國有資本運營法律解構(gòu)

1、國有資本運營法律解構(gòu) 王登巍一、國資管理相關(guān)概念國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)、國有資本是與國資管理緊相關(guān)的三個概念。國有資產(chǎn)和國有資本目前并沒有刻意的法律區(qū)分，更多時候甚至是混同使用。在法律層面更多的是在使用“國有資產(chǎn)”這個概念（包括各級政府國資監(jiān)管機構(gòu)的名稱也是“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”），“國有資本”則更多的是在財務(wù)和經(jīng)濟意義上使用，而且經(jīng)常被“國有產(chǎn)權(quán)”的概念替代使用。（1）立法語境“國有資產(chǎn)”不僅出現(xiàn)在目前最高層級的立法企業(yè)國有資產(chǎn)法（該法的調(diào)整范圍不包括金融類、行政事業(yè)性和資源性國有資產(chǎn)），行政法規(guī)如企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例、國有資產(chǎn)評估管理辦法，部門規(guī)章如國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資辦法、事業(yè)單位國

2、有資產(chǎn)管理暫行辦法、行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法、中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法等，以及司法解釋最高人民法院關(guān)于因政府調(diào)整劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)引起的糾紛是否受理問題的批復(fù)，都普遍性使用“國有資產(chǎn)”的概念?！皣挟a(chǎn)權(quán)”的概念在法律和行政法規(guī)里并沒有出現(xiàn)，更多的是出現(xiàn)在部門規(guī)章及地方性法律文件里，如企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦理暫行辦法、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則等。“國有資本”的概念一般是在財務(wù)和經(jīng)濟意義上使用（如企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法、企業(yè)國有資本保值增值結(jié)果確認暫行辦法、企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法、企業(yè)公司制改建有關(guān)國有資本管理與財務(wù)處理的暫行規(guī)定、中央企

3、業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法等，企業(yè)國有資產(chǎn)法也是在第六章“國有資本經(jīng)營預(yù)算”中使用），尤其近期出臺的一系列頂層改革設(shè)計文件中明確提出了從管資產(chǎn)到管資本的國資管理思維轉(zhuǎn)變。（2）關(guān)系分析“國有資產(chǎn)”和“國有產(chǎn)權(quán)”的概念通常是混同使用的，如企業(yè)國有資產(chǎn)法對企業(yè)“國有資產(chǎn)”的定義，以及行政法規(guī)對“國有產(chǎn)權(quán)”的規(guī)范和調(diào)整，都沒有進行刻意區(qū)分。而且在一些法律文件中，“國有資產(chǎn)”和“國有產(chǎn)權(quán)”甚至是伴生使用，如企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法等。但在有些法律文件里二者又是分別獨立存在的，如財政部、外交部、國家外匯管理局境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法第三章基礎(chǔ)管理第二十一條

4、，明確境外國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的主要內(nèi)容包括“產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計和資產(chǎn)評估”，是按照不同國資管理環(huán)節(jié)使用不同名稱。國務(wù)院國資委2011年6月14日同時頒布了兩個不同名稱的部門規(guī)章：中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法（國資委第26號令）和中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法（國資委第27號令）。在這兩個法律文件里，26號令側(cè)重中央企業(yè)境外投資及管理投資形成的各類資產(chǎn)，重點規(guī)范了三方面的內(nèi)容：境外投資的基本程序和原則；境外獨資或控股企業(yè)的基礎(chǔ)性管理；重大事項管理制度和重大影響的突發(fā)事件的報告制度。而27號令則從三個方面規(guī)定了中央企業(yè)各類境外權(quán)益的管理：境外國有產(chǎn)權(quán)的持有；境外國有產(chǎn)權(quán)的注資和轉(zhuǎn)

5、讓；境外上市的管理。但是規(guī)范的對象都是中央企業(yè)和各級子企業(yè)（獨資和控股），規(guī)范的對象26號令表述為“在境外以各種形式出資所形成的國有權(quán)益”，27號令表述為“對境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益”，僅從文意上看不出太多區(qū)別，而且似乎26號令的外延要大于27號令?？梢妰蓚€辦法只是在所管控的側(cè)重內(nèi)容不同上在區(qū)別使用“國有資產(chǎn)”和“國有產(chǎn)權(quán)”。而“國有資本”是在國資管理的財政和財務(wù)范疇中使用的特定概念，在財務(wù)意義上“資產(chǎn)”大于“資本”，“資本”（股東的原始投入、非負債性投入 ）只是“資產(chǎn)”的一個組成部分。（3）公司制度下的辨析公司制度（不包括全民所有制企業(yè)形態(tài)的公司）是現(xiàn)代企業(yè)制度的主要形態(tài)，在公司制度下，資產(chǎn)

