PPP項目總體操作流程

1、PPP項目總體操作流程標(biāo)準(zhǔn)化文件發(fā)布號：（9312-EUATWW-MWUB-WUNN-INNUL-DQQTY-PPP模式簡介一、PPP模式的定義、問題一、PPP模式定義PPP即政府與社會資本合作。二、PPP項目特點1伙伴關(guān)系（公私）2、利益共享（公私）3、風(fēng)險分擔(dān)（公私）4、長期性（經(jīng)營）5、穩(wěn)定性（經(jīng)營）目前社會資本要求的收益率往往高于傳統(tǒng)模式項目收 益率，社會資本融資往往也高于政府融資。但PPP項目為 什么還能節(jié)約成本呢主要來自項目建設(shè)成本節(jié)約和運營成 本節(jié)約。例如，同一項目由社會資本建設(shè)與由政府自主建設(shè)比 起來，前者往往可以實現(xiàn)建設(shè)投資成本10%-20%的節(jié)約； 另一方面，在市場機制帶動

2、下，社會資本有足夠動力采用 先進(jìn)的技術(shù)和管理手段來提高運行效率和降低運營成本。三、PPP運轉(zhuǎn)模式（非BT,建設(shè)轉(zhuǎn)移）建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營（BOO）、轉(zhuǎn) 讓運營移交（TOT）、改建運營移交（ROT）；國內(nèi)提倡 的PPP項目，一般都包括運營（O）在內(nèi)。四、存在的問題目前國內(nèi)60%-70%的PPP模式在運轉(zhuǎn)初期和執(zhí)行過程 中困難重重。存在的問題如下：（1）投資周期長收益回報慢（2）項目運營難度大、成本高（3）地方政府資助力度有限（4）信息不對稱帶來經(jīng)營風(fēng)險（5）相關(guān)法律法規(guī)保障欠缺五、地方政府債務(wù)分析借助PPP模式化解地方政府債務(wù)，主要是政府負(fù)有償 還責(zé)任的債務(wù)（即政府直接債務(wù)，也叫

3、一類債務(wù)）。目前 如何利用PPP模式去化解地方政府債務(wù)，國家及財政部沒 有岀臺具體的規(guī)定。六、政府和社會資本合作項目操作流程圖項目識別項目準(zhǔn)備項目采購項目執(zhí)行 項目移交二、PPP項目識別一、項目識別（1）項目發(fā)起主體政府或社會資本發(fā)起，主要以政府發(fā)起為主。（2）項目發(fā)起目的1是融資需求，解決項目建設(shè)資金缺口，化解地方政府 債務(wù)風(fēng)險；2是政府向社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品； 3是轉(zhuǎn)變政府職能，提供政府行政能力。（由政府自己花錢 做的事情，該由社會資本實施，放手把投資權(quán)和運營權(quán)都 交給社會資本方，政府及行業(yè)主管部門作為監(jiān)管機構(gòu)。）（3）社會資本發(fā)起和參與PPP項目的目的1是利用資金、技術(shù)、人才、

4、運營等資源，獲得項目合 同，獲得合理投資回報；2是在一定年限內(nèi)獲得項目特許項 目經(jīng)營所帶來的壟斷利益；3是占領(lǐng)行業(yè)市場份額，提高企 業(yè)行業(yè)影響力。二、項目初步篩選（1）項目需求初步分析（2）投資區(qū)域全方位調(diào)研（3）項目資料準(zhǔn)備三、物有所值評價報告（定性分析和定量分析，可由 第三方專業(yè)機構(gòu)完成）物有所值是實施PPP的基本原則之一?？蓮亩ㄐ院投?量兩方面開展物有所值評價工作。（一）定性分析步驟如下：K制定定性分析辦法（指標(biāo)、權(quán)重等），報財政部門 和行業(yè)主管部門審定；2、成立定性分析專家小組（不少于7名專家，包括工 程技術(shù)、金融、項目管理、財政和法律專家3、召開專家小組會議，開展項目定性分析。4、整

5、理定性分析結(jié)果，報財政部門和行業(yè)主管部門審核。（二）定量分析步驟如下:1、制定定量分析方法，報財政部門和行業(yè)主管部門審 定；2、成立定量分析專家小組；3、根據(jù)項目產(chǎn)出說明，計算“公共部門比較值”，作 為比較基準(zhǔn)；4、根據(jù)項目初步實施方案，計算“影子保潔政府支岀 成本凈現(xiàn)值”；5、比較“公共部門比較值”與影子保潔政府支出成本 凈現(xiàn)值”，判斷PPP模式降低項目全生命周期成本的程 度；6、整理定量分析結(jié)果（含定量分析結(jié)論），報財政部 門和行業(yè)主管部門審定;7、匯編物有所值評價報告（含評價結(jié)論）。報省財政 部門備案。四、財政承受能力評價一、政府責(zé)任識別主要包括：1股權(quán)投資：政府與社會資本共同組建項目公

