi)限價(jià)要求后，向社會(huì)招標(biāo) 拍賣一段時(shí)期的經(jīng)營權(quán)，中標(biāo)的公司要自置車廂，在合同規(guī)定的運(yùn)營期內(nèi)向國有企業(yè)交納使 用費(fèi)，按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)營。3. 政府在必要領(lǐng)域保持控制力的方式1）設(shè)立國有控股公司。在法國、德國、瑞典、奧地利、意大利的大型國有企業(yè)中有一些集團(tuán)式的國有控股 公司，在日本叫持株會(huì)社。一般稱控制了一組公司的公司為控股公司，這組公司與控股公司 組成企業(yè)集團(tuán)。國有控股公司按照公司法、證券

23、法、反壟斷法、稅法、行業(yè)法規(guī)和特殊法律 程序設(shè)立。由國家絕對(duì)控股或相對(duì)控股，即使國有股份低于50，根據(jù)法律國家也能享有特殊的權(quán)利。按照經(jīng)營范圍，控股公司可以分為綜合性和專業(yè)性的。國際經(jīng)驗(yàn)表明，國有控股 公司只管理中小企業(yè)并使規(guī)模受到一定限制，這種控股公司最為有效；按照專業(yè)部門分類并 且作為幾個(gè)業(yè)務(wù)公司的母公司而建立的控股公司也較有效。而綜合性控股公司似乎弱化了政 府的行政干預(yù)，卻可能強(qiáng)化它自身對(duì)下屬國有股份公司的內(nèi)部行政干預(yù)，容易形成臃腫的管 理機(jī)構(gòu)和對(duì)工業(yè)活動(dòng)所特有的瞬息萬變的狀況反應(yīng)遲鈍，以及在附屬公司之間轉(zhuǎn)移資金、抽 肥補(bǔ)瘦而保護(hù)落后。按照經(jīng)營戰(zhàn)略，控股公司又可以分為純粹控股公司和混合控

24、股公司，前 者僅靠獲益和控制，后者同時(shí)做實(shí)業(yè)。日本法律禁止設(shè)立純粹控股公司，而美國法律未予禁 止。國有控股公司的設(shè)立是根據(jù)政府明確的政策目標(biāo)，作為政府財(cái)政部門與一般國有混合公 司的中間機(jī)構(gòu)， 利用股份公司制度， 通過對(duì)其它公司持股和參加經(jīng)營來支配和管理一群公司， 以較少的資本左右更大范圍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并著眼于資本集團(tuán)的資本增值。因此，政府通過國 有控股公司來使用新增資本可能比傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼具有更好的資本效益； 同時(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)是， 如果由于出現(xiàn)內(nèi)部人控制而經(jīng)營不善或監(jiān)督不嚴(yán)， 就可能陷入日益嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難。2）立法規(guī)定控制權(quán)。在非國有化過程中，需要由各國政府規(guī)劃在哪些領(lǐng)域保持絕對(duì)控股或相對(duì) 控股地

25、位，以及在必要領(lǐng)域保持決策權(quán)或否決權(quán)。德國政府把在德意志交通信貸銀行的國有 股份降到 50.1和把鐵路運(yùn)輸公司的國有股份降到25.1 ，是依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定： 持股 50以上的股東擁有決策權(quán)， 持股 25以上的股東對(duì)股東大會(huì)的決議有否決權(quán)，仍然保持了國有股份的控制力和影響力。3） 特別股權(quán)安排是在重要行業(yè)的企業(yè)中保留一部分尚不出讓的 股權(quán) （稱為政府后效股或黃金股 ），以防止有損國家安全的或在過渡期間經(jīng)理層利用非國有化 的機(jī)會(huì)來擴(kuò)大其個(gè)人利益和損害公眾利益的“不受歡迎”的收購或兼并，以保持政府效力。4） 特許經(jīng)營權(quán)是在自然壟斷性的供水、供電、煤炭和鐵路部門中的專營權(quán)安排，如上述英國 鐵路對(duì)客運(yùn)和

26、貨運(yùn)系統(tǒng)采取招標(biāo)經(jīng)營的辦法，既提高了經(jīng)營效率，又保留了政府對(duì)自然壟斷 行業(yè)控制的特點(diǎn)。 四、對(duì)我國國有企業(yè)管理和改革的參考與借鑒 與西方的經(jīng)濟(jì)歷 史發(fā)展和概念含義不同，我國公有制經(jīng)濟(jì)包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì) 中的國有成分和集體成分，公有制實(shí)現(xiàn)形式可以多樣化。黨的十五大闡明了社會(huì)主義初級(jí)階 段的所有制結(jié)構(gòu)是公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè) 改革的深入， 需要解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和企業(yè)效率下降的問題， 通過縮短戰(zhàn)線， 抓大放小， 對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。既確保國家掌握戰(zhàn)略性資源和經(jīng)濟(jì)命脈，又使國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo) 作用主要體現(xiàn)在控制力上，從資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)入資本經(jīng)營，擴(kuò)大公有資本的支配范圍。因此，首 先要捋順國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)行分級(jí)所有。在國務(wù)院綜合行使國有資本所有者職能和企業(yè) 產(chǎn)權(quán)清晰的前提下，立足于國家財(cái)政預(yù)算能力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立資本預(yù)算和國家投資 基金，把對(duì)國有企業(yè)和公益事業(yè)的存量、投資、補(bǔ)貼和收益納入財(cái)政預(yù)算管理。建立政企分 開的投資體制，對(duì)屬于自然壟斷領(lǐng)域的國有獨(dú)資（ 即國營 ） 企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國有股份公司合理布局；并通過立法程序重新制定國營企業(yè)法和修改完善公司法 ，依法分類管理。同 時(shí)健全規(guī)范不同類別企業(yè)體制和市場(chǎng)行為的法律體系，加強(qiáng)司法監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上：!-empirenew