6、、產(chǎn)權(quán)和資本是有著區(qū)別的。資產(chǎn)更多的是體現(xiàn)在“財產(chǎn)”層面（包括物、債權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)），是股東對公司出資的客體，屬于具體而微觀的范疇；產(chǎn)權(quán)則包括了公司對自身資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)以及股東對公司投資形成的股權(quán)兩個層面，更屬于抽象的范疇；而資本則包括了公司的注冊資本和實收資本，前者是全體股東認繳的全部出資金額（意味著公司對外承擔(dān)責(zé)任的原始能力），而實收資本則是全體股東已經(jīng)實際繳納的出資金額，更多體現(xiàn)的是公司對外的商事外觀特征和市場主體功能。二、國企改革頂層設(shè)計中的“國有資本”中央和國家關(guān)于國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計更多的是在經(jīng)濟制度（包括國資管理制度）層面使用“國有資本”的概念。1、十八屆三中全會中共中央關(guān)于全

7、面深化改革若干問題的重大決定第二部分“堅持和完善基本經(jīng)濟制度”中明確：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。2、中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見【中發(fā)（2015）22號文】則在國企改革目標(biāo)和國資管理的制度層面分別使用國有資產(chǎn)和國有資本的概念：國有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，經(jīng)營性國有資產(chǎn)實現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實。國有資本配置效率顯著提高，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、主導(dǎo)占用有效發(fā)揮。在推

8、進商業(yè)類國有企業(yè)改革方面，“以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)”。國有經(jīng)濟、國有資本、國有資產(chǎn)三個概念從宏觀到微觀予以列舉，而企業(yè)則是三個概念的載體。3、國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見【國發(fā)（2015）63號文】則繼續(xù)強化以管資本為主的國資管理體制，“以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”。三、國有資本運營的法律價值1、監(jiān)督與運營：國資管理的一物兩面我國的國資管理，曾經(jīng)處在重“資產(chǎn)”、重“監(jiān)管”的層面，以企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例為統(tǒng)領(lǐng)的國有資產(chǎn)管理法律體系以及“三重一大”管

9、理制度為代表的國資管理政策性文件，通過各種監(jiān)督手段（審批、核準(zhǔn)、備案、報告等具體的管理程序以及審計、紀(jì)委監(jiān)察等監(jiān)督手段），不同程度地介入國有企業(yè)的運營、重大事項以及國有資產(chǎn)的登記、評估、清產(chǎn)核資、處置、劃轉(zhuǎn)等事務(wù)，更多的是側(cè)重于防范“資產(chǎn)”這一微觀層面的不流失和保值增值。對于“資產(chǎn)”層面的過于側(cè)重和局限，無疑會導(dǎo)致62號文所列的各項弊端：“政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位和錯位現(xiàn)象；國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決”，而且，即便是國有資產(chǎn)的流失問題上，也對個

10、別領(lǐng)域和企業(yè)存在的通過資本層面和投資領(lǐng)域的杠桿性掠奪國有資產(chǎn)應(yīng)對不足。中央和國家所頒布的一系列頂層設(shè)計文件則明確了“管資產(chǎn)”為主轉(zhuǎn)為“管資本”為主的國資管理體制改革思路，在堅持資產(chǎn)層面的監(jiān)管同時，更多強調(diào)的是運營和經(jīng)營層面的資本管理，追求的是微觀層面的增強企業(yè)活力、中觀層面的國有資本放大功能和宏觀層面的國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位的三位一體。因此，如果說國資監(jiān)督側(cè)重的是所有者缺位層面下的國有資產(chǎn)管理的特殊性，強調(diào)的是國家（政府相關(guān)部門）及出資人代表對于國有企業(yè)各個層面的介入和管控，國資運營則更多強調(diào)的是國有企業(yè)的公司治理屬性，側(cè)重于國有資本在經(jīng)濟制度層面的主導(dǎo)作用和產(chǎn)權(quán)層面的資本增值、放大功能。2、國有資

11、本運營的文意價值首先，資本比資產(chǎn)更具有產(chǎn)權(quán)意義和股權(quán)意義，更注重于宏觀層面的布局、結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟學(xué)意義上的效率體現(xiàn)，更多強調(diào)的是價值功能，更有利于體現(xiàn)國有資本“增強國有經(jīng)濟整體功能和提升效率”的職責(zé)；而資產(chǎn)更多的是關(guān)注財產(chǎn)的微觀層面和價格層面的管控。其次，國有資本運營也更強調(diào)投資性和流動性。投資是資本的原始功能，而流動則是資本在市場中的最主要和活躍的特征。強調(diào)管資本為主，強調(diào)資本的運營效率，更能實現(xiàn)國有資本的優(yōu)化和配置，最終更為有效實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和國有資本的放大功能。第三，國有資本運營的概念，更能有效運用國資管理的市場化運作工具以及充分發(fā)揮資本市場的“資本”和“市場”功能，實現(xiàn)“國有資本形