6、司中, 政府承擔(dān)股權(quán)投資支岀責(zé)任。2、運營補貼：政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運營補 貼支出責(zé)任；可行性缺口補助模式下，政府承擔(dān)部分運營 補貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔(dān)運營補貼 支岀責(zé)任。3、風(fēng)險承擔(dān)：政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、突發(fā) 風(fēng)險。4、配套投入：土地征收和整理、建設(shè)部門項目配套措 施、投資補助、貸款貼息等二、政府支出測算1股權(quán)投資支出：土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入2、運營補貼支出：根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利 潤水平合理確定，并按不同的付費模式分別測算；3、風(fēng)險承擔(dān)支出：風(fēng)險出現(xiàn)的概率所帶來的支岀責(zé) 任，采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算；4、配套投資支出：政府將提

7、供的其他配套投入的總成 本和社會資本方為此支付的費用。三、政府能力評估財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和 領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評 估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和 領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范 圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平 衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目,防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項 目過于集中。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的 支岀責(zé)任，占一般公共預(yù)算支岀比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。四、信息披露（公開）各級財政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)通過官方網(wǎng)站及報 刊媒體，每年定期披露當(dāng)?shù)?/p>

8、PPP項目目錄、項目信息及財 政支岀責(zé)任情況。應(yīng)披露的財政支岀責(zé)任信息包括：PPP項 目的財政支岀責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財政承受能 力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等。五、項目識別結(jié)果處理對項目實施物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證 的，由項目機構(gòu)報政府審核。通過物有所值評價和財政承 受人力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備；未通過驗證的，可 在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證后仍不能通過 的，不再采用PPP模式。三、PPP項目準(zhǔn)備一、管理架構(gòu)組成（-）建立協(xié)調(diào)機制縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制， 主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡 化審批流程、提高工作效率的目的。一

9、般PPP審查重點：PPP運作方式、采購程序、交易結(jié) 構(gòu)、風(fēng)險分配、監(jiān)管架構(gòu)和物有所值評價以及財政承受能 力等。示范項目的概況包括：項目的基本情況、建設(shè)情 況、項目公司的股權(quán)情況、項目政府債務(wù)情況、項目運營 情況、項目有關(guān)財政收支情況。財政收支尤其重要，因涉 及PPP項目產(chǎn)權(quán)、項目收益、政府股權(quán)投資、運營補貼、 配套收入、風(fēng)險承擔(dān)機制等，可能還涉及PPP融資基金及 補貼資金等情況。（二）項目實施機構(gòu)項目實施機構(gòu)主要項目準(zhǔn)備、項目采購、項目監(jiān)管以 及項目移交等。在項目準(zhǔn)備階段，項目實施機構(gòu)主要負(fù)責(zé) 編制項目實施方案或是項目可行性研究報告，具體包括項 目概況、風(fēng)險分擔(dān)與收益共享、項目運作方式、交易機

10、 構(gòu)、合同體系以及監(jiān)管架構(gòu)；在項目采購階段，項目實施 機構(gòu)要選擇適當(dāng)?shù)夭少彿绞?、成立采購結(jié)果確認(rèn)談判工作 組、對采購文件的澄清和修改、依據(jù)發(fā)布資格預(yù)審文件 等；項目移交通常是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同 提前終止后，項目公司將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同 約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。（三）方案實施機構(gòu)項目實施方案一般包括：項目概況、風(fēng)險分擔(dān)與收益 共享、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu) 等。1項目概況包括：基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、項目公司股權(quán)等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、 項目采購政府和社會合同模式運作的必要性和可行性，以 及項目運作的目

11、標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū) 位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價 值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要 明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。2、風(fēng)險分擔(dān)與利益共享PPP項目存在的三大關(guān)系：伙伴關(guān)系、風(fēng)險分擔(dān)與利益 分享。風(fēng)險分擔(dān)包括：政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財 務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險。（政府政策的不連續(xù)性、變化過于頻 繁；基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的收入不足以支付債務(wù)和利息，可能造 成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)。）利益分享：社會資本對項目的預(yù)期內(nèi)部收益率一般在 8%12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內(nèi)。（三）項目運作方式PPP的運作模式包括：委

12、托運營(0&M)、管理合同(MC).建設(shè)運營移交(BOT)、建設(shè)擁有運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓運營移交(TOT)、改建運營移交(ROT)等。除建設(shè)轉(zhuǎn)移(BT)。經(jīng)營性項目。具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營 權(quán)，采用建設(shè)運營移交(BOT)、建設(shè)擁有運營移交(BOOT)等模式推進(jìn)。準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、 需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)運 營移交(BOT)、建設(shè)擁有運營(BOO)等模式推進(jìn)。非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要 依靠“政府付費”回收

13、投資成本的項目，可通過政府購買 服務(wù)，采用建設(shè)擁有運營(BOO)、委托運營等市場化模 式推進(jìn)。例如：BOT模式(建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓)BOT的運作模式可分為四階段：項目準(zhǔn)備階段、融資 建設(shè)階段、項目移交階段和政府運作階段。在項目準(zhǔn)備階 段，要確定項目、項目招投標(biāo)、立案確定以及協(xié)商談判;在融資建設(shè)階段，進(jìn)行組建項目公司、安排融資、融資實施；項目移交階段，管理項目資產(chǎn)、維護(hù)基金和運營管理 權(quán)。BOT模式的主要參與方主要參與方參與方負(fù)責(zé)內(nèi)容政府特許權(quán)授予，制定稅收、土地政策和非競爭承諾等項目資助人資助、組建項目公司項目公司融資、建設(shè)、管理項目運營貸款人提供項目貸款項目使用方項目產(chǎn)品服務(wù)或購買方、用戶原材料供

