我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問題及對(duì)策二_0

1、我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問題及對(duì)策二4.統(tǒng)計(jì)信息失真。國(guó)有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息透明度不高等問題。除了銀行業(yè)存在上述種種問題外，證券、基金、保險(xiǎn)、 信托業(yè)等也存在許多隱憂，如證券行業(yè)存在挪用客戶保證 金、違規(guī)理財(cái)?shù)葐栴}；基金業(yè)存在對(duì)倒倉(cāng)位、操縱市場(chǎng)等問 題；保險(xiǎn)業(yè)存在利差損失過大、保費(fèi)收入違規(guī)投入房地產(chǎn)以 及證券市場(chǎng)等問題；信托業(yè)存在不良資產(chǎn)比例過高、生存空 間狹窄等問題。以上涉及的只是目前我國(guó)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的幾種主要方式（見附表：我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置方式一 覽表），無論最初是以追加注資、由資成立資產(chǎn)管理公司等 直接方式，還是通過減免稅收、中央銀行再貸款等間接方式 來解

2、決問題，中國(guó)金融業(yè)的大部分損失或風(fēng)險(xiǎn)，最終還得由 國(guó)家財(cái)政扛起來。如果繼續(xù)采用事一議”的行政手段來解決金融風(fēng)險(xiǎn)問題，政府財(cái)力將不堪重負(fù)。在2005年底之前，我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定性可能不會(huì)由現(xiàn) 大的問題。但之后，隨著金融市場(chǎng)的全面開放及金融信息的 充分披露，金融業(yè)的深層次問題就會(huì)暴露在人們面前，由此 可能引致信用危機(jī)。為了徹底擠掉金融業(yè)的泡沫成分，國(guó)家 可能不得不再次對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)采取剝離不良資產(chǎn)、補(bǔ)充 資本金等措施。對(duì)國(guó)家財(cái)政或地方財(cái)政來說，無疑又是一個(gè)巨大的包袱。這個(gè)包袱到底有多沉重？我們僅以2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)來大致加以匡算。首先是各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的不 良貸款問題。2003年末，各類存貸款

3、金融機(jī)構(gòu)的貸款余額約 為16萬(wàn)億人民幣，按中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的當(dāng)期銀行業(yè)不良貸 款比例，各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的不良貸款總額約為萬(wàn)億元， 其中4大國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款余額為萬(wàn)億元，約占整個(gè) 銀行業(yè)不良貸款余額的 50%.其次，是各類證券公司的不良資 產(chǎn)問題。2002年5月底，各類證券公司的不良資產(chǎn)為 460億 元，占當(dāng)期凈資產(chǎn)的50%以上。根據(jù)中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)， 2003年122家證券公司的凈資產(chǎn)為 1215億元，如果不良資 產(chǎn)比例仍以50%計(jì)，則當(dāng)年的不良資產(chǎn)高達(dá)600多億元。第三是保險(xiǎn)公司資金緊張問題。據(jù)有關(guān)人士分析，為了緩解財(cái)險(xiǎn)公司財(cái)力緊張或平衡壽險(xiǎn)公司利差損等問題，各類保險(xiǎn) 公司至少需要

4、追加注資 200-300億元。最后，還有1999年剝 離到四大資產(chǎn)管理公司的萬(wàn)億元國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問 題。據(jù)估計(jì)，目前這些不良資產(chǎn)的回收率在20%左右，以此推算，萬(wàn)億元不良資產(chǎn)最終可能要形成高達(dá)萬(wàn)億元左右的損 失缺口。所以，在不考慮信托、期貨、證券投資基金等金融 機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，如果整個(gè)金融業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)僅靠政府財(cái) 力來解決的話，那么中央政府或地方政府將為此至少要背上 萬(wàn)億元左右的財(cái)政包袱。實(shí)際上，一些國(guó)際性著名機(jī)構(gòu)， 如標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、高盛等也對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題多有研究。就處于中國(guó)金融業(yè)核心地位的銀行業(yè)而言，需要調(diào) 動(dòng)多少資源對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性重組，才能化解風(fēng)險(xiǎn)？美國(guó)著名 投資銀行高盛在

