廣州市城市更新村企合作操作指引上課講義

1、精品文檔廣州市城市更新村企合作操作指引舊村改造作為廣東省“三舊”（舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房）改造的一部分， 在各地市的更新改造過程中均占有一席之地， 但舊村莊的改造一直存在村集體經(jīng) 濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的問題，因此，在更新改造的進(jìn)程中，各地紛紛發(fā)現(xiàn)，通過 引入合作企業(yè)來進(jìn)行更新改造是舊村改造的一大契機(jī)， 本文就廣州市舊村改造中 村企合作的相關(guān)政策進(jìn)行分析，不足之處敬請斧正。一、廣州市城市更新村企合作政策演變自廣東省開展 “三舊”改造以來，廣州市就舊村改造問題曾多次出臺相關(guān)文 件 ，從最初未涉及村企合作政策到如今對村企合作程序進(jìn)行具體規(guī)定，從中可 窺得廣州舊村改造的政策脈絡(luò)，相關(guān)政策列表如下：發(fā)文日

2、期文件名稱村企合作政策2009 年 12 月 31 日關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作 的意見 （穗府 200956 號）之附 件關(guān)于廣州市推進(jìn)“城中村” （ 舊 村）整治改造的實(shí)施意見 【已廢止】“全面改造項(xiàng)目立足于市場運(yùn)作，除村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造外，應(yīng)當(dāng)通過土地公開出讓招商融資進(jìn)行改造” 未規(guī)定合作改造政策2011 年 8月 8 日關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范城中村改造 有關(guān)程序的通知（穗舊改辦 2011 51 號）【已被替代】“經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會表決確定為自主改造的， 村集體 經(jīng)濟(jì)組織可以 通過公開招標(biāo)或集體表決方式選擇合作企業(yè) ?！?012 年 6月 6 日關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)

3、充意見（穗府201220 號）【已 廢止】“城中村” 自主改造項(xiàng)目選擇合作企業(yè)的， 村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng) 報(bào)區(qū)政府以公開招標(biāo)方式引進(jìn)有實(shí)力、 信譽(yù)好、 社會責(zé)任感強(qiáng)的合作企業(yè)。 ”1 本文以廣東省開展“三舊”改造為起點(diǎn)，不贅言廣東省開展“三舊”改造前的相關(guān)“城中村”改造政策， 如中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見（ 穗辦 2002 17號） 和中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題 的意見 （ 穗辦 200810 號） 等。同時(shí)，為方便閱讀，本文以文號簡稱相關(guān)文件，如關(guān)于加快推進(jìn)“三 舊”改造工作的意見 （穗府

4、 200956 號）簡稱為“ 200956 號文”。2015 年 12 月 1 日廣州市城市更新辦法（廣州市 人民政府令第 134 號）【現(xiàn)行有效】“舊村改造項(xiàng)目用地， 村集體可選擇保留集體土地性質(zhì)或按規(guī)定轉(zhuǎn) 為國有土地； 復(fù)建安置地塊只能確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織， 轉(zhuǎn)為國有土 地的可采取劃撥方式供地， 融資地塊轉(zhuǎn)為國有土地， 可采取公開出 讓給市場主體或協(xié)議出讓給村集體經(jīng)濟(jì)組織、 村全資子公司或 原農(nóng) 村集體經(jīng)濟(jì)組織與按規(guī)定公開選擇的市場主體組成的合作企業(yè) 等 方式供應(yīng)土地?！?015 年 12 月 11 日廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 廣州市城市更新辦法配套文件的通 知（穗府辦 201556 號

5、）中的 廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法 【現(xiàn) 行有效】“舊村莊全面改造主要包括以下三種模式： （一）征收儲備。 （二）自主改造。 （三）合作改造。由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案和制定的拆遷補(bǔ)償安置方案， 通過市公共資源交易中心公開招標(biāo)引進(jìn)開發(fā)企業(yè)合作參與改造， 村集體經(jīng)濟(jì)組織可申請將融資地塊協(xié)議出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與市場主體組成的合作企業(yè)； 或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業(yè)進(jìn)行改造?！?017 年 6月 5 日廣州市人民政府關(guān)于提升城市更 新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意 見（穗府規(guī) 2017 6 號）【現(xiàn) 行有效】“ 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府審核公布后， 村集體經(jīng)濟(jì)組織可以引入合作企業(yè) ，更

