提高稅務(wù)稽查效率的思考與探索

1、提高稅務(wù)稽查效率的思考與探索稅務(wù)稽查作為稅收征管的最后一道防線，承擔著查處偷逃稅的重任，因此，對于社會公眾來說，迫切需要形成能與之相對應(yīng)的稅務(wù)稽查體系，通過稅務(wù)稽查強有力的查處力度來達到嚴肅稅收法紀、規(guī)范市場秩序、維護廣大納稅者和國家利益。一、當前我國稅務(wù)稽查面臨的新形勢十一五時期， 我國稅收收入從2006 年的 3.76 萬億元增長為 2010 年的 7.32 萬億元，五年時間增長了近95% ，稅收在發(fā)揮其調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟發(fā)展上起著越來越重要的作用。面對經(jīng)濟的快速發(fā)展、 稅收的快速增長， 稅務(wù)稽查作為堵塞“稅收漏洞”的重要環(huán)節(jié)承擔著更大的責任?，F(xiàn)今，稅務(wù)稽查面臨著以下新的形勢：（一）涉稅違法案單

2、戶金額逐年遞增以杭州市地方稅務(wù)局稽查二局（以下簡稱稽查二局）近幾年所查處案件為例，涉稅案件年戶均偷逃稅金額已由2007 年的 11 萬元增至 2010 年的 35 萬元，其中 2009 年高達 42 萬元（見圖 1-1 ）。金額/ 萬元平均每戶查補稅費504030201002007200820092010平均每戶查補稅費圖 1-1 2007-2010 年稽查二局平均每戶查處稅費情況（二）偷漏稅行為 手段日趨隱蔽多樣一些主觀故意偷漏稅的不法納稅人，他們利用自身對稅收政策的了解，并通過與稽查部門的多次博弈，設(shè)法采取更為隱蔽和蠻橫的手段，來規(guī)避稅務(wù)稽查，如偷稅環(huán)節(jié)前移，設(shè)置兩套賬；銷售貨物以現(xiàn)金結(jié)算

3、，不記收入；多頭銀行開戶；甚至以賬簿遺失為由拒絕提供賬簿資料接受檢查等，這都給稅務(wù)稽查工作增加了很大的難度。（三）大要案查處心有余而力不足目前各地稅務(wù)稽查局普遍存在缺人才、缺設(shè)備、缺技能等“三缺”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，當前，美國聯(lián)邦稅務(wù)局系統(tǒng)中稅務(wù)稽查人員占稅務(wù)人員總數(shù)的 35 ，而我國遠低于此比例。 以浙江省地方稅務(wù)局為例， 2011 年，浙江省共有地稅稽查干部 1754 人，占稅務(wù)機關(guān)人員的比重僅為 14.9% 。由此，各地在對重大涉稅案件的查處上，很難結(jié)合實際制定特殊制度、措施給予人力、物力和技能的保障，即便有，也很難給予有效實施。 大要案查處可謂“心有余而力不足”，重大涉稅違法案件屢查不禁。二

4、、影響稅務(wù)稽查效率的制度制約因素（一）稅務(wù)稽查效率提高的內(nèi)部制度制約因素分析1、法律法規(guī)不盡完善。如（ 1）納稅人故意丟失賬簿來逃避稅務(wù)檢查。根據(jù)稅收征管法第六十條規(guī)定，納稅人未按規(guī)定設(shè)置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關(guān)資料的，最高處 1 萬元罰款。低廉的處罰成本，促使部分違法納稅人直接以賬簿丟失為由拒絕提供賬冊接受稅務(wù)檢查，以此逃避應(yīng)繳稅費及因偷逃稅款帶來的高額處罰。 （ 2）稅收征管法對故意逃稅與過失漏稅并無具體行為上的界定，外加稽查取證難度大，也直接導致在涉稅違法案件查處過程中， 征管法所規(guī)定的處罰裁量權(quán)無法得到合理運用，相關(guān)處罰不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 （ 3）關(guān)于中止、終結(jié)程序的操作規(guī)

5、范欠明確，如新稅務(wù)稽查工作規(guī)程 就相關(guān)條文 （第四十四條、第四十五條）所限定可以中止、終結(jié)程序的內(nèi)容較少，且對相應(yīng)條文的第三款： “法律、行政法規(guī)或者國家稅務(wù)總局規(guī)定的其他可以中止檢查的，可以辦理中止檢查” ；“法律、行政法規(guī)或者國家稅務(wù)總局規(guī)定的其他可以終結(jié)檢查的，可以辦理終結(jié)程序”其內(nèi)容不夠明晰且審定級次較高， 因此，在實際工作中要用好該條文提高工作效率仍有難度。法律法規(guī)和操作規(guī)程上的不盡完善對稅務(wù)稽查效率的提高帶來了困難。2、選案信息來源單一。在計算機廣泛應(yīng)用的時代，通過計算機進行選案已經(jīng)得到普及，但由于納稅人的信息僅來源于工商部門和稅務(wù)部門，計算機檔案中存儲的只有一般的工商登記及納稅申