5、2002年的報(bào)告中指由，在中國(guó)銀行業(yè)的重 組仍由中國(guó)政府獨(dú)撐危局的前提下，如果中國(guó)未來經(jīng)濟(jì) 增長(zhǎng)率維持在7%-8%的水平，財(cái)政收入增速保持不變， 那么對(duì) 中國(guó)銀行業(yè)重新注資，樂觀的估計(jì)，可能需要耗費(fèi)中國(guó)政府 未來8年（悲觀估計(jì)為25年）的全部財(cái)政收入的增量部分。 綜上所述，無論是我們自己的分析，還是國(guó)際有關(guān)機(jī)構(gòu)的研 究，其結(jié)果均表明：來自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模十分 龐大，如果僅靠政府財(cái)力去化解金融風(fēng)險(xiǎn)，仍是一個(gè)非常沉 重的話題。（三）金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的成因分析我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的緣由可從歷史 與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面分析。從歷史的角度看，國(guó)家財(cái)政對(duì)金融業(yè)（主要是國(guó)有銀行業(yè)）有 欠帳”。1979年，我國(guó)

6、實(shí)施改革開放政策后， 計(jì)劃體制、金融體制、財(cái)政稅收體制、價(jià)格體制、投融資體 制等方面的改革隨之全面展開了。20世紀(jì)80年代以后， 減稅讓利”是國(guó)家財(cái)政政策的基本趨向， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)也由此進(jìn)入了 一個(gè)高速增長(zhǎng)期，GDP年均增長(zhǎng)率為.從改革開放之初到 1996年前后，我國(guó)財(cái)政體制改革走的是一條放權(quán)讓利”的道路。國(guó)民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，收入在分配上向 居民、企業(yè)、地方傾斜。因此，曾一度由現(xiàn)財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重雙下滑的局面。這一時(shí)期的國(guó)家財(cái)政狀況是，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)慢于 財(cái)政支由的增長(zhǎng)，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)資 金十分拮據(jù)。同時(shí)，由于部門與地方政府由臺(tái)

7、的各種集資、 收費(fèi)、基金項(xiàng)目分散了政府資金， 破壞了國(guó)家預(yù)算的統(tǒng)一性， 致使中央財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的地位和作用受到了嚴(yán)重的挑 戰(zhàn)。中央財(cái)政配置 社會(huì) 資源的職能被弱化后，其肩負(fù)的社 會(huì)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 責(zé)任并沒有因此而減輕。在中央財(cái)政捉襟見肘 之時(shí)，居民儲(chǔ)蓄和銀行存款卻有了快速增長(zhǎng)。有著充裕資金 的國(guó)有銀行正好墊補(bǔ)了中央財(cái)政這一時(shí)期在投融資和宏觀 調(diào)控方面留下的真空，并在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)肩負(fù)著部分 財(cái)政職能，因此，獲得了 第二財(cái)政”的稱號(hào)。 國(guó)有銀 行在行使部分財(cái)政職能的同時(shí)，也為時(shí)至今日承載的巨額不 良資產(chǎn)埋下了種子。當(dāng)時(shí)，銀行與財(cái)政被認(rèn)為是政府的兩個(gè) 錢袋子”，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財(cái)力支持時(shí)，是銀

8、行 拿錢還是財(cái)政拿錢？其區(qū)別僅在于是政府動(dòng)左手”和還是動(dòng)右手”的關(guān)系。傳統(tǒng)體制下的財(cái)政、銀行、企業(yè) 三者之間的關(guān)系也一直拉扯不清，國(guó)有企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)性主體承擔(dān) 了本不應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，當(dāng)其由現(xiàn)效益滑坡、償債困難 時(shí)，政府理應(yīng)由面救助，不過其前提是政府必須有足夠的財(cái) 力。當(dāng)政府財(cái)力吃緊，愛莫能做時(shí)，只有靠銀行給企業(yè)提供 發(fā)展資金和 安定”貸款了，這也就是所謂的吃了財(cái)政、吃銀 行現(xiàn)象。但當(dāng)財(cái)政、銀行體制改革走到今天，已到親兄弟, 明算帳”的時(shí)候了。畢竟財(cái)政、銀行的職能不同，所肩負(fù)的責(zé)任各異。所以，金融 風(fēng)險(xiǎn)（主要是指國(guó)有銀行不良資產(chǎn)問題）財(cái)政化，也算是財(cái)政對(duì)銀行欠帳”的一種 歷史 交代。金融風(fēng)

9、險(xiǎn)財(cái)政化，其緣由在我國(guó)除了財(cái)政與國(guó)有銀行的特殊 歷史淵源外，還在于金融是現(xiàn)代 經(jīng)濟(jì)的核心，其穩(wěn)定與否直接決定著整體經(jīng)濟(jì)的安全與穩(wěn)定，所以一旦金融體系由現(xiàn) 危機(jī)，政府必然會(huì)由面救助。這既是公眾的預(yù)期，也是政府 的道義責(zé)任。從各國(guó)處理金融危機(jī)的措施看，金融機(jī)構(gòu)重組、關(guān)閉 都有財(cái)政的介入。如 20世紀(jì)80年代末，美國(guó)國(guó)會(huì)曾批準(zhǔn)撥 款1300億美元，用于當(dāng)時(shí)信托公司的重組，以及 800多家 儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉時(shí)的債務(wù)清償?shù)龋?0年代末，日本政府也計(jì)劃耗資數(shù)千億美元用于解決銀行、保險(xiǎn)業(yè)存在的問 題。1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后，泰國(guó)、韓國(guó)、印尼等金 融由現(xiàn)危機(jī)國(guó)家，在解決銀行破產(chǎn)、債務(wù)清償、沖銷壞帳