12、態(tài)轉(zhuǎn)換”，54號文提出的“優(yōu)先股”、“國家特殊管理股”都是在國有資本運營語境下的資本層面、股權(quán)層面的概念。第四，國有資本運營的概念，也有利于科學(xué)界定所有者、出資人、出資人代表、國資監(jiān)管機構(gòu)以及國家出資企業(yè)之間的關(guān)系定位，合理安排各個相關(guān)主體的職責(zé)和作用，尊重企業(yè)的市場主體地位，還原國有企業(yè)的商事主體屬性。第五，國有資本運營的概念，也有利于在監(jiān)管視角和防范國有資產(chǎn)流失層面克服著眼于“資產(chǎn)”層面的弊端，防止國有資產(chǎn)在資本意義上的更大黑洞。第六，國有資本運營的概念，更能有效對接國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度設(shè)計。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作為我國重要的財政制度，經(jīng)歷了從國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算（1993年十四屆三中全會

13、）、國有資本金預(yù)算（1998年財政部）和國有資本經(jīng)營預(yù)算（2003年十六屆三中全會）三個階段，體現(xiàn)著國有資本“國家所有”的根本屬性，企業(yè)國有資產(chǎn)法雖然在第六章專章規(guī)定了“國有資本經(jīng)營預(yù)算”，但仍然是在財政管理層面與預(yù)算法相適應(yīng)在使用這一概念，進一步在商事立法和國資監(jiān)管層面區(qū)分國有資產(chǎn)和國有資本的概念，才能體現(xiàn)法律規(guī)范體系的統(tǒng)一性、科學(xué)性及合理性。3、國有資本運營對國資管理體制的影響在十八屆三中全會的決定明確提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”后，中發(fā)22號文、國發(fā)54號和63號文則相繼對“管資本”為主的國資管理體制進行了細化的規(guī)定，尤其63號文關(guān)

14、于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見無疑更是針對性的政策彰顯。如果說十八屆三中全會是在經(jīng)濟制度改革這一宏觀層面強調(diào)國資管理的管資本為主，深化國有企業(yè)改革的各項文件則是把管資本為主的國資管理體制改革作為國企改革在內(nèi)容層面的組成部分予以體現(xiàn)的。22號文作為國企改革頂層設(shè)計的1號文件，在第四部分專文規(guī)定的是“完善國有資產(chǎn)管理體制”，把國資管理體制的改革作為國企改革設(shè)計中繼總體要求、分類推進、完善現(xiàn)代企業(yè)制度之后的重要內(nèi)容，明確提出了以“管資本”為主在四個方面的核心體現(xiàn)：以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變；以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制；以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置；以管資本

15、為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。63號文則在改革和完善國資管理體制的指導(dǎo)思想層面提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，“不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力”，并從總體要求、轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機構(gòu)職能、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、提高國有資本配置和運營效率、推進相關(guān)配套改革等方面進行了安排和部署。但并不是說“管資本為主”和“提高國有資本運營效率”就意味著在資產(chǎn)層面和監(jiān)管視角下的放松，國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見【國辦發(fā)（2015）79號文】仍然強調(diào)了“企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督全覆蓋”以及“放管結(jié)合、提高效率”、“堅持完善制度，嚴肅問責(zé)”的基本原則，明確了內(nèi)部

16、監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督、責(zé)任追究等內(nèi)容。4、國有資本運營對國資管理立法的影響目前的國資管理立法，是以企業(yè)國有資產(chǎn)法這一法律和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例這一行政法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，各部門規(guī)章及地方法規(guī)、相關(guān)規(guī)范性文件為構(gòu)成，“三重一大”制度等政策性文件為補充的龐雜法律體系，在監(jiān)管主體、監(jiān)管重點、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容等方面均存在一定的局限性，客觀上導(dǎo)致了政企不分、政資不分等弊端?！肮苜Y本為主”和“提高國有資本運營效率”的頂層設(shè)計要求，無疑會對國資管理立法提出新的要求：（1）相關(guān)法律的立改廢釋工作成為環(huán)境、條件和依據(jù)22號文將相關(guān)法律的立改廢工作作為國企改革的良好環(huán)境和條件，明確“完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政