6、報情況，信息量少而簡單，要想計算機從這些單薄的信息量中合理篩選出應(yīng)稽查的納稅人，難度大且不準確。3、稽查人員能力欠佳。目前基層稅務(wù)稽查部門普遍存在人員結(jié)構(gòu)老齡化、業(yè)務(wù)技能缺乏等現(xiàn)象。以稽查二局為例（見圖 2-2 、圖 2-3 ），2010 年稽查人員共57 名，其中， 40歲以下（含40 歲）的人員僅占27% ，大部分人員的年齡處在 40-50 歲之間，這使得稽查部門的后備儲備嚴重不足；同時， 57 名干部中，具有中級以上職稱的干部僅48% ，稽查內(nèi)部業(yè)務(wù)水平的高低差異給稽查效率的提高帶來了困難。小于 30歲（包50歲以上括30）30-40歲（包括16%14%40）11%40-50歲（包括50

7、）59%圖 2-2 2010 年稽查二局稽查人員年齡結(jié)構(gòu)高級會計師16%其他52%會計師23%經(jīng)濟師9%圖 2-3 2010 年稽查二局稽查人員職稱情況4、案件分配缺乏合理。目前，基層稅務(wù)稽查局在對稅收違法案件稽查任務(wù)的分配上往往是按照“科室輪接”原則實施任務(wù)下達，再由各檢查科長在科內(nèi)檢查組之間進行隨機分配，此種任務(wù)分配方式在充分考慮公平的基礎(chǔ)上，卻忽略了配比性問題。對于難易不同的案件，只有通過合理安排，由能力相當?shù)臋z查人員實施查處，才有可能實現(xiàn)整體稽查效率的最大化。過分關(guān)注公平忽略能力配比的案件分配方式，不僅浪費了稽查部門本已稀缺的人力資源，還會造成案件查處效率和質(zhì)量的下降。然而，目前由于無

8、法對一線檢查人員的能力實施科學的考核界定，客觀上導致了稽查任務(wù)與稽查能力無法相匹配，為稽查效率的提高增加了難度。5、大要案管理制度欠完整。近年來，各級稅務(wù)稽查部門以查處重大稅收違法案件為突破口，查處了一批具有重大影響的大要案，但是，在實際查處和案件管理過程中仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在：重大案件沒有統(tǒng)一的標準；案件查處沒有明確的時限要求，結(jié)案率不高；案件查處工作沒有必要的考核工作等。（二）稅務(wù)稽查效率提高的部門協(xié)作制度制約因素分析1、稽查與征管之間的協(xié)作。稅務(wù)稽查的職能之一在于以查促管，可見稽查與征管之間是相互促進的關(guān)系。從近幾年的稅收實踐來看，出現(xiàn)偷逃稅數(shù)額大、現(xiàn)象普遍的很大一部分原因在于稽查

9、部門與納稅者之間存在的“信息不對稱”缺口越來越大，這關(guān)鍵在于稽查與征管之間存在著各自為戰(zhàn)、信息不暢、聯(lián)系不緊密等問題，從而造成稅務(wù)稽查部門無法準確、詳實地掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、資金交易、盈利狀況等方面的具體信息，稽查部門對查處中出現(xiàn)的問題也無法及時準確的反映到征管部門中。納稅人作為追求利益最大化的“經(jīng)濟人，”信息優(yōu)勢越強，選擇納稅不遵從的可能性越大。2、國地稅稽查之間的協(xié)作。1994 年國地稅分設(shè)后，國稅、地稅部門分別建立了相對完善各自獨立的稅務(wù)稽查體系。但是，由于行政體制和財政分配體制等多方面因素，國稅、地稅稽查局之間聯(lián)系溝通較少，特別是在稅務(wù)稽查辦案問題上缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作，出現(xiàn)較多問題