14、應(yīng)商提供項目生產(chǎn)所需原材料工程承包商為項目建設(shè)提供土建施工、設(shè)備安裝等服務(wù)工程保險機構(gòu)分擔(dān)項目建設(shè)及運營階段的部分風(fēng)險專業(yè)運營管理公司委托管理項目的日常運營BOT模式的簽約合同類型合同類型合同簽約雙方合同類型合同簽約雙方招商談判協(xié)議政府和投資人長期銷售合同項口公司和項Izl使 用人合資合同投資人和相關(guān)主體 設(shè)立項目公司土建合同項Ll公司和承包商BOT特許協(xié)議政府和項Ll公司長期供應(yīng)商合同項忖公司和原材料 供應(yīng)商工程保險合同項Ll公司和保險合 同制造合同項IJ公司和設(shè)備供 應(yīng)商項目貸款合同項目公司和銀行（四）交易結(jié)構(gòu)1、總括項目交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和 相關(guān)配套安排。項目回報機

15、制主要包括：使用者付費、可行性缺口補 助、政府付費等支付方式。使用者付費又稱用戶付費，是指由最終消費用戶直接 付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資 本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補 貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社 會資本或項目的經(jīng)濟(jì)補助。政府付費，是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)， 主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費備注：地方政府要將與社會資本合作項目中的財政補 貼等支岀按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。（五）合同體系合同體系包括：項目合同、股東合同、融資合同、履約合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。審汁融資方提供審計

16、、提供管理 會訃咨詢服、咨詢服務(wù)管理咨詢顧問法律和稅務(wù)顧問提供融資咨詢服務(wù)提供法律、稅務(wù)咨項LI公PPP項目合同股東發(fā)起協(xié)發(fā)起人融資合同保險合同發(fā)起人履約合同保險公司原料供應(yīng)合工程承包合運營服務(wù)合發(fā)起人產(chǎn)品購買合PPP項目合同是項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽訂（若 需要成立專門項目公司的，由項目實施機構(gòu)與項目公司簽 訂）的約定項目合作主要內(nèi)容和雙方基本權(quán)利義務(wù)的協(xié) 議。項目合同的核心內(nèi)容是項目邊界條件，主要包括權(quán)利 義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù) 邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、 政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)等。交易條件邊界主要明確 項目合同期限、項目回報機制

17、、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出 說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資 競爭保函、建設(shè)履約保函、運營維護(hù)保函和移交維修保函 組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、 臨時接管和提前終止、合同變更、合同時期、項目新增改 擴建需求等應(yīng)對措施。（六）監(jiān)管架構(gòu)（七）實施方案審核為確保次安裝中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目 生命周期內(nèi)財政支岀、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費 或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付 費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比 例。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn) 行項目準(zhǔn)備。在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或 PP

18、P中心）應(yīng)當(dāng)對合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受 能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財政支出責(zé) 任岀現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時辦 理支付手續(xù)，切實維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效 地供給。四、PPP項目采購一、采購方式選擇適用：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋 商、單一來源采購，共五種。二、資格預(yù)審根據(jù)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法 第五條，PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng) 當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告， 邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證 項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭。PPP項目資格預(yù)審流

19、程如下：1發(fā)布審查分為資格預(yù)審和資格后審。2、資格預(yù)審申請文件遞交及截止。3、資格預(yù)審及預(yù)審結(jié)果公示和備案。4、其他。三、采購文件編制（-）編制項目采購文件（二）采購文件的澄清或修改四、響應(yīng)文件評審（-）評審小組（二）評分方法（三）評審程序五、采購結(jié)果確認(rèn)談判六、簽署談判備忘錄、合同公示及其他五、PPP項目執(zhí)行一、成立項目公司社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu) 依法參股項目公司。二、項目融資社會資本或項目公司負(fù)責(zé)項目融資。包括：融資方案 設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作，防止企 業(yè)債務(wù)向政府的不當(dāng)轉(zhuǎn)移。三、項目建設(shè)建設(shè)階段主要有5個方面的流程，包括：工程協(xié)調(diào)管 理、工程招標(biāo)與分包、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理和其他管理措 施。1工程協(xié)調(diào)管理、2、工程招標(biāo)與分包3、進(jìn)度管理4、質(zhì)量管理5、其他管理措施6、項目竣工驗收四、項目試運營1設(shè)定項目試運營時間2、項目運行情況檢測3、項目效益情況觀察4、項目問題與完善措施五、績效監(jiān)測與支付2、政府支付2、利益分享、獎勵和懲處六、合同履約管理1、合同修訂、違約與爭議解決2、債權(quán)人直接介入七、應(yīng)急管理八、中期評估1、中期評估的必