17、策，加強國有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作，確保重大改革于法有據(jù)”。63號文則進一步要求，“健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系，做好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作。按照立法程序，抓緊推動開展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作，出臺相關(guān)配套法規(guī)，為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實法律基礎(chǔ)。根據(jù)國有企業(yè)公司制改革進展情況，推動適時廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法?！保?）統(tǒng)一經(jīng)營性國有資產(chǎn)立法由于黨政體制、歷史原因以及權(quán)力或者資源的爭奪等各種原因，我國的國有資產(chǎn)目前處于多頭管理、交叉管理、分散管理的非科學(xué)、不合理的狀況。63號文明確要求“研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例，統(tǒng)一管理規(guī)則”，“穩(wěn)步推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，以管資本為主

18、，穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”。四、國有資本運營法律架構(gòu)國有資本運營的法律架構(gòu)屬于國資管理體制的一部分，目前的頂層文件將其設(shè)計為：（一）運營主體國有資本運營涉及的主體具體包括國資所有權(quán)主體、代表主體、監(jiān)管主體、運營主體、經(jīng)營主體。國家是國有資產(chǎn)的所有權(quán)主體，企業(yè)國有資產(chǎn)法第三條規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。國有資產(chǎn)的代表主體則包括國務(wù)院和地方人民政府，依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國有資產(chǎn)監(jiān)管主體則是政府特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)。國家出資企業(yè)則

19、是國有資本對應(yīng)的運營主體。除了一般性的國有企業(yè)外，頂層文件還設(shè)計了兩類特殊的國有資本運營主體企業(yè)：國有資本投資公司和國有資本運營公司，22號文并將其屬性明確為“國有資本市場化運作的專業(yè)平臺”。（二）運營結(jié)構(gòu)國家作為所有者側(cè)重于國有資本在整個國民經(jīng)濟中的布局，“政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開”，而國資監(jiān)管機構(gòu)則“作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)”。通過改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，建立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資公司和國有資本運營公司的關(guān)系，從而建立“監(jiān)管機構(gòu)對兩類平臺公司履行出資人職責(zé)，兩類平臺公司對所出資企業(yè)行使股東權(quán)利”的國有資本運營結(jié)構(gòu)。

20、國有資本投資公司和運營公司對所出資企業(yè)以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式，重點關(guān)注國有資本流動和增值狀況；或者以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況?？梢钥闯觯瑖匈Y本運營的基本結(jié)構(gòu)是：國家國務(wù)院及各級人民政府國資監(jiān)管機構(gòu)兩類平臺公司及授權(quán)企業(yè)其他的國家出資企業(yè)。63號文還提出了試點性開展政府直接授權(quán)兩類平臺公司履行出資人職責(zé)，淡化國資監(jiān)管機構(gòu)的直接運營功能。因此，如果嚴格區(qū)分“運營”和“經(jīng)營”的語境下，則國有資本的運營架構(gòu)應(yīng)該是：出資（國家級出資人代表）、監(jiān)管（政府及國資監(jiān)管機構(gòu)）、運營（兩類平臺公司及其他授權(quán)企業(yè)）、

21、經(jīng)營（其他的國家出資企業(yè)）的四維結(jié)構(gòu)。（三）運營機制國有資本運營除了具有一般經(jīng)營性資本的運營規(guī)律和機制外，還天然具有其自身特殊性，具體表現(xiàn)在運營機制上主要包括：1、價值體系國有資本運營的價值體系主要體現(xiàn)為：抽象的價值取向：提高國有資本效率和增強國有企業(yè)活力為中心，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，從而增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力（中發(fā)22號文）。具體的價值訴求：國有資本運營“以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)”，重點是“管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”（國發(fā)63號文）。放管結(jié)合的雙向價值手段：放，增強企業(yè)活力，提高國有資本運營效率；管，嚴格防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)

22、保值增值。2、國有資本授權(quán)經(jīng)營機制國有資本授權(quán)經(jīng)營來源于“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”，1992年國家國有資產(chǎn)管理局、國家計委、國家體改委、國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法定義為“是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司，下同）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強集團凝聚力，是緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢”。后來的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例、公司法以及十五屆四中全會中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定都明確了“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”的概念。 而以十八屆三中全會決定為綱領(lǐng)、中發(fā)22