10、。3、稅務(wù)稽查與其他部門之間的協(xié)作?；椴块T作為執(zhí)法機關(guān)，在實施稅務(wù)稽查的過程中，尤其在稅務(wù)稽查證據(jù)的收集、審查判斷以及運用過程中，需要得到銀行、工商、公安等部門的協(xié)助。（三）稅務(wù)稽查效率提高的外部制度制約因素分析1.納稅者納稅觀念的淡薄。稅收收入的保障除需要稅務(wù)稽查部門通過稅收違法案件的查處，憑借稽查的威懾力來規(guī)范稅收秩序外，更需要通過增強納稅者依法納稅的觀念，努力塑造全社會誠信納稅的環(huán)境，從根源上減少稅收違法案件的發(fā)生。據(jù)相關(guān)機構(gòu)對中國國民的納稅情況調(diào)查顯示，中國居民納稅意識明顯薄弱于其他發(fā)達國家。2、納稅者稅法知識的缺乏。部分企業(yè)負責人、財務(wù)人員以及其他社會納稅人，由于對稅收知識和政策法

11、規(guī)了解的缺乏，間接造成偷漏稅行為的發(fā)生。同時，隨著當前會計中介市場的發(fā)展，中小企業(yè)聘用兼職會計的現(xiàn)象日趨普遍，對于兼職會計來說，因其身兼兩個或兩個以上企業(yè)的財務(wù)工作，客觀上無暇顧及企業(yè)的真實經(jīng)營情況，僅憑企業(yè)負責人提供的單據(jù)進行記賬，這又為偷漏稅行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件。三、完善稽查制度，提高稅務(wù)稽查效率的對策建議圍繞提高納稅人偷逃稅成本的內(nèi)外因制度因素，分析在新形勢下，稅務(wù)稽查如何通過不斷創(chuàng)新和完善的制度設(shè)計（見圖 3-1 ），來達到提高稅務(wù)稽查效率的目的。進一步完善法律法規(guī)建立基于豐富信息的計算機預警制建立項目必查制完善內(nèi)部制度的建議提高建立稽查績效考核制圖 3-1 提高稅務(wù)稽查效率的制度建議

12、示意圖（一）提高稅務(wù)稽查效率內(nèi)部制度對策建議1、進一步完善法律法規(guī)。 執(zhí)法的權(quán)利來源于法律法規(guī)，不斷完善法律法規(guī)，堵塞可能出現(xiàn)的檢查和偷逃稅漏洞，可以提高稅務(wù)稽查效率。如（ 1）針對由于丟失賬簿帶來的檢查上的“無奈，”可以規(guī)定對惡意丟失賬簿的財會人員吊銷會計從業(yè)資格，分幾個檔次或適當提高處罰金額來盡可能避免惡意丟失賬簿的情況出現(xiàn)。 （2）為維護納稅人權(quán)利， 稅收征管法應(yīng)對故意逃稅與過失漏稅分別進行具體的規(guī)定，從而對不同情況造成的逃避繳納稅款事實采取不同的處罰力度。（ 3）關(guān)于稅務(wù)稽查工作規(guī)程涉及中止、終結(jié)程序的相關(guān)條文， 應(yīng)由國家稅務(wù)總局就“法律、 行政法規(guī)或者國家稅務(wù)總局規(guī)定的其他可以中止檢

13、查的， 可以辦理中止檢查”、“法律、行政法規(guī)或者國家稅務(wù)總局規(guī)定的其他可以終結(jié)檢查的，可以辦理終結(jié)程序”等款項給予具體細化和說明。2、建立基于豐富信息的計算機預警制。 即通過收集豐富信息，并運用計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)給予每一納稅人在稅負率、預付賬款金額等綜合指標上劃定一條警戒線，當納稅人超越了警戒線，計算機系統(tǒng)就會發(fā)出警報，向稅務(wù)稽查部門發(fā)送預警。3、建立稽查績效考核制。 通過稽查績效考核制度的建立，可以在稽查干部中倡導自主學習、自我提升，促進稽查干部業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法能力的提高。以稽查局為例，自2015年建立“稽查績效考核制度”以來，通過制定可量化的稽查業(yè)務(wù)評價體系，明確加、扣分事項，按月對各科室、各崗

14、位進行稽查工作績效考核，按年實施考核評比，為稽查干部業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法能力、服務(wù)水平和稽查效率的提高，起到了很好的促進作用。4、建立項目必查制。 實際工作中， 我們可以組織檢查、案審等人員共同參與，結(jié)合行業(yè)實際，羅列納稅人可能出現(xiàn)的偷逃稅手段及表現(xiàn)形式，制定出針對行業(yè)特性的必查項目提綱。如對建筑行業(yè)的檢查，應(yīng)將工程費用、工程項目收入確定等列為必查類，這樣可以使原本主觀性較強的稅務(wù)檢查工作更趨規(guī)范化，減少可能出現(xiàn)的檢查環(huán)節(jié)對問題發(fā)現(xiàn)的隨意性，從而促使稅務(wù)稽查效率的提高。5、完善大要案管理制度。運用現(xiàn)代的管理理念，充分挖掘內(nèi)部管理潛力，集中調(diào)配人員力量，加強對重大案件查處工作的組織、 協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導