10、方 面也動(dòng)用了大量預(yù)算資金?？梢?，當(dāng)金融這個(gè)公共領(lǐng)域由現(xiàn)嚴(yán)重問題后，由財(cái)政即時(shí)對(duì)其施以援手既是各國(guó)的通 常做法，也是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇。四、完善金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的對(duì)策與建議現(xiàn)階段，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中的各種矛盾與問題都要直接或間接地反映到財(cái)政上來，所以 財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是全方位的。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化既是我國(guó) 目前 化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一種模式，也是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種必然制度安排。我們知道這種化解金融風(fēng)險(xiǎn)方式還存在著種種弊端，如果長(zhǎng)期任其發(fā)展下去，必將影響 到我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性，進(jìn)而累及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的處理模式還存在3大缺陷：首先，金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例過高（

11、幾乎是100%）。例如，在韓國(guó)，為了避免可能由現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，政 府在曲面救助私人銀行之前，往往要求原來的所有者調(diào)減其 帳面價(jià)值，而韓國(guó)資產(chǎn)管理公司在接收銀行不良資產(chǎn)時(shí)，也 是以市場(chǎng)價(jià)格，而不是以帳面價(jià)值或莫個(gè)機(jī)構(gòu)指定的價(jià)格從 事收購(gòu)活動(dòng)，原來的所有者也要承擔(dān)相應(yīng)的損失。而我們國(guó) 家現(xiàn)在這種兜底式的解決金融風(fēng)險(xiǎn)方式極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)”。其次，整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)的解決缺乏可資依據(jù)的法律 框架，事一議”法則極易給有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)主體留下討價(jià)還價(jià)的制度空 問；第三，目前處理銀行風(fēng)險(xiǎn)最主要的一個(gè)缺陷表現(xiàn)在，注 資或剝離不良資產(chǎn)只是一種治標(biāo)不治本的做法，它雖然一時(shí) 能從形式上解決問題，但因不能根除產(chǎn)生不良貸款的原生機(jī) 理

12、，所以，其本身并不能成為一個(gè)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。 而且，更為嚴(yán)重的是，這種做法往往還可能成為產(chǎn)生新的銀 行風(fēng)險(xiǎn)的催化劑。從莫種意義上講，僅靠注資解決銀行風(fēng)險(xiǎn) 問題，猶抱薪救火，薪不盡，則火不滅因此，有必要對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的模式作由調(diào)整和改進(jìn)。為了彌補(bǔ)上述缺陷，我們還得理順一個(gè)縱向關(guān)系和一個(gè)橫向關(guān)系：前者指中央和地方的關(guān)系，即事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題。對(duì)止匕問題，改 革開放以來一直在不斷地調(diào)整，但是一直沒有解決好。往往 是事權(quán)重心下傾，財(cái)權(quán)重心上移。由于地方政府沒有發(fā)債權(quán)， 所以逼迫它們通過各種隱蔽的方式去舉債，為后來的地方債 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)留下隱患。后者是指財(cái)政、銀行、企業(yè)的關(guān)系。我國(guó) 財(cái)政和銀、企體制改

13、革已經(jīng)進(jìn)行 20多年了，但到目前為止， 3者之間的關(guān)系也沒有完全劃分清楚。我國(guó)財(cái)政并非嚴(yán)格意 義上的公共財(cái)政，比如政府辦企業(yè)，辦銀行等。從廣義上講， 國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行都是國(guó)家財(cái)政的一部分。故有人比喻 在中國(guó)，財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行三位一體，好比是一根 管子拴著的三個(gè)瓶子，只要其中一個(gè)漏水，就會(huì)全部漏光工正因?yàn)槿哧P(guān)系難以梳理清楚，所以由現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)傍著”國(guó)有銀行，國(guó)有銀行 靠著"國(guó)家財(cái)政的三角連環(huán)關(guān)系，最后 所有的風(fēng)險(xiǎn)都累積到財(cái)政身上。由于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，大多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)都通過金融系統(tǒng)向財(cái)政領(lǐng)域集結(jié)，因此，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政 化模式的完善，除了要做一些技術(shù)性改進(jìn)外，更重要的