23、號文為統(tǒng)領(lǐng)、國發(fā)63號文為規(guī)則的國有資產(chǎn)管理體制頂層設(shè)計進一步明確并創(chuàng)新了國有資本授權(quán)經(jīng)營制度，要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。頂層設(shè)計將現(xiàn)有的“國資監(jiān)管部門監(jiān)管-授權(quán)經(jīng)營公司資本運營-國有企業(yè)經(jīng)營”的一級授權(quán)、三級運營的體系搭建為：政府授權(quán)國資監(jiān)管機構(gòu)對兩類公司（國有資本投資公司、國有資本運營公司）履行出資人職責(zé)、國資監(jiān)管機構(gòu)對兩類公司授權(quán)負責(zé)對相應(yīng)的國有資本履行出資人職責(zé)的兩級授權(quán)、四級運營的結(jié)構(gòu)以及政府直接授權(quán)兩類公司的一級授權(quán)、三級運營的結(jié)構(gòu)，將授權(quán)的主體從國資監(jiān)

24、管機構(gòu)調(diào)整為政府和國資監(jiān)管機構(gòu)，將被授權(quán)主體由集團企業(yè)調(diào)整為兩類公司?？梢钥闯?，兩類公司將分解并替代國資監(jiān)管機構(gòu)主要的市場化功能和經(jīng)營性功能，從而體現(xiàn)國資管理的“運營”內(nèi)涵，國資監(jiān)管機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變則將更多體現(xiàn)宏觀和監(jiān)督的含義，“重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”。而更多的經(jīng)營管理層面的事項則“歸位于企業(yè)”，重點在于“加強對集團企業(yè)的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策”，監(jiān)管、運營和經(jīng)營各歸其位。3、國有資本收益管理機制國有資本收益管理是國有企業(yè)所有者權(quán)益體現(xiàn)的重要制度，企業(yè)利潤應(yīng)向投資人分配本不是法律問題（國務(wù)院關(guān)于實行

25、分稅制財政管理體制的決定國發(fā)1993第85號文規(guī)定，“逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度；財政部、原國家國有資產(chǎn)管理局、中國人民銀行國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法94財工字第295號文，也把國有企業(yè)應(yīng)上交的利潤納入了國有資產(chǎn)收益范圍），但為支持國有企業(yè)增強資本積累，國務(wù)院規(guī)定國有企業(yè)的稅后利潤暫緩收繳作為過渡措施。直到中共中央16大提出要求后，國務(wù)院2007年9月8日頒布了關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見，決定從2007年開始收取部分2006年的國有資本收，從2008年開始收取實施范圍內(nèi)企業(yè)2007年的國有資本收益。（1）法律屬性國有資本收益屬于股東收益、是國家作為國有

26、資本所有者的投資收益，在財政角度屬于政府的非稅收入。（2）內(nèi)容構(gòu)成根據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法及相關(guān)規(guī)定，國有資本收益包括：從國家出資企業(yè)分得的利潤；國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益；從國家出資企業(yè)取得的清算收入；其他國有資本收入。（3）機制構(gòu)成國有資本收益管理機制主要包括國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和收益支配管理制度。國家級地方都針對國有資本收益的預(yù)算、收繳和支配出臺了完整的法律規(guī)范文件。根據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法第60條，國有資本經(jīng)營預(yù)算納入本級人民政府預(yù)算，由財政部門按年度、不列赤字、單獨編制，報同級人大批準(zhǔn)。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對所負責(zé)的國有資本提出經(jīng)營預(yù)算建議草案。而且國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體管理辦法和實施步驟的制定權(quán)在國務(wù)院

27、，但要報全國人大常委會備案。中發(fā)22號文則要求“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度”。國有資本的收益管理則旨在通過國有資本的流動安排來實現(xiàn)國有資本乃至國有經(jīng)濟的“配置和布局”，頂層設(shè)計文件要求“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”（中發(fā)22號文），而國發(fā)63號文則在第四部分“提高國有資本配置和運營效率”以“建立健全國有資本收益管理制度”為題進行了細化，要求財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)等部門“根據(jù)國家宏觀調(diào)控和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，提出國有資本收益上繳比例建議，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”，并在兩類

28、公司的改組改建以及國有企業(yè)重組中，明確“國際根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口”。4、國有企業(yè)功能分類機制國有企業(yè)的功能分類是本輪國有企業(yè)改革的又一制度創(chuàng)新，標(biāo)志著國企改革的深入和科學(xué)，區(qū)分不同國有企業(yè)的不同功能從而分類監(jiān)管、分別運營，是對不同企業(yè)不同法律屬性和經(jīng)濟功能的自然尊重。十八屆三中全會的決定在“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代制度”部分，明確要求“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”，并提出“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻”，要求國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)通過改革推進公共資源配置市場化。中發(fā)22號文則在“分類推進國有企業(yè)改革”中，要求“劃分國有企業(yè)不同類別”，“根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類”，“通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、】分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定