15、，實現(xiàn)稽查四環(huán)節(jié)“零縫隙”的過程控制，并突出事前分析、過程控制、環(huán)節(jié)監(jiān)督和持續(xù)改進，確保各類重大涉稅案件的查處質(zhì)量和效率。（二）提高稅務(wù)稽查效率的協(xié)作機制建議1、建立稽查征管互動機制。一方面要盡可能做到有針對性的檢查，即選案的準確度要高；另一方面要在每次實施檢查前盡可能掌握稽查對象詳盡的涉稅資料，便于縮短檢查時間。而這兩方面的實現(xiàn)有賴于征管與稽查之間的信息交流，建立征管與稽查的互動機制，如案件查處的互通、納稅者納稅狀況的互通等?；椴块T依托征管部門掌握的信息優(yōu)勢，縮小與稽查對象之間信息不對稱的缺口，有利于實現(xiàn)高效查處偷漏稅行為，引導納稅者的納稅遵從。2、建立國地稅稽查協(xié)作機制。如每月召開稽查聯(lián)

16、席會議，相互交流處理、處罰等涉稅信息資料，實現(xiàn)稽查信息共享；從選案環(huán)節(jié)開始，共同制定檢查計劃，避免重復檢查；成立聯(lián)合檢查組，在專項檢查中共同行動等等，這些制度性的規(guī)范均可以提高稽查效率。當然，國地稅稽查合并是提高稽查效率的最好也是最具效率的手段。3、建立稽查與其他部門之間的協(xié)作機制。稅務(wù)稽查工作需要各系統(tǒng)、各部門充分協(xié)調(diào)，各盡其責，密切配合，沒有高度的協(xié)作意識，沒有部門間的密切配合，就無法有效提高稽查工作效率。建立稽查與銀行、工商、公安等部門之間的協(xié)作制度，定期開展信息的互通有無，或建立部門之間的交流平臺，從而提高稽查在選案、取證等環(huán)節(jié)的效率。（三）提高稅務(wù)稽查效率外部制度對策建議建立稅法宣傳

17、長效機制，體現(xiàn)四個結(jié)合，有效開展典型稽查案例公開講評活動?！暗湫突榘咐_講評”（以下簡稱“公開講評”）是稽查二局自 2010 年起實施的對外服務(wù)重點項目，即借助“納稅人之家”這一平臺，邀請行業(yè)代表、財稅專家、中介機構(gòu)，分行業(yè)、分期對典型涉稅違法案件進行公開講評。通過講評，有效體現(xiàn)四個結(jié)合。 一是與依法行政相結(jié)合 。通過“稽查陽光化”，一方面有助于減少征納雙方的誤解，對增進雙方的理解，緩和矛盾大有裨益，另一方面也有助于稅務(wù)稽查部門對外樹立公平、公正的執(zhí)法形象，進而推進“和諧稽查”的建設(shè)。 二是與完善服務(wù)相結(jié)合， 對于普通納稅人，一方面，實行典型案例公開講評對充分保障納稅人的申述權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)

18、督權(quán)等合法權(quán)利是一次有益的實踐。另一方面通過分行業(yè)典型案例的評議，在評議現(xiàn)場及時解答有關(guān)稅收政策疑問有助于稅務(wù)部門服務(wù)的優(yōu)化，將稅法宣傳做得更精細化，更有助于各行業(yè)相關(guān)企業(yè)查找及發(fā)現(xiàn)自身問題，減少稽查對象因為稅法知識匱乏導致的違法風險。同時典型案例公開講評也能對稅收違法行為起到很好的威懾作用，從而將稅務(wù)稽查的服務(wù)職能及威懾職能有機結(jié)合起來，助推納稅人稅法遵從度的進一步提高。 三是與強化管理相結(jié)合， 對稅務(wù)稽查部門內(nèi)部而言，對典型案例進行公開講評創(chuàng)造了面對面傾聽納稅人聲音的機會，是對原有監(jiān)督機制的健全和完善，同時也在客觀上對各環(huán)節(jié)辦案人員的工作提出更高的要求，客觀上增強辦案人員主動更新稅法知識、強化細節(jié)處理、嚴格依法行政、及