6、新部門應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查和監(jiān)督管理。 引入合作企業(yè)的公 告時(shí)限參照廣東省實(shí)施中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法辦法的 規(guī)定，不少于 45 日?！?018 年 1月 4 日關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舊村合作改造類 項(xiàng)目選擇合作企業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的意 見（穗更新規(guī)字 2018 1 號） 【現(xiàn)行有效】“村集體經(jīng)濟(jì)組織是合作企業(yè)選擇主體， 應(yīng)按照公開、公平、公正 的原則， 通過政府公共交易平臺選擇有社會責(zé)任、 有實(shí)力的合作企 業(yè)進(jìn)行舊村改造 。確有需要的， 村集體經(jīng)濟(jì)組織在選擇合作企業(yè)前， 可按照本意見第五條、第六條規(guī)定的程序引入合作意向企業(yè)。 ”通過上述表格可見， 廣州市在舊村改造村企合作政策上產(chǎn)生過諸多變化， 其 主要演變趨

7、勢如下：1、從無到有改造伊始，政府并未對村企合作進(jìn)行規(guī)定， 200956 號文中，除村集體 經(jīng)濟(jì)組織自行改造外， 僅規(guī)定了一種其他途徑， 即“通過土地公開出讓招商融資 進(jìn)行改造”。直到兩年后出臺 2011 51 號文時(shí)，才引入“合作企業(yè)”這一概 念，但此時(shí)“合作企業(yè)”也僅是“自主改造”過程中的一種選擇。 而再往后，2015 56 號文中則直接把“合作改造”作為與“自主改造”并列的一種改造模式?？?以說，村企合作本身在更新改造政策的不斷完善中經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的過程。2、監(jiān)管趨嚴(yán)眾所周知，目前的村企合作中選擇合作企業(yè)僅能通過政府公共交易平臺選 擇，而上述政策文件中 2011 51 號文卻規(guī)定可以

8、“通過公開招標(biāo)或集體表決 方式選擇合作企業(yè)” ，且該文件規(guī)定的集體表決方式并不復(fù)雜， 僅需要各區(qū)對企 業(yè)資格審核后，村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇 1至 3家候選企業(yè)，再經(jīng)過成員代表大會對 各合作意向方提交的合作框架協(xié)議進(jìn)行表決， 表決結(jié)果得到到會成員 2/3 以上同 意后即可報(bào)改造主管部門備案。 此種操作在今天已不再可能， 根據(jù)最新的2018 1號文規(guī)定，僅招商文件的制定程序都比以前選擇合作企業(yè)的程序復(fù)雜，可見政 府對于村企合作的監(jiān)管在這幾年間越來越嚴(yán)格。3、企業(yè)進(jìn)入時(shí)機(jī)趨前嚴(yán)格意義來說，最初的幾個(gè)文件并未規(guī)定合作企業(yè)在更新改造過程中的哪個(gè) 時(shí)間節(jié)點(diǎn)可進(jìn)入項(xiàng)目， 2015 56 號文第一次嚴(yán)格限制企業(yè)進(jìn)

9、入時(shí)機(jī)，即“合 作改造類項(xiàng)目由區(qū)政府主導(dǎo)， 由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案和制定 的拆遷補(bǔ)償安置方案， 公開引進(jìn)合作企業(yè)參與改造； 或通過土地公開出讓， 引進(jìn) 合作企業(yè)參與改造。 合作改造類項(xiàng)目可以一次性引入合作企業(yè)， 也可按照土地整 理、土地開發(fā)兩階段分別引入合作企業(yè)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定“合作改造類項(xiàng)目一次性引 入合作企業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后， 方可開展合作改造方案的擬定和項(xiàng)目實(shí) 施主體的選擇、 確認(rèn)工作。 ”，而20176 號文將合作企業(yè)進(jìn)入時(shí)點(diǎn)提前到 “基 礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府審核公布后”，目前 20181 號文更是引入“合作意向企業(yè)” 的概念，同時(shí)規(guī)定 “引入合作意向企業(yè)的舊村， 應(yīng)在合作意

10、向協(xié)議中約定合作意 向企業(yè)不得自行開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。 ”此限制性規(guī)定變相說明， 合作意向企業(yè)的 引入可能在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查開展之前， 否則也無需規(guī)定 “不得自行開展” 基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 調(diào)查。二、城市更新村企合作程序舊村莊城市更新 本文主要論述舊村莊的全面改造模式（即以拆除重建為主的更新方式） ，不涉及微改造模式。分為征收儲備、自主改造與合作改造三種模式，村企合作僅是舊村莊城市更新中的環(huán)節(jié)之一，根據(jù)廣州市城市更新局于 2018年 3月公布的舊村莊城市更新流程圖，舊村莊城市更新的整體流程如下：精品文檔根據(jù)上圖， 合作企業(yè)在舊村莊城市更新中的介入點(diǎn)在 “基礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府核 查公布后”，理論上應(yīng)當(dāng)在村集體經(jīng)濟(jì)組