14、是要 在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革、財(cái)政管理體制改革，以 及相關(guān)立法上下功夫。（一）進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系是化解政府潛在 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要環(huán)節(jié)。政府和市場(chǎng)應(yīng)是互補(bǔ)關(guān)系，而非相互替代的關(guān)系，因?yàn)槎叨加惺ъ`的時(shí)候。雖然經(jīng)過20多年的改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府財(cái)政包打天下的做法有所改進(jìn)，但政府現(xiàn)在的 許多工作作風(fēng)仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，一些不應(yīng)該有政 府介入的領(lǐng)域也由現(xiàn)了政府的身影，由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有 的潛在債務(wù)。尤其是一些地方政府由于政績(jī)”和形象”的考慮，依然有著不可遏制的投資沖動(dòng)，盲目投資和重復(fù)建設(shè)把 本來就很拮據(jù)的財(cái)力沉淀在無望的工程上。所以劃清政府與 市場(chǎng)邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一

15、環(huán)。同時(shí)，在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自 的責(zé)任，完善現(xiàn)行的分稅制體制， 按照 級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、 一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，建造完整的分級(jí)財(cái)政，徹底解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一 的問題，以堵住地方政府因事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱倒逼”中央財(cái)政的口子。（二）深化國(guó)企改革，理順和規(guī)范銀、企關(guān)系。我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來自于金融領(lǐng)域，而金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)又與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳有著十分密切的關(guān)系。由于我國(guó)金融資源有 60%集中于國(guó)有商業(yè)銀行， 而國(guó)有商業(yè) 銀行金融資源又有70%流向了國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)盡管占用了 70%左右的銀行信貸資源， 但對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率不到40%, 對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

16、的貢獻(xiàn)率不到20%.所以國(guó)有企業(yè)整體效益不佳是導(dǎo)致金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。深化國(guó)企改革，建立 產(chǎn)權(quán) 明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理 科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重頭戲。要明確銀、企關(guān)系，首先就是要明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所以在深化國(guó)企改 革的同時(shí)，也要加快金融體制改革，改變單一的國(guó)有商業(yè)銀 行產(chǎn)權(quán)制度，通過股份制改造，建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀 行體系。加快有條件的國(guó)有商業(yè)銀行上市步伐，并強(qiáng)化財(cái)政 作為由資人的監(jiān)督作用。最后通過銀、企改革，改變過去國(guó)有商業(yè)銀行預(yù)算約束軟化，國(guó)有企業(yè)過分依賴銀行的 局面。（三）完善政府投融資體制，把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。隨著國(guó)有

17、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，政府投資要從一般性競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退由，把有限的政 府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，還要加強(qiáng)投資 決策的民主化，以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的 短期化。特別是對(duì)地方政府而言，如果投資行為不受約束， 其投資范圍越廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情 況下，通過各種方式集資、擔(dān)保所帶來的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對(duì)其行為加以約束，因 此，對(duì)目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急 迫，在條件成熟的地區(qū)，允許地方政府發(fā)行市政債券，以解 決它們資金缺口問題，當(dāng)然，還要做好相應(yīng)的立法工作。（四）建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，防范潛在債務(wù)向顯性債 務(wù)的

18、轉(zhuǎn)化。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式其實(shí)質(zhì)是對(duì)既存金融風(fēng)險(xiǎn)的事后認(rèn)定，具有明顯的被動(dòng)性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)只統(tǒng)計(jì)政府的直 接顯性債務(wù)，不考慮政府潛在債務(wù)，實(shí)際上是回避了潛在債 務(wù)所蘊(yùn)藏著的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)這一風(fēng)險(xiǎn)化解方式的 不足，有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，將事后的認(rèn) 定變成事前的監(jiān)控。由于潛在債務(wù)的隱蔽性特征，所以統(tǒng)計(jì)起來非常困難，但通過建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ停瑏砉烙?jì)潛在 債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的概率還是有可能的。而建立政府潛在 債務(wù)監(jiān)控體系更重要的目的是在源頭上減少潛在債務(wù)的誘 發(fā)因素，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。（五）構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制 化軌道。通過立法，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道，是 我國(guó)財(cái)政管理體制改革所面臨的一項(xiàng)新的課題。在我們構(gòu)建的潛在債務(wù)管理法律框架中，至少要包括 兩方面的 內(nèi)容：一是通過潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)債務(wù)由現(xiàn) 異常情況的地方政府或金融機(jī)構(gòu)發(fā)生預(yù)警信號(hào)，對(duì)由現(xiàn)債務(wù) 危機(jī)的地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施接管或限期整改；二是 當(dāng)?shù)胤截?cái)政由現(xiàn)緊急情況時(shí)，從法律