11、織向區(qū)政府申請更新改造后，但不受城 市更新項(xiàng)目是否納入城市更新年度計(jì)劃所限。但根據(jù) 20181 號文，舊村合作改造類項(xiàng)目存在兩種合作企業(yè)，除合作企 業(yè)（即正式合作企業(yè)）外，還存在合作意向企業(yè)的引入，而正如上文所述，合作 意向企業(yè)并無介入時(shí)間點(diǎn)的限制，選擇兩種合作企業(yè)的流程分別如下：（一）選擇合作意向企業(yè)的程序1、村集體經(jīng)濟(jì)組織就是否引入合作意向企業(yè)組織成員代表大會表決通過；2、村集體經(jīng)濟(jì)組織在征求村民意見基礎(chǔ)上，草擬合作意向協(xié)議，提出候選 合作意向企業(yè)，報(bào)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處） 應(yīng)征求區(qū)城市更新部門意見； 經(jīng)審核通過后， 組織成員代表大會表決， 表決結(jié)果 在村域

12、范圍內(nèi)公示 7 日以上；3、經(jīng)公示無異議的，村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作意向企業(yè)簽訂合作意向協(xié)議； 合作意向協(xié)議簽訂之日起 30 日內(nèi)，將合作意向企業(yè)及合作意向協(xié)議按程序抄報(bào) 區(qū)政府，并將合作意向企業(yè)在村域范圍內(nèi)公布。二）選擇合作企業(yè)的程序1、村集體經(jīng)濟(jì)組織制定項(xiàng)目招商文件，招商文件應(yīng)包含合作企業(yè)資格、保 證金金額、 改造對象的基本情況、 合作協(xié)議主體框架、 評審辦法及標(biāo)準(zhǔn)等主要內(nèi) 容；2、招商文件應(yīng)按程序征求街（鎮(zhèn)） 、區(qū)城市更新部門、區(qū)政府的意見，區(qū)政 府應(yīng)從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、政策等方面進(jìn)行指導(dǎo)，并抄報(bào)市城市更新局；3、村集體經(jīng)濟(jì)組織按照 廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定 ，組織招商文 件表決、公示；4、

13、村集體經(jīng)濟(jì)組織委托政府公共交易平臺公開招商；5、符合招商文件要求的企業(yè)均可報(bào)名參加公開招商，非合作意向企業(yè)報(bào)名 時(shí)，應(yīng)按照招商文件的要求繳納保證金；6、村集體經(jīng)濟(jì)組織與選中企業(yè)簽訂合作協(xié)議，并于合作協(xié)議簽訂之日起30日內(nèi)，將招商結(jié)果在區(qū)政府、市城市更新局官方網(wǎng)站上公布。三、村企合作的限制性規(guī)定一）企業(yè)準(zhǔn)入條件根據(jù) 20181 號文規(guī)定，合作企業(yè)及合作意向企業(yè)參與舊村合作改造應(yīng)符 合以下條件： 近3年內(nèi)無不良誠信記錄； 企業(yè)注冊資本不少于 1億元。村集 體經(jīng)濟(jì)組織可選擇聯(lián)合體作為合作企業(yè)及合作意向企業(yè)， 組建聯(lián)合體的企業(yè)均應(yīng) 符合上述條件。值得注意的是，在 20181 號文發(fā)布的征求意見稿中，對

14、合作企業(yè)的城市 更新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了相應(yīng)要求， 鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先選擇完成改造或完成回遷安 置的舊村改造項(xiàng)目 1 個(gè)以上或具備國內(nèi)的舊村更新改造經(jīng)驗(yàn)，累計(jì)開發(fā)量達(dá)到 30 萬平方米以上的企業(yè)進(jìn)行合作，但在正式稿中刪除了相關(guān)規(guī)定，這對于有實(shí) 力但尚無城市更新經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)來說無疑是利好消息。但企業(yè)硬性條件可由各區(qū)政府結(jié)合各區(qū)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整， 如廣州市番禺區(qū)舊 村莊更新改造項(xiàng)目公開引入合作企業(yè)的指導(dǎo)意見 （番府 2017144 號）對合作 企業(yè)和合作意向單位的條件進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制： 1. 具有獨(dú)立法人資格和具備 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)二級以上資質(zhì)。 2.實(shí)繳注冊資本金不低于 5億元人民幣 ,銀行信 用記錄良好

15、。 3.總資產(chǎn)不低于 200億元人民幣 ,且具有與項(xiàng)目相匹配的自有資金 及融資能力。企業(yè)自有資金比例不得低于項(xiàng)目總投資的 30%。4. 具備房地產(chǎn)開發(fā) 經(jīng)驗(yàn),近5年房屋建筑面積累計(jì)竣工驗(yàn)收 300萬平方米以上。5.企業(yè)信譽(yù)好 ,社會 責(zé)任感強(qiáng) ,且最近 5 年在廣州市工商、稅務(wù)、建設(shè)房地產(chǎn)等部門沒有違法違規(guī)記 錄,也不存在工程“爛尾”或其它違法等情況。 6. 對每個(gè)舊村莊更新改造項(xiàng)目應(yīng) 繳納不低于 3 億元人民幣的保證金 ,企業(yè)聯(lián)合體視作一個(gè)企業(yè)。各村可根據(jù)改造 村莊規(guī)模增加相應(yīng)保證金額。 7. 合作企業(yè)如果是企業(yè)聯(lián)合體 , 聯(lián)合體中的成員不 得超過 2 個(gè), 而且每個(gè)聯(lián)合體成員均需同時(shí)具備上

16、述所規(guī)定的資格條件。 再如廣 州市荔灣區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)實(shí)施 廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法 意見的 通知（荔府辦 201739號）規(guī)定引入的合作企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：注冊資 金不低于 5 億元人民幣的法人企業(yè)； 兩年內(nèi)沒有不良誠信記錄的企業(yè)； 有完成三 舊改造成功案例的企業(yè)， 優(yōu)先考慮在廣州市行政區(qū)域內(nèi)已完成舊村莊全面改造案 例的企業(yè)。不得引入正在實(shí)施我區(qū)舊村莊更新改造且尚未完成整村補(bǔ)償安置工作 的企業(yè)或聯(lián)合體企業(yè)。因此，雖然 20181 號文對于合作企業(yè)及合作意向企業(yè)的硬性條件要求并 不高，但舊村改造所需資金量大， 改造周期長及存在各種不確定因素， 若引入實(shí) 力差的合作企業(yè)，容易導(dǎo)致舊村改

17、造項(xiàng)目“爛尾”或進(jìn)展緩慢，引發(fā)嚴(yán)重的社會 問題，故各區(qū)政府可能出臺更為嚴(yán)格的要求，即使在尚未出臺相關(guān)細(xì)則的區(qū)域， 有經(jīng)驗(yàn)、有信用、有實(shí)力的企業(yè)也可能獲得更多青睞。（二）合作意向企業(yè)及履約金20181 號文規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織在選擇合作企業(yè)前，可按照規(guī)定的程序 引入合作意向企業(yè)。但番禺區(qū)的進(jìn)一步加強(qiáng)番禺區(qū)城市更新改造項(xiàng)目管理意見 （番府 201831 號）規(guī)定，“自本意見正式印發(fā)實(shí)施后 , 在公開引入合作企業(yè) 前, 各村不得選擇合作意向單位簽訂合作意向書。對私自選擇合作意向單位簽訂 合作意向書的舊村全面改造類項(xiàng)目 ,5 年內(nèi)不得申請納入?yún)^(qū)城市更新改造項(xiàng)目儲 備庫或市城市更新改造年度計(jì)劃 ,并追究相

18、關(guān)村干部責(zé)任。 ”番府 201831 號 文于2018年3月2日印發(fā)，在 20181號文之后明確規(guī)定不能引入意向合作 單位，其他各區(qū)是否會做出類似規(guī)定尚不可知， 但合作意向企業(yè)本身是否能夠引 入在各區(qū)層面上存在一定不確定性。同時(shí)， 20181 號文對合作意向企業(yè)的規(guī)定主要在選擇程序方面，各區(qū)可 能根據(jù)自身情況對合作意向企業(yè)的選定做出細(xì)化規(guī)定， 如廣州市白云區(qū)舊村合 作改造類項(xiàng)目選擇合作企業(yè)管理辦法（征求意見稿）明確要求“同一改造項(xiàng)目 不得與多個(gè)意向企業(yè)簽訂合作意向協(xié)議?！?“未經(jīng)區(qū)政府同意，舊村合作改造類 項(xiàng)目不得選擇合作意向企業(yè)。 ”“合作意向協(xié)議期限不得超過 5 年?！庇纱丝梢?， 即使允許引入合作意向企業(yè)的轄區(qū)， 也可能做出其他限制性規(guī)定， 值得有意廣州 舊村改造的市場主體持續(xù)關(guān)注。此外， 20181 號文規(guī)定在合作意向企業(yè)選擇中，合作意向協(xié)議中可約定 合作意向企業(yè)在簽訂合作意向協(xié)議之日起 30 日內(nèi)繳納履約金 履約金標(biāo)準(zhǔn)：（一）用地面積小于 30公頃的項(xiàng)目應(yīng)提供不少于 2億元履約金（現(xiàn)金） ；（二）用地面積大 于（等于） 30 公頃的項(xiàng)目應(yīng)提供不少于 3億元履約金（現(xiàn)金） 。，同時(shí)規(guī)定，引入 合作意向企業(yè)、 繳納履約金的舊村， 優(yōu)先納入城市更新年度計(jì)劃。 雖然政策并未 硬性規(guī)定合作意向企業(yè)必須繳納高額的履約